Text dokumentu

SOUHRNNÁ ZPRÁVA O ČINNOSTI VEŘEJNÉHO OCHRÁNCE PRÁV ZA ROK 2011 Výňatek ČÁST I Zevšeobecnění poznatků - doporučení Poslanecké sněmovně Zevšeobecnění poznatků ochránce za uplynulý rok ve formě jeho doporučení Poslanecké sněmovně je nově uváděno hned v prvé části souhrnné zprávy. Ochránce ve vztahu k Poslanecké sněmovně považuje toto zevšeobecnění za zásadní a nejdůležitější součást své každoroční informace sněmovně, které je z výkonu své funkce zodpovědný. Naplňuje jím rovněž svoji povinnost dle § 24 odst. 1 písm. c) zákona o veřejném ochránci práv (zákon č. 349/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů) předkládat Poslanecké sněmovně doporučení ke změnám právních předpisů. Ochránce nejprve krátce hodnotí naplnění svých doporučení z roku 2010 adresovaných Poslanecké sněmovně, v nichž upozornil na dle jeho názoru potřebné změny právní úpravy. Následně připojuje svá nová doporučení, která vyplynula z jeho činnosti v roce 2011. Opět se zaměřuje pouze na ta doporučení, která považuje za zcela zásadní (počet doporučení tedy nepřesahuje desítku). Ochránce uvítá, pokud Poslanecká sněmovna sama zajistí promítnutí doporučení do platné právní úpravy formou poslanecké iniciativy, přičemž za tímto účelem bude ochránce opět usilovat o projednání jednotlivých doporučení příslušnými výbory Poslanecké sněmovny. V případech, kdy legislativní doporučení vyžaduje komplexnější zásah do právního řádu, ochránce uvítá, pokud sněmovna přijme usnesení (obvyklé i v minulých letech) žádající vládu, aby se konkrétními doporučeními zabývala. 1. Vyhodnocení doporučení za rok 2010 Veřejný ochránce práv s potěšením konstatuje, že jeho doporučení Poslanecké sněmovně z roku 2010 byla z větší části naplněna, ať už přímým promítnutím do platné právní úpravy, či prozatím pouze zohledněním v přípravných legislativních pracích. Vyslyšeno tak bylo doporučení týkající se sirotčích důchodů, když s účinností k 1. lednu 2012 došlo k novelizaci zákona o důchodovém pojištění. Nově pro vznik nároku pozůstalých dětí na sirotčí důchod postačuje u většiny osob doba pojištění 2 a půl roku v posledním desetiletí před úmrtím. Akceptováno bylo i doporučení, aby stát poskytoval podporu v nezaměstnanosti i v případech nevyplaceného odstupného, resp. aby výplata podpory nebyla v těchto případech odsouvána. Nový zákon o zdravotních službách stanovil zákonné mantinely pro používání omezovacích prostředků a učinil důležitý krok k ústavně konformní právní úpravě životních podmínek pacientů ve zdravotnických zařízeních a tedy i psychiatrických léčebnách, po čemž ochránce volal v dalším ze svých loňských doporučení. V legislativním procesu je rovněž novela stavebního zákona, k níž má sice ochránce řadu výhrad, nicméně dle jeho doporučení se novela pokouší řešit problémy s nedostatečnou kontrolou autorizovaných inspektorů. Rovněž otázka odškodnění za majetek zanechaný na Podkarpatské Rusi po 18. březnu 1939 se jeví být uspokojivě řešena senátním návrhem novely příslušného zákona, s níž již vyslovila souhlas i Poslanecká sněmovna. Konečně pak ve věci živnosti "vedení spisoven" ukládajících dokumenty zlikvidovaných podniků, kde nastává problém při zániku těchto komerčních spisoven, vláda prozatím uložila ministru vnitra zpracovat analýzu, přičemž ochránce byl ubezpečen, že s výsledky této analýzy bude seznámen. Za rok 2010 tak zůstávají nevyslyšena pouze tato dvě doporučení veřejného ochránce práv: 1.1 Změna působnosti silničních správních úřadů Ochránce, vycházeje ze svých poznatků, z praxe krajských úřadů a také z názorů odborné veřejnosti, považuje současnou právní úpravu působnosti silničních správních úřadů za nevhodnou a dlouhodobě neudržitelnou. Silničním správním úřadem je dnes každý obecní úřad v zemi, což vzhledem ke složitosti agendy působí u malých obcí nepřekonatelné praktické problémy. Ochránce doporučil Poslanecké sněmovně přijetí novely zákona o pozemních komunikacích (zákon č. 13/1997 Sb., ve znění pozdějších předpisů), která svěří působnost silničního správního úřadu výhradně obecním úřadům obcí s přenesenou působností. Vedle sněmovního usnesení ukládajícího vládě podat zprávu o využití doporučení veřejného ochránce práv za rok 2010 se ochránce v této věci na vládu obrátil ještě samostatným materiálem. Vláda však pouze konstatovala, že současný stav nelze považovat za uspokojivý, avšak vypracování potřebné novely Ministerstvu dopravy neuložila, neboť se domnívá, že problém je třeba řešit v rámci komplexnější úpravy postavení a působnosti obcí ve veřejné správě. Ochránce si je vědom ukončené analýzy aktuálního stavu veřejné zprávy a nyní zpracovávaného návrhu její reformy, nicméně se domnívá, že jeho doporučení mělo být realizováno jako dílčí krok, neboť dobu přijetí chystané komplexnější reformy nelze prozatím ani odhadnout. 1.2 Památková péče Ochránce dlouhodobě poukazuje na nedostatky legislativní úpravy památkové ochrany. Zejména upozorňuje na chybějící zakotvení nároku vlastníků nemovitostí v památkových rezervacích a zónách na poskytnutí příspěvku na obnovu historických objektů, které nejsou kulturními památkami. Dlouhodobě tak přetrvává stav, kdy vlastníci nemovitostí v památkových zónách a rezervacích jsou povinni dodržovat požadavky památkové péče při opravách svých objektů, avšak na rozdíl od vlastníků kulturních památek nemají nárok na poskytnutí příspěvku na uchování jejich kulturně historických hodnot. Omezení vlastníků nemovitostí v památkových zónách a rezervacích tak není v souladu s čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod kompenzováno. Negativně se rovněž projevují problémy s dvoukolejností ochrany památkové péče, kdy vedle sebe existují dvě samostatné instituce (památkové ústavy a památkové úřady), které v mnohých případech nahlížejí na stavební záměr zcela rozdílně. Ochránce doporučil Poslanecké sněmovně přijetí nového zákona o památkové péči, který (1) upraví možnost kompenzace nákladů na obnovu a údržbu památkových hodnot u objektů v památkových rezervacích a zónách, které nejsou kulturními památkami a (2) sjednotí výkon památkové péče pod jednu instituci, jejíž stanovisko k ochraně památkové péče bude závazné. K tomuto doporučení ochránce vláda uvedla, že novým památkovým zákonem by se měla zabývat v roce 2013, přičemž počítá s možnostmi kompenzace za omezení vlastnických práv v duchu požadavku veřejného ochránce práv. Se sloučením památkových ústavů a památkových úřadů však zřejmě není počítáno a doporučení ochránce tak zůstává nevyslyšeno. 2. Nová doporučení ochránce za rok 2011 2.1 Poučení o právu na správní žalobu S ohledem na ústavně garantované právo domáhat se svého práva u nezávislého a nestranného soudu (čl. 36 Listiny, čl. 6 odst. 1 a 13 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod) je ochránce přesvědčen, že s ohledem na skutečně efektivní výkon tohoto práva by měla všechna druhoinstanční správní rozhodnutí obsahovat poučení o možnosti podat proti správnímu rozhodnutí žalobu, aby se tak zabránilo propadnutí nároku na soudní ochranu pro neznalost práva. Požadavek na poučování o správní žalobě je obsažen rovněž v Kodexu řádné správní praxe, který byl schválen Evropským parlamentem dne 6. září 2001 (čl. 19 odst. 2). Srovnávací analýza právní úpravy ve vybraných státech Evropské unie ukazuje, že poučování o správní žalobě je v těchto zemích běžným standardem (např. Slovensko, Rakousko, Polsko, Slovinsko, Dánsko, Nizozemí, Lotyšsko, Španělsko). Jako příklad dobré praxe může sloužit postup České správy sociálního zabezpečení, a dále několik případů, kdy správní úřady o správní žalobě povinně poučují s ohledem na závazky vyplývající pro ČR z práva EU (celní řízení, řízení o zajištění cizince). Ochránce se v minulosti pokusil prosadit poučovací povinnost ve vztahu ke krajským úřadům a Ministerstvu financí, vycházeje přitom z platné právní úpravy a principů dobré správy. V této snaze bohužel nebyl úspěšný. I nadále však trvá na tom, že jednoznačné a výslovné zakotvení poučovací povinnosti legislativní cestou je nezbytné. Splnění tohoto záměru je proveditelné drobnou úpravou správního řádu. Ochránce doporučuje Poslanecké sněmovně, aby formou poslanecké iniciativy (čl. 41 odst. 2 Ústavy) zakotvila do správního řádu povinnost správního orgánu poučit účastníka řízení o právu podat proti správnímu rozhodnutí správní žalobu. 2.2 Vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání za nedostavení se na kontaktní místo veřejné správy (DONEZ) Dle ustanovení § 7a zákona o zaměstnanosti (zákon č. 435/2004 Sb.), ve znění účinném od 1. dubna 2011, může úřad práce určit, že uchazeč o zaměstnání plní své povinnosti prostřednictvím pověřeného kontaktního místa veřejné správy. Poněkud zjednodušeně to znamená, že vybraní uchazeči jsou povinni se pravidelně (většinou dvakrát až třikrát týdně) hlásit na příslušné pobočce České pošty (Czech pointu). Předmětný systém má dle Ministerstva práce a sociálních věcí omezit nelegální zaměstnávání, přičemž při nedostavení se na kontaktní místo veřejné správy ve stanoveném termínu bez vážného důvodu je uchazeč vyřazen z evidence. Veřejný ochránce práv je toho názoru, že předmětná praxe je jednak v rozporu s čl. 2 Listiny základních práv a svobod, ale příčí se i účelu zákona o zaměstnanosti. S ohledem na dikci ustanovení §8a zákona má krajská pobočka úřadu práce pravomoci související se zajištěním zprostředkování zaměstnání, poskytování zejména poradenské činnosti a uplatňování nástrojů aktivní politiky zaměstnanosti. Na tento účel navazují i povinnosti uchazeče o zaměstnání, které jsou bytostně spjaty se zprostředkováním zaměstnání. Z žádného ustanovení zákona o zaměstnanosti ani z účelu předpisu nelze dovodit, že by měl uchazeč povinnost hlásit se na kontaktním místě veřejné správy (na poště), aniž by zde byla poskytnuta zprostředkovatelská či poradenská činnost. V případě nedostavení se na kontaktní místo veřejné správy (kde žádná taková činnost neprobíhá) je ovšem uchazeč z evidence vyřazen za nesplnění povinnosti, která nejenže není stanovena zákonem, ale se zprostředkováním zaměstnání nijak nesouvisí. Jak je stanoveno již výše, důvodem zřízení systému DONEZ je prevence nelegálního zaměstnávání. Prevence nelegálního zaměstnávání však mezi zákonem stanovené pravomoci Úřadu práce nenáleží a kontrolu nelegálního zaměstnávání vykonávají od 1. ledna 2012 orgány inspekce práce. Aby požadavek dostavovat se na kontaktní místo veřejné správy byl ze strany úřadu práce oprávněný, musela by na kontaktních místech veřejné správy probíhat činnost související se zprostředkováním zaměstnání. Zařazením uchazeče do systému DONEZ tedy Úřad práce překračuje rámec své zákonné pravomoci a státní moc je vykonávána mimo zákonné meze. Ochránce doporučuje Poslanecké sněmovně, aby formou poslanecké iniciativy (čl. 41 odst. 2 Ústavy) - zrušila ustanovení §7a zákona o zaměstnanosti, - novelizovala ustanovení § 28 odst. 2 zákona o zaměstnanosti tak, že zruší slova "povinnosti podle této věty lze plnit i na kontaktním místě veřejné správy stanoveném krajskou pobočkou Úřadu práce", - novelizovala jeho ustanovení § 31 písm. c) zákona o zaměstnanosti tak, že zruší slova "nebo kontaktní místo veřejné správy". 2.3 Vracení daně z přidané hodnoty osobám se zdravotním postižením Ochránce dospěl k závěru o nezákonnosti nepřiznávání nároku na vrácení daně z přidané hodnoty osobám se zdravotním postižením z důvodu koupě vozidla mimo tuzemsko. Trvá na tom, že ustanovení § 85 odst. 1 zákona o dani z přidané hodnoty (zákon č. 235/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů) v rozsahu podmínky zakoupení osobního automobilu (resp. dodání s místem plnění, v tuzemsku) není slučitelné s právem Evropské unie. Přes opakovanou korespondenci s Ministerstvem financí se mu doposud nepodařilo dosáhnout nápravy, a to ani ve dvou individuálních případech, ani v podobě změny správní praxe jako takové. Ministerstvo pouze uvádí, že zvažuje komplexnější řešení formou vymístění problematiky ze zákona o dani z přidané hodnoty s následným řešením jinou cestou ve spolupráci s Ministerstvem práce a sociálních věcí. Ochránce se tomuto řešení nebrání, nicméně neočekává tento systematičtější zásah v dohledné době, a proto navrhuje sněmovně jednoduchou legislativní úpravu, která odstraní výkladové problémy účinné právní úpravy, a to až do doby zamýšleného komplexnějšího řešení. Ochránce doporučuje Poslanecké sněmovně, aby formou poslanecké iniciativy (čl. 41 odst. 2 Ústavy) novelizovala ustanovení § 85 zákona o dani z přidané, a to tak, že v odst. 1, 2, 3 a 6 zruší slova "s místem plnění v tuzemsku". 2.4 Loterie Novela loterijního zákona (zákon č. 300/2001 Sb.) přes Ústavním soudem výslovně potvrzené a vždy existující oprávnění obcí regulovat provozování jiných technických herních zařízení, obdobných výherním hracím přístrojům, novým zněním ustanovení § 50 odst. 4 loterijního zákona a slovy své důvodové zprávy "rozšiřuje pravomoc obcí obecně závaznou vyhláškou regulovat na svém území nejen výherní hrací přístroje, ale i jiné druhy loterií a jiných podobných her". Co je však důležitější, přechodným ustanovením (článek II. odst. 4 novely) se pokouší účinky takových obecně závazných vyhlášek obcí vyloučit po dobu tří let od účinnosti novely, a to i ve vztahu k těm hrám, jež obce (dle názoru Ústavního soudu i ochránce) vždy byly oprávněny regulovat. Ochránce přechodné ustanovení nepovažuje za aplikovatelné na případy již existujícího regulačního oprávnění obcí, a to v důsledku retroaktivního zásahu do práva obcí na samosprávu. Ministerstvo financí však zatím takový výklad odmítá. Ochránce doporučuje Poslanecké sněmovně, aby formou poslanecké iniciativy (čl. 41 odst. 2 Ústavy) zrušila ustanovení článku II odst. 4 zákona č. 300/2011 Sb. Ochránce rovněž uvádí, že pokud by k takové změně právního předpisu nebyla získána potřebná většina hlasů, doporučuje, aby se skupina 41 poslanců obrátila na Ústavní soud s návrhem na zrušení tohoto ustanovení dle § 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu (zákon č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů), neboť sám veřejný ochránce práv tak učinit nemůže. 2.5 Zdravotní pojištění cizinců Již bývalý veřejný ochránce práv JUDr. Otakar Motejl opakovaně upozorňoval na skutečnost, že s výjimkou zaměstnaných cizinců jsou ostatní kategorie cizinců po dobu prvních pěti let pobytu vyloučeny ze systému veřejného zdravotního pojištění (týká se zejména nezletilých dětí a manželů/manželek cizinců z třetích zemí, kteří v ČR pobývají na základě víza/dlouhodobého pobytu za účelem sloučení rodiny). Rovněž tak poukázal na horší postavení rodinných příslušníků občana ČR (typicky manželů/manželek) oproti postavení rodinných příslušníků ostatních občanů EU pobývajících v ČR, tedy na tzv. obrácenou diskriminaci. U těchto kategorií cizinců, které nyní mohou uzavřít pouze komerční zdravotní pojištění (na což není právní nárok, pojištění má užší rozsah, je drahé, komerční pojišťovny nepojistí cizince nad 70 let nebo dítě s vrozenou vadou apod.), tedy ochránce usiluje již několik let o jejich začlenění do systému veřejného zdravotního pojištění. Opakovaně komunikoval s několika ministry zdravotnictví, připomínkoval legislativu, prosadil podnět přes Radu vlády pro lidská práva atd. Vše bezúspěšně. Ochránce doporučuje Poslanecké sněmovně, aby požádala vládu o úpravu zdravotního pojištění výše vymezených kategorií cizinců. 2.6 Územní působnost exekutorů Přes nespornou legislativní snahu o omezení negativních jevů spojených s exekucemi se ochránce nadále setkává s problematickými důsledky současné možnosti oprávněných svobodně si zvolit soudního exekutora. Zakotvení územní působnosti exekutorů by přineslo zlepšení kontaktu mezi soudním exekutorem a povinným a zabránilo by zbytečnému nárůstu nákladů exekuce (mobiliární exekuce prováděná na opačném konci republiky). Došlo by rovněž k minimalizaci případů samostatného vymáhání bagatelních pohledávek po jednom povinném (spojení věcí ke společnému řízení by bylo snadné). Efektivněji by mohl probíhat i dohledu státu (dohlížející předseda konkrétního soudu by lépe znal "své" exekutory ve svém teritoriu). Ochránce doporučuje Poslanecké sněmovně, aby požádala vládu o zakotvení územní působnosti soudních exekutorů. 2.7 Služební zákon Veřejný ochránce práv dlouhodobě upozorňuje na nenaplnění čl. 79 odst. 2 Ústavy, který předjímá právní úpravu poměrů zaměstnanců vykonávajících ve správních úřadech státní správu odlišnou od zákoníku práce. Nedořešené postavení zaměstnanců vykonávajících státní správu ve správních úřadech se často odráží v pochybeních, která ochránce zjišťuje. Zejména bývá příčinou nečinnosti. Za tristní lze označit situaci opakovaného odkládání účinnosti služebního zákona (zákon č. 218/2002 Sb.), a to přesto, že tento zákon byl přijat již v roce 2002 a téměř třicetkrát novelizován. Opomenout rovněž nelze fakt, kdy za výše uvedeného stavu, tj. schváleného a platného služebního zákona, jehož účinnost je opakovaně odkládána, je připravován zcela nový zákon o úřednících a zaměstnancích veřejné správy. Ochránce doporučuje Poslanecké sněmovně, aby požádala vládu o odstranění nežádoucího stavu chybějící účinné právní úpravy, která by upravovala poměry zaměstnanců vykonávajících státní správu.