Text dokumentu

SOUHRNNÁ ZPRÁVA O ČINNOSTI VEŘEJNÉHO OCHRÁNCE PRÁV ZA ROK 2011 Výňatek 2.7 Stavby a územní rozvoj Záplavová území Ochránce se dlouhodobě setkává s podněty souvisejícími s výstavbou nemovitostí či prováděním terénních úprav v záplavovém území či v území, které má být podle připravovaného návrhu pro stanovení záplavového území v budoucnu vymezeno jako záplavové území, příp. přímo jako jeho aktivní zóna. V aktivní zóně přitom vodní zákon zakazuje řadu činností, včetně umisťování a povolování staveb s výjimkou vodních děl, a to z důvodu nebezpečnosti povodňových průtoků. Dále se na ochránce obracejí občané, kteří nesouhlasí s rozsahem stanovení záplavového území nebo jeho aktivní zóny (ať již s tím, že byly vymezeny obsahově příliš úzce či naopak příliš široce). V některých případech dochází i k tomu, že se stanovené záplavové území překrývá s územím určeným dříve přijatým územním plánem k výstavbě, což v případě aktivní zóny znamená zákaz stavební činnosti. Záplavová území jsou stanovována formou vydání opatření obecné povahy. Ve všech případech je patrný střet vlastnického práva s veřejným zájmem na ochraně území před negativními účinky povodní. Vydané opatření obecné povahy lze při splnění zákonných požadavků napadnout správní žalobou, o čemž ochránce občany informuje. Přezkum souhlasů stavebních úřadů Veřejný ochránce práv na základě posuzování podnětů zaznamenal nejednotnost správních úřadů a soudů v nahlížení na otázku povahy souhlasů s umístěním a realizací stavby a na možnosti jejich přezkumu. Ve správní praxi převládá názor, že územní souhlas, ohlášení stavby, ohlášení změny v užívání stavby stejně jako kolaudační souhlas jsou "pouhými" opatřeními správních orgánů, která lze přezkoumat postupem podle části čtvrté správního řádu (zákon č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů). Do zavedené správní praxe zasáhla judikatura Nejvyššího správního soudu, která však není jednotná. Na jedné straně Nejvyšší správní soud judikoval, že územní souhlas je správním rozhodnutím ve smyslu správního řádu, které lze přezkoumat ve správním soudnictví (viz rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 22. ledna 2009, sp. zn. 1 As 92/2008), avšak na straně druhé konstatoval, že souhlas stavebního úřadu s ohlášením stavby není rozhodnutím přezkoumatelným ve správním soudnictví (viz rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 13. března 2009, sp. zn. 5 As 7/2008). Ochránce vzal na vědomí oba názorové proudy a nepovažuje (prozatím) dosavadní postup správních orgánů při přezkumu opatření stavebních úřadů podle části čtvrté správního řádu za nezákonný. Důvodem je mj. i to, že stavební zákon (zákon č. 183/2006 Sb., ve znění pozdějších předpisů) přináší celou řadu zjednodušených procesů ukončených souhlasem, přičemž v případě kolaudačního souhlasu zákonodárce výslovně stanoví, že nejde o správní rozhodnutí. V zájmu sjednocení soudní i správní praxe ochránce proto uvítal, že otázka, zda předmětné souhlasy stavebního úřadu, podléhají soudnímu přezkumu, byla již předložena rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu k rozhodnutí (viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 20. července 2011, sp. zn. 2 As 86/2010). Certifikát autorizovaného inspektora V praxi se stále častěji ukazuje, jaké problémy přináší uplatňování tzv. zkráceného stavebního řízení dle stavebního zákona. Konkrétně jde o situace, kdy lze stavbu realizovat na základě certifikátu autorizovaného inspektora. Uvedený certifikát, ať již jakkoliv vadný, nelze podle platné právní úpravy správní cestou přezkoumat ani zrušit. Proti certifikátu vydaného autorizovaným inspektorem se nicméně lze bránit správní žalobou, jak judikoval Nejvyšší správní soud (viz rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 4. srpna 2010, sp. zn. 9 As 63/2010). V roce 2010 ochránce zahájil z vlastní iniciativy šetření s cílem zmapovat počet a obsah stížností na autorizované inspektory a shromáždit poznatky o možnostech orgánů státní správy účinně dozorovat činnost autorizovaných inspektorů. V rámci tohoto šetření usiluje o legislativní změnu stavebního zákona tak, aby obsahoval i možnost zrušení certifikátu vydaného v rozporu se zákonem. Kromě toho žádá, aby Ministerstvo pro místní rozvoj vydalo metodický pokyn k řešení stížností na činnost autorizovaných inspektorů podle platného stavebního zákona a správního řádu. Veřejný ochránce práv je nicméně přesvědčen, že pouze soudní ochrana proti certifikátu autorizovaného inspektora nepostačuje, jak judikoval rovněž Nejvyšší správní soud (viz výše). Fatální nedostatečnost právní úpravy opravných prostředků proti vadnému certifikátu vede v praxi k takovým případům jako je např. stavba Obchodního centra Hobby Market Brno-Ivanovice, Bytové domy a ubytovny ul. Horníkova, Brno-Líšeň a další. Podnět sp. zn.: 3554/2010/VOP/JG I. Certifikát autorizovaného inspektora vydaný ve zkráceném stavebním řízení dle § 117 stavebního zákona je rozhodnutím, a to i přesto, že proces, který vede k vyhotovení certifikátu a jeho podání stavebnímu úřadu k zaevidování není klasickým správním řízením. Certifikát nelze napadnout opravnými prostředky dle správního řádu, ale podléhá pouze soudnímu přezkumu, tj. je možné proti němu podat správní žalobu. II. Navážení zboží do nezkolaudované stavby a jeho následné skladování v ní je nepovoleným užíváním stavby a naplněním skutkové podstaty správního deliktu dle ustanovení § 180 odst. 1 písm. m) stavebního zákona. Na veřejného ochránce práv se obrátilo občanské sdružení Klidné Ivanovice s žádostí o prošetření postupu příslušných správních úřadů v záležitosti výstavby Obchodního centra Hobby Market Brno-Ivanovice mezi ulicemi Černohorská, Řečkovická a Hradecká, pro kterou byl vydán certifikát autorizovaného inspektora. Tento certifikát byl stěžovatelem zpochybňován z důvodu namítaného rozporu s územním rozhodnutím, neaktuálností závazných stanovisek a problematickým se jevil taktéž způsob, jakým byl autorizovaným inspektorem stanoven okruh osob, které by byly účastníky stavebního řízení. Proti autorizovanému inspektorovi nemůže veřejný ochránce práv uplatnit šetřící oprávnění. Autorizovaný inspektor je sice osobou, která na úseku výstavby vykonává činnost na základě jmenování ministrem pro místní rozvoj, není však správním úřadem. Nicméně ochránce se rozhodl ve věci zahájit šetření s cílem vyjasnit otázku, zda a jakým způsobem lze podle účinného stavebního zákona řešit situace při zkráceném stavebním řízení, které vedou k protiprávnímu stavu. Po provedeném šetření se veřejný ochránce práv vyslovil k otázce povahy certifikátu autorizovaného inspektora a možnostem jeho přezkoumání, přičemž zohlednil zejména vývoj aktuální soudní judikatury. Konstatoval, že certifikát autorizovaného inspektora vydaný ve zkráceném stavebním řízení dle § 117 stavebního zákona je rozhodnutím, a to i přesto, že proces, který vede k vyhotovení certifikátu a jeho podání stavebnímu úřadu k zaevidování není klasickým správním řízením. Přestože je certifikát autorizovaného inspektora co do své formy správním rozhodnutím, není možné jej napadnout opravnými prostředky dle správního řádu, podléhá ale soudnímu přezkumu. Ačkoliv žalobě proti certifikátu autorizovaného inspektora byl přiznán odkladný účinek (teprve v době, kdy již stavba byla dokončena), bylo do stavby uskladněno zboží a stavebník požádal stavební úřad o vydání kolaudačního souhlasu. V této souvislosti ochránce konstatoval, že skladování zboží v nezkolaudované stavbě představuje její neoprávněné užívání, kterým je naplněna skutková podstata správního deliktu dle ustanovení § 180 odst. 1 písm. m) stavebního zákona, a že do doby rozhodnutí soudu není možné vydat kolaudační souhlas. Památková péče Finanční kompenzace pro vlastníky historických objektů Ochránce i v roce 2011 považuje za přetrvávající problém na úseku památkové péče nemožnost poskytnout vlastníkům finanční kompenzaci nákladů vynaložených na obnovu a údržbu památkových hodnot staveb v památkových rezervacích a památkových zónách, pokud tyto stavby samy nejsou kulturními památkami. Ačkoliv na uvedený problém ochránce opakovaně upozorňoval v předchozích souhrnných zprávách o své činnosti, nebyl tento nežádoucí stav legislativně napraven. Dosud nebyl přijat nový zákon o státní památkové péči či dílčí novela stávajícího zákona (zákon č. 20/1987 Sb., ve znění pozdějších předpisů), obsahující právní úpravu kompenzací vlastníkům nemovitostí nacházejících se v památkově chráněných územích (zónách a rezervacích). Ochránci je nicméně známo, že podle návrhu Plánu legislativních prací vlády na rok 2012 má Ministerstvo kultury za úkol zpracovat návrh věcného záměru nového památkového zákona s termínem předložení vládě v prvním pololetí roku 2012 a podle Výhledu legislativních prací vlády pak v roce 2013 návrh památkového zákona. K tématu rovněž viz str. 12. Opatření k zachování kulturní památky Na úseku památkové péče poznatky ochránce potvrzují, že orgány státní památkové péče neukládají opatření, která přímo směřují k zachování památky, popřípadě neprovádějí náhradní výkon uložených opatření. Důsledkem je nezajištění účinné ochrany kulturních památek v situaci, kdy vlastník neplní své povinnosti. Mnoho kulturních památek se proto nachází v havarijním stavu. Podnět sp. zn.: 3419/2011/VOP/MH I. Vlastník kulturní památky je povinen na vlastní náklady pečovat o její zachování, udržovat ji v dobrém stavu a chránit ji před ohrožením, poškozením, znehodnocením nebo odcizením. II. Smluvní závazky mezi vlastníkem památky a jejím nájemcem nemohou negovat povinnosti vyplývající pro oba subjekty ze zákona o státní památkové péči. III. Je-li zákonem o státní památkové péči dána povinnost vyžádat si závazné stanovisko orgánu státní památkové péče a v souvislosti s tím také vyjádření odborné organizace (Národního památkového ústavu) k údržbě, opravě či rekonstrukci kulturní památky, tím spíše by měl být tento postup uplatněn v případě, kdy je uvažováno o demolici, resp. zničení památkově chráněné stavby. Veřejný ochránce práv vedl z vlastní iniciativy šetření ve věci ochrany a zachování kulturní památky Zimního stadionu Štvanice v Praze. K zahájení šetření přistoupil na základě podání jednoho z obyvatel Prahy, který se na ochránce obrátil s žádostí, aby zasáhl proti odstranění stavby Zimního stadionu Štvanice, který je jako památkově chráněný objekt zapsán v seznamu kulturních památek, a rovněž na základě informací zveřejněných ve sdělovacích prostředcích. Po provedeném šetření vydal ochránce zprávu o šetření, v níž mimo jiné uvedl, že smluvní závazky mezi vlastníkem památky a jejím nájemcem nemohou v žádném případě negovat povinnosti vyplývající pro oba subjekty ze zákona o státní památkové péči. Podle zákona o státní památkové péči je vlastník kulturní památky povinen na vlastní náklad pečovat o její zachování, udržovat ji v dobrém stavu a chránit ji před ohrožením, poškozením, znehodnocením nebo odcizením. Ochránce konstatoval, že v daném případě selhaly kontrolní mechanismy zabezpečující ochranu a dohled státu nad památkově chráněnými stavbami ve smyslu platné právní úpravy. V řízeních podle stavebního zákona je povinností stavebního úřadu postupovat v součinnosti s orgánem státní památkové péče. Proto mělo být v řízení o neodkladném odstranění stavby s orgánem státní památkové péče jednáno jako s dotčeným orgánem, jenž měl v dané věci spolupracovat s příslušným pracovištěm Národního památkového ústavu. Stavební úřad si měl minimálně opatřit vyjádření orgánu státní památkové péče, a to před vydáním svého rozhodnutí, jež vedlo k demolici památkově chráněné stavby. Ochrana před hlukem Ochránce obdržel stížnosti na obtěžování hlukem z průmyslových provozů (továrny, průmyslové zóny), z automobilové dopravy, z hostinských provozoven (restaurace, bary, herny, diskotéky, noční kluby apod.), z restauračních (před)zahrádek, z veřejně přístupných produkcí hudby (koncerty a hudební festivaly, technopárty, obecní slavnosti apod.), jakož i na sousedský a komunální hluk (zde především hluk ze sousední nemovitosti a hlasové projevy osob) a na hluk ze sportovišť a hřišť. Ochránce opakovaně konstatoval, že obtěžování hlukem je často důsledkem zcela chybného územního plánování, kdy jsou hlučné provozovny (provozy) zcela nevhodně umisťovány do území sousedících bezprostředně se stávajícími obytnými zónami, přičemž pozdější náprava závadného stavu ukládáním pokut provozovatelům zdroje hluku za překročení hlukových limitů orgánem ochrany veřejného zdraví situaci neřeší. Ochránce také většinou správním orgánům, rozhodujícím ve věci podle stavebního zákona, vytýkal časté nerespektování obsahu závazných stanovisek dotčeného orgánu ochrany veřejného zdraví (krajských hygienických stanic). Naproti tomu se již (až na nečetné výjimky) nesetkává s problémem nedostatečné komunikace mezi stavebními úřady a orgány ochrany veřejného zdraví, pokud jde o vlastní působnost k řešení hlukové zátěže. Kladně hodnotí, že obce ve větší míře v rámci svého zákonného zmocnění stanovují závazné podmínky pro pořádání, průběh a ukončení veřejnosti přístupných sportovních a kulturních podniků, včetně tanečních zábav a diskoték (v rozsahu nezbytném k zajištění veřejného pořádku) obecně závaznými vyhláškami. Ochránce na osobní schůzce s představiteli Ministerstva zdravotnictví, která se uskutečnila v červnu 2011, diskutoval problematické otázky ohledně úpravy hlukových limitů, časově omezených povolení zdroje hluku (hlukové výjimky), nákladů měření hluku, nízkofrekvenčního hluku a neionizujícího záření, a případnou novou komplexní právní úpravu, ať již novelou stávajícího zákona o ochraně veřejného zdraví (zákon č. 258/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů) nebo zcela novým právním předpisem. Ochránce připomínkoval návrh nařízení vlády o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací, neboť nesouhlasil s navrhovaným navýšením hygienických limitů hluku pro chráněný venkovní prostor, zejména ve vztahu k hluku z pozemních komunikací pro noční dobu. Ministerstvo se dosud neztotožnilo s názorem ochránce, že v odůvodněných případech a při dodržení požadavků zákona lze v souvislosti s požadavkem na zachování společenského a kulturního života obcí vydat časově omezené povolení k provozování zdroje hluku překračujícího hygienické limity i pro veřejnou hudební produkci. Předmětná otázka by podle ministerstva měla být důkladně posouzena v připravované novele zákona o ochraně veřejného zdraví. Uvedený požadavek ochránce bude opět uplatněn v připomínkovém řízení.