Text dokumentu

SOUHRNNÁ ZPRÁVA O ČINNOSTI VEŘEJNÉHO OCHRÁNCE PRÁV ZA ROK 2011 Výňatek 2.20 Odškodňování Ministerstva a projednávání žádostí o odškodnění dle zákona o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci Veřejný ochránce práv se i v průběhu roku 2011 zabýval tím, jakým způsobem vyřizují jednotlivá ministerstva žádosti o odškodnění dle zákona o odpovědnosti za škodu (zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci ..., ve znění pozdějších předpisů) a zda naplňují ombudsmanské "Desatero dobré praxe pro posouzení žádostí o odškodnění", s nímž ochránce seznámil veřejnost na tiskové konferenci již dne 10. listopadu 2010 (dostupné na www.ochrance.cz). V roce 2010 prošetřil ochránce z vlastní iniciativy procesní postup Ministerstva spravedlnosti, Ministerstva práce a sociálních věcí a Ministerstva dopravy. V roce 2011 ve svých šetřeních pokračoval a prošetřil postup Ministerstva průmyslu a obchodu, Ministerstva financí, Ministerstva zemědělství, Ministerstva vnitra, Ministerstva pro místní rozvoj a Ministerstva zahraničních věcí. K problematice vyřizování žádostí o odškodnění se uskutečnila dne 20. září 2011 v Kanceláři veřejného ochránce práv pracovní porada. Cílem této porady bylo projednání praxe panující na jednotlivých ministerstvech, odstranění sporných interpretací, diskuse ke způsobu metodického vedení správní praxe odškodňování a k novelizaci zákona o odpovědnosti za škodu. Obecně je možné shrnout výsledky šetření, pracovní porady a nejčastějších problémů do následujících bodů: Povaha procesu vyřizování žádosti o odškodnění Postup v rámci předběžného posuzování nároku se dle ochránce neřídí čistě soukromoprávními principy, nýbrž jde o režim do značné míry veřejnoprávní. Podobnou filozofii lze nalézt i v nálezu Ústavního soudu ze dne 23. února 2010, sp. zn. II ÚS 1612/09. Je třeba také vzít v potaz, že od účinnosti zákona o odpovědnosti za škodu došlo k řadě změn v organizaci veřejné správy (reforma veřejné správy), byl vydán nový správní řád a soudní řád správní. Změny prodělal i sám zákon o odpovědnosti za škodu v návaznosti na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva. Shodné stanovisko jako ochránce zastává Ministerstvo vnitra, Ministerstvo spravedlnosti (s výhradou, že jejich předmět posuzování - nečinnost v soudním řízení - je odlišný od výkonu jiných správních činností) a Ministerstvo dopravy. Ministerstvo průmyslu a obchodu a Ministerstvo zemědělství souhlasí s formulovanými principy, které hodlají v praxi naplňovat a otázka veřejnoprávnosti postupu pro ně není rozhodná. Proti jakékoli veřejnoprávnosti procesu se vyslovilo Ministerstvo práce a sociálních věcí a Ministerstvo financí. Obě však rovněž uvedla, že ochráncem formulované principy budou v praxi naplňovat. Ministerstvo pro místní rozvoj je rovněž proti veřejnoprávnosti procesu odškodňování (poukazuje na úpravu lhůt a promlčení, což je typické pro soukromé právo, a na to, že zákon o odpovědnosti za škodu je občanskoprávním předpisem s odkazem na názor Legislativní rady vlády a důvodovou zprávu). Ministerstva, která připouštěla veřejnoprávnost procesu předběžného uplatnění nároku na odškodnění, se opírala o aplikovatelnost ustanovení § 177 správního řádu (použitelnost základních zásad činnosti správních orgánů). Náhrada škody a přiměřené zadostiučinění za nemajetkovou újmu Většina ministerstev akceptuje a zohledňuje odlišnosti mezi nárokem na náhradu škody a nárokem na přiměřené zadostiučinění za nemajetkovou újmu. Ministerstva rovněž respektují, že nepřiměřená délka řízení je formou nesprávného úředního postupu. Nesouhlasné stanovisko zastává pouze Ministerstvo pro místní rozvoj, které pro případy vyřizování žádostí o přiměřené zadostiučinění za nevydání rozhodnutí v zákonné (či přiměřené) lhůtě zdůrazňuje neexistenci pojmu "nepřiměřená délka řízení" v zákoně o odpovědnosti za škodu. Dle tohoto ministerstva lze nečinností rozumět pouze nesplnění lhůt pro vydání rozhodnutí stanovených správní řádem. Trvá na názoru, že nepřiměřenou délku řízení nelze podřadit pod nesprávný úřední postup a v této souvislosti odmítá na nepřiměřeně dlouhá správní řízení aplikovat judikaturu Evropského soudu pro lidská práva i stanovisko Nejvyššího soudu ze dne 13. dubna 2011 (Cpjn 206/2010). Uvádí, že v soudních sporech je úspěšné. Použitelnost stanoviska Nejvyššího soudu na postup správních orgánů je přitom možné dovodit z jeho odůvodnění. ("Přiměřenost délky soudního řízení /i jiných řízení vedených orgány státu či územních samosprávných celků/ je součástí práva na spravedlivý proces..." nebo "Průtahy v řízení, jsou jevem, kdy soud /či jiný orgán státní správy/ nekoná v zákonem stanovené či přiměřené době, a jde tedy zpravidla /nikoliv však vždy/ o příčinu nepřiměřené délky řízení.") Dobrovolné odškodňování Zjistí-li ministerstvo, že v posuzovaném případě došlo k pochybení úřadu, nepotřebuje pro odškodnění rozhodnutí soudu. Obě strany šetří náklady soudního řízení a současně nedochází k nedůvodnému zatěžování soudů. Předsoudní projednání nároku ministerstvem má tak význam pouze tehdy, pokud v jeho rámci může reálně docházet k účinné nápravě. Dospěje-li ministerstvo k závěru, že pochybení skutečně nastalo, nemůže být výsledkem předsoudního projednání nároku závěr, že uplatněný nárok nebude uspokojen. V případě plného úspěchu žadatele v následném soudním řízení totiž dochází ke zvýšení nákladů státu a k pouhému oddálení okamžiku výplaty náležejícího odškodnění (případně zadostiučinění), což popírá smysl institutu předsoudního projednání nároku v režimu zákona o odpovědnosti za škodu. Projednání nároku na odškodnění v řízení před soudem by mělo být vyhrazeno pouze nepochybně sporným případům. Zamítání nároků, které jsou dle ministerstva (byť jen částečně) odůvodněné, může přitom významně snížit možnosti obrany České republiky u Evropského soudu pro lidská práva, kde náš stát argumentuje systémem dobrovolného plnění jako účinným kompenzačním prostředkem (Vokurka proti České republice, konečné rozhodnutí o přijatelnosti stížnosti ze dne 16. 10. 2007, č. 40552/02, bod 25 a násl.) K dobrovolnému odškodňování v rámci předběžného projednání nároku se ministerstva stavěla rezervovaně, ač většina z nich dobrovolně odškodňuje. Zcela běžná a systematická je praxe dobrovolného odškodňování u Ministerstva spravedlnosti a Ministerstva vnitra. Za dobrou praxi lze označit jak nastavenou analýzu reálnosti úspěchu u Ministerstva spravedlnosti, tak klientský přístup Ministerstva vnitra spočívající v omluvě, konstatování porušení práva a návrhu dohody plného uspokojení nároku. Ministerstvo financí uvedlo, že v případě, že mají za prokázané, že nesprávným úředním postupem byla způsobena škoda (příp. imateriální újma) dobrovolně odškodňují. Většina ministerstev se v rámci dobrovolného plnění dle zákona o odpovědnosti za škodu setkala s tím, že tuto praxi nepodporoval Nejvyšší kontrolní úřad a považoval ji za problematickou z hlediska řádného hospodaření s rozpočtovými prostředky státu. Poučení o možnosti obrátit se na soud Vzhledem k tomu, že ochránce na činnost ministerstev při projednávání žádostí o odškodnění nahlíží veřejnoprávní optikou (viz výše), považuje poučení žadatele o této možnosti nejen za projev dobré správní praxe a vstřícnosti, ale přímo za povinnost ministerstev. Některá ministerstva o této povinnosti nejsou přesvědčena. Ministerstvo pro místní rozvoj poučuje o možnosti obrátit se na soud jen tehdy, pokud se na ně žadatel obrací opakovaně (motivací je spíše odradit žadatele od další korespondence). Ministerstvo zemědělství nepoučuje, neboť vychází z toho, že žadatel ví, že se jedná o předžalobní návrh, a poučení proto není nutné. Ministerstvo financí poukázalo na podstatu odškodňovacího vztahu, která je soukromoprávní, a proto není na místě protistranu na tuto možnost upozorňovat. Odškodňování za nesprávný úřední postup České správy sociálního zabezpečení při exekučních srážkách z důchodů Nesprávné provádění srážek z dávek důchodového pojištění Českou správou sociálního zabezpečení (dále jen "ČSSZ") má nepříznivé dopady do majetkové sféry dotčených osob (zejména osob povinných). V případě opožděného započetí se srážkami nebo neoprávněného deponování sražených částek v rámci exekuce podle exekučního řádu může dojít k tomu, že pověřený soudní exekutor zvolí další způsob exekuce, který zasahuje do právní sféry povinného mnohem intenzivnějším způsobem (např. prodej movitých věcí či v krajním případě exekuci prodejem nemovitosti). Důsledky nesprávného postupu ČSSZ jsou pak pro povinného vskutku fatální. Proto ochránce při vyřizování stížností na nesprávný postup při provádění srážek z dávek důchodového pojištění uplatňuje následující přístup: působí na ČSSZ, aby svůj postup uvedla do souladu s právními předpisy; informuje povinného (příjemce důchodu) o možnosti uplatnit vůči ČSSZ nárok na náhradu škody, resp. přiměřené zadostiučinění podle zákona o odpovědnosti za škodu (zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci ..., ve znění pozdějších předpisů); o nároku na náhradu škody/přiměřené zadostiučinění rozhoduje v rámci tzv. předběžného uplatnění nároku Ministerstvo práce a sociálních věcí. V roce 2011 řešil ochránce případy, kdy se osoba dotčená nesprávným úředním postupem ČSSZ při provádění srážek z dávek důchodového pojištění obrátila po doporučení ochránce na ministerstvo se žádostí o poskytnutí přiměřeného zadostiučinění dle § 31a zákona o odpovědnosti za škodu. Ministerstvo však žádost stěžovatele zamítlo s tím, že ze strany ČSSZ nebyly srážky z důchodu prováděny v rámci veřejnoprávního vztahu (nešlo o tzv. vrchnostenský přístup). Veřejný ochránce práv je naopak přesvědčen, že nesprávný postup ČSSZ při provádění srážek z důchodů zakládá odpovědnost podle zákona o odpovědnosti za škodu, neboť ČSSZ v daném případě vůči povinnému vystupuje ve vrchnostenském postavení. Z § 5 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení (zákon č. 582/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů) je zřejmé, že ČSSZ při výplatě důchodu plní povinnosti, které jí vyplývají z veřejnoprávních předpisů, uplatňuje svou působnost a pravomoc, tedy vystupuje vůči příjemci důchodu ve vrchnostenském postavení. Vrchnostenské postavení ČSSZ se přiznáním důchodu a jeho vyplácením nijak nemění (ČSSZ má v případě, že by nebyly splněny podmínky nároku na důchod, zahájit řízení ex offo a důchod odejmout. Rovněž má povinnost v zákonem předvídaných případech zastavit výplatu důchodu.) Ani v případech, kdy ČSSZ provádí srážky z důchodu na základě rozhodnutí soudu, soudního exekutora, správce daně či jiného orgánu veřejné správy (dále jen "exekuční řízení"), se neocitá vůči příjemci důchodu (povinnému) v rovném postavení. ČSSZ nelze ztotožňovat s jakýmkoliv "běžným" plátcem mzdy (zaměstnavatelem). Zatímco v případech, kdy je plátcem mzdy zaměstnavatel, je primární právní vztah mezi plátcem mzdy a zaměstnavatelem vztahem soukromoprávním (tedy i vztah v rámci exekučního řízení je vztahem rovným), v případech, kdy je plátcem jiného příjmu nahrazujícího mzdu (typicky důchod, dávky nemocenského pojištění, podpora v nezaměstnanosti, apod.) správní úřad, tomu tak není. V těchto případech je primární vztah mezi příjemcem dávky (povinným) a správním úřadem vztahem vrchnostenským a způsob vzniku povinnosti správního úřadu provádět exekuční srážky na povaze tohoto vztahu nic nemění. Protože mezi ochráncem a Ministerstvem práce a sociálních věcí panuje v této otázce nadále rozpor, vydal ochránce v červnu 2011 "Stanovisko veřejného ochránce práv k možnosti uplatnění zákona č. 82/1998 Sb. na postupy České správy sociálního zabezpečení při provádění srážek z důchodu na základě usnesení soudu o nařízení exekuce nebo exekučního příkazu" dostupné na webových stránkách ochránce (www.ochrance.cz, v sekci Stanoviska ochránce v oblasti Sociální zabezpečení) a doporučil několika stěžovatelům obrátit se s žalobou o náhradu škody/přiměřené zadostiučinění za nesprávný úřední postup ČSSZ při provádění srážek z jejich důchodu na soud. O žalobách nebylo doposud rozhodnuto.