Právní věty

Text dokumentu

V Brně dne 27. července 2015 Sp. zn.: 1930/2014/VOP/PPK Závěrečné stanovisko s návrhem opatření k nápravě ve věci povolení užívání stavby "stavební úpravy a přístavba domu č. p. A v X" A - Závěry šetření Na základě podnětu pana Miroslava Dědka, bytem XXXXXX, který si u veřejné ochránkyně práv stěžoval na postup stavebního úřadu Městského úřadu Turnov (dále jen "stavební úřad") ve věci povolení užívání stavby "stavební úpravy a přístavba domu č. p. A v X" na pozemku parc. č. st. B a parc. č. A v kat. území X (dále jen "předmětná stavba"), jsem dopisem sp. zn. 1930/2014/VOP/PPK ze dne 16. 3. 2015 sdělil závěry mého šetření v předmětné věci. Z nich si dovolím zopakovat následující podstatné informace. Dne 8. 12. 2014 podal vlastník předmětné stavby u stavebního úřadu "oznámení o užívání předmětné stavby". V oznámení uvedl, že předmětná stavba není zcela dokončena a její celkové dokončení proběhne v termínu do 31. 12. 2015. Na základě oznámení svolal stavební úřad výzvou č. j. SU/14/7008/PEJ, ze dne 10. 12. 2014, kontrolní prohlídku stavby na den 9. 1. 2015. V podaném oznámení stavební úřad dne 31. 1. 2015 vyznačil, že právo užívat danou stavbu vzniklo dne 1. 2. 2015 (záznam oprávněné úřední osoby paní J. P., sp. zn. SÚ/6975/14/PET). V souladu s ustanovením § 190 odst. 5 stavebního zákona[1] se u staveb pravomocně povolených přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona (tj. před 1. 1. 2007) provede kolaudační řízení podle dosavadních právních předpisů. Tímto předpisem byl zákon č. 50/1976 Sb.,[2] dle kterého muselo být procesně provedeno "kolaudační řízení" dle jeho ustanovení § 76 a násl. S ohledem na znění zákona č. 50/1976 Sb., včetně jeho přechodných ustanovení, není dle mého názoru možné postupovat při povolení užívání předmětné stavby, povolené v roce 1972, dle současné právní úpravy, tj. formou "oznámení o užívání" dle ustanovení § 119 a násl. stavebního zákona. Dle dostupných informací, zejména z informací uvedených ve výzvě stavebního úřadu č. j. SU/14/7008/PEJ, ze dne 10. 12. 2014, jsem zjistil, že předmětná stavba byla dle stavebního úřadu povolena rozhodnutím tehdejší komise pro výstavbu Místního národního výboru v X ze dne 25. 9. 1972, vydaným pod č. j. 442/72. Vzhledem k dané skutečnosti postup stavebního úřadu shledávám v rozporu s právem, neboť povolení užívání mělo být provedeno dle ustanovení § 76 a násl. zákona č. 50/1976 Sb., ve spojení s přechodným ustanovením § 190 odst. 5 stavebního zákona. Mělo být tedy provedeno klasické "kolaudační řízení". B - Vyjádření úřadu V souladu s ustanovením § 18 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv jsem proto požádal stavební úřad, aby se ke zprávě o šetření vyjádřil. K danému jsem obdržel dopis starosty města Turnov sp. zn. SÚ/1663/15/PET, ze dne 24. 4. 2015, ve kterém mimo jiné uvádí, že Městský úřad Turnov nesdílí mnou vyslovený názor o tom, že v daném případě mělo proběhnout uvedení předmětné stavby do užívání cestou klasického kolaudačního řízení podle zákona č. 50/1976 Sb. Městský úřad Turnov nesouhlasí s tím, že takto široce lze interpretovat ustanovení § 190 odst. 5 stavebního zákona, jelikož dané ustanovení hovoří dle jeho názoru pouze a jedině o "povolených" stavbách. Za takové stavby považuje Městský úřad Turnov pouze ty, na které bylo vydáno stavební povolení podle ustanovení § 66 zákona č. 50/1976 Sb. Dále uvádí, že v daném případě bylo podkladem uvádění předmětné stavby do užívání "rozhodnutí o přípustnosti stavby", které nesporně nebylo, nemohlo být a ani není dle jeho názoru stavebním povolením vydaným dle ustanovení § 66 zákona č. 50/1976 Sb. (ta byla dle poznámky vydávána až od 1. 10. 1976). Dále je ve vyjádření sp. zn. SÚ/1663/15/PET, ze dne 24. 4. 2015, uvedeno, že "pokud stavební povolení, vydané dle ustanovení § 66 zákona č. 50/1976 Sb., nabylo právní moci až v roce 2007, pak se samozřejmě stavba uváděla do užívání dle ustanovení § 119 a následujících stavebního zákona, nikoliv cestou kolaudačního řízení dle zákona č. 50/1976 Sb., a to i přes skutečnost, že stavební povolení bylo vydáno například ještě za účinnosti zákona č. 50/1976 Sb., protože se stavba nesporně, jednoznačně a objektivně stala povolenou až v roce 2007, tedy až v době účinnosti stavebního zákona." Současně Městský úřad Turnov dodal, že "aby městský úřad mohl plně přisvědčit názoru Kanceláře o tom, že v daném případě mělo proběhnout kolaudační řízení podle zákona č. 50/1976 Sb., muselo by ustanovení § 190 odst. 5 stavebního zákona znít jinak, muselo by precizně, jednoznačně a výslovně vyjmenovat případy, na které se vztahuje tak, aby bylo přesvědčivě nesporné, že i stavby provedené na základě rozhodnutí o přípustnosti stavby se uvádějí do užívání cestou kolaudačního řízení, což v tomto případě jednoznačně nebylo stanoveno." Ve vyjádření sp. zn. SÚ/1663/15/PET, ze dne 24. 4. 2015, jsou citována též slova bývalého veřejného ochránce práv JUDr. Otakara Motejla a je uvedeno, že veřejná správa je povinna zajistit chod společnosti za každých společenských podmínek, což bylo v tomto případě splněno i ve vztahu ke zcela neobvyklé situaci, kterou je uvedení stavby do užívání cca 45 letech po získání veřejnoprávního oprávnění k jejímu provedení (tímto postupem byla dle názoru Městského úřadu Turnov nesporně zachována i vážnost výkonu státní správy). V závěru vyjádření je zdůrazněno, že zpráva o šetření (písemnost sp. zn. 1930/2014/VOP/PPK, ze dne 16. 3. 2015) "neobsahovala žádné věcné - hmotně právní skutečnosti, jež by zpochybnily skutečnou způsobilost domu č.p. 22 v X k jeho užívání z hlediska věcných požadavků (podmínek - nároků) kladených na stavby a jejich užívání." Městský úřad Turnov vyslovil názor, že toto považuje v dané kauze za podstatné, nikoliv jen řešení formálních postupů, které v žádném případě nejsou obsahem posuzování a rozhodování stavebních úřadů, a doplnil, že městský úřad "s ohledem na absenci věcných skutečností, jež by mohly zpochybnit skutečnou způsobilost stavby domu č.p. 22 v X k bezpečnému a řádnému užívání, dospěl k závěru, že nejsou naplněny zákonem stanovené podmínky ani k jiné formě zásahu." C - Závěrečné hodnocení S ohledem na skutečnost, uvedenou ve Vašem vyjádření sp. zn. SÚ/1663/15/PET, ze dne 24. 4. 2015, tj., že Městský úřad Turnov nebude ohledně mé zprávy o šetření sp. zn. 1930/2014/VOP/PPK, ze dne 16. 3. 2015, činit žádná opatření, vydávám své závěrečné stanovisko podle ustanovení § 18 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv. Součástí stanoviska je návrh opatření k nápravě. Předně si dovolím velmi krátce reagovat na informaci uvedenou ve vyjádření Městského úřadu Turnov, která má souvislost s absencí skutečností, které by zpochybňovaly samotnou způsobilost k užívání předmětné stavby, a namítanou formálnost mého postupu. Dovolím si upozornit, že působnost veřejné ochránkyně práv, a tedy i má, je dána zákonem o veřejném ochránci práv.[3] Stejně tak jako je působnost správních orgánů v obecné rovině dána především správním řádem.[4] Ten v rámci základních zásad činnosti stanoví, že správní orgán postupuje v souladu s právními předpisy a že uplatňuje svou pravomoc pouze k těm účelům, k nimž mu byla zákonem nebo na základě zákona svěřena, a v rozsahu, v jakém mu byla svěřena. Pokud tedy šetřením bylo zjištěno, že procesní postupy správního orgánu neodpovídají zákonné úpravě, je mou povinností na takové postupy upozornit, jakkoliv chápu, že se může dané jevit na první pohled jako ryze formální přístup k věci. Upozorňuji však, že prokázání skutečnosti o (ne)způsobilosti konkrétní stavby k užívání je především v působnosti stavebního úřadu, který je k tomu vybaven jak po stránce odborné, tak personální. Nepřísluší mi, abych se tedy k dané záležitosti blíže vyjadřoval, a dodávám, že v souladu se zákonem o veřejném ochránci práv je mou povinností, abych korigoval postupy správních orgánů, u nichž shledám pochybnosti o jejich zákonnosti či správnosti. Nyní si dovolím reagovat na argumentaci uvedenou ve vyjádření sp. zn. SÚ/1663/15/PET, ze dne 24. 4. 2015. Dle uvedeného názoru Městského úřadu Turnov není možné interpretovat ustanovení § 190 odst. 5 stavebního zákona, zejména zákonodárcem použitý pojem "stavby pravomocně povolené", tak, že by se vztahoval též ke stavbám, jež získaly oprávnění k realizaci dle dřívějších právních předpisů (tj. před platností a účinností zákona č. 50/1976 Sb.). Za "povolené stavby" považuje Městský úřad Turnov pouze ty, na které bylo vydáno stavební povolení podle ustanovení § 66 zákona č. 50/1976 Sb. K danému musím uvést, že v kontextu celého stavebního zákona a teleologického výkladu docházím k závěru, že použitý pojem "stavby pravomocně povolené" lze vyložit pouze ve významu "příslušného oprávnění k realizaci stavby". Zákonodárce zde záměrně nepoužil zákonný pojem "stavební povolení", neboť chtěl jistě pojmout celou skupinu oprávnění, na základě kterých lze stavbu realizovat. Stranou zde ponechávám úvahu, zda konkrétní povolená stavba podléhala dle platných právních předpisů též povolení k užívání, či nikoliv. Ve vyjádření Městského úřadu Turnov je uvedeno, že v daném případě bylo podkladem uvádění rekonstruované stavby do užívání "rozhodnutí o přípustnosti stavby", které nesporně nebylo, nemohlo být a ani není stavebním povolením vydaným dle ustanovení § 66 zákona č. 50/1976 Sb. S takovou úvahou nelze než nesouhlasit. Jinak řečeno, "rozhodnutí o přípustnosti stavby" nemůže již z logiky věci být "stavebním povolením dle zákona č. 50/1976 Sb.", neboť v té době ještě taková právní úprava neexistovala. Lze jej však zahrnout do množiny povolení, na základě nichž lze stavbu realizovat, na což je třeba dle mého názoru při výkladu pamatovat. Jako podstatné se mi jeví to, že stavební zákon hovoří ve věci povolení užívání (kolaudace) o tom, že u staveb pravomocně povolených přede dnem nabytí jeho účinnosti (tj. před 1. 1. 2007) se povede kolaudační řízení podle dosavadních předpisů (tímto byl zákon č. 50/1976 Sb.). Zákon č. 50/1976 Sb. v přechodných ustanoveních § 141 odst. 2 uvádí, že "u staveb dokončených přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se řízení provede podle dosavadních předpisů, pokud nejde o stavby, na které se vztahovalo ustanovení bodu 119 vyhlášky Státního výboru pro výstavbu č. 243/1957 Ú. l. (Ú. v.), kterou se vydávají prováděcí předpisy k vládnímu nařízení o odevzdání a převzetí dokončených staveb nebo jejich částí a o povolení k jejich uvedení do trvalého provozu (užívání)." V daném ustanovení bodu 119 vyhlášky č. 243/1957 Ú. l., je uveden seznam staveb, jejichž provozovatelé nežádají o vydání povolení k trvalému provozu (užívání), když jsou na nich provedeny všechny práce a dodávky. Nakolik nezkoumám, zda by se dané ustanovení na předmětnou stavbu vztahovalo, či nikoliv, považuji v dané kauze za důležité, že předmětná stavba nebyla do doby nabytí účinnosti zákona č. 50/1976 Sb. dokončena. Toto je patrno například i z vyjádření a postupů stavebního úřadu. Pro dokreslení, zejména ve vztahu k pochopení výkladu použitého pojmu v ustanovení § 190 odst. 5 stavebního zákona, tj. "stavba pravomocně povolená", však upozorňuji například na ustanovení oddílu pátého - Uvedení staveb soukromých stavebníků do trvalého provozu (užívání) - bodu 100. vyhlášky č. 243/1957 Ú. l., kde je uvedeno, že stavební úřad v řízení, jímž se povoluje užívání stavby, posoudí, zda byla stavba provedena řádně a odborně podle potvrzeného projektu, popřípadě podle podmínek rozhodnutí o přípustnosti stavby nebo jiného povolení k provedení stavby. Z kontextu daného ustanovení a použití výrazu "nebo jiného povolení" je patrno, že "rozhodnutí o přípustnosti stavby" je nutno zařadit mezi množinu povolení opravňujících k provedení (realizaci) stavby. Ke komentované skutečnosti Městského úřadu Turnov, že "pokud stavební povolení, vydané dle ustanovení § 66 zákona č. 50/1976 Sb., nabylo právní moci až v roce 2007, pak se samozřejmě stavba uváděla do užívání dle ustanovení § 119 a následujících stavebního zákona, nikoliv cestou kolaudačního řízení dle zákona č. 50/1976 Sb., a to i přes skutečnost, že stavební povolení bylo vydáno například ještě za účinnosti zákona č. 50/1976 Sb., protože se stavba nesporně, jednoznačně a objektivně stala povolenou až v roce 2007, tedy až v době účinnosti stavebního zákona", dodávám, že dané se samozřejmě vztahuje k výkladu použitého slova "pravomocně" v ustanovení § 190 odst. 5 stavebního zákona. S danou kauzou však nemá dle mého názoru žádnou souvislost, neboť, dle shromážděných písemností, není sporu o tom, že předmětné "rozhodnutí o přípustnosti stavby", vydané komisí pro výstavbu Místního národního výboru v X dne 25. 9. 1972, pod č. j. 442/72, je již dávno pravomocné. Ve vyjádření Městský úřad Turnov uvádí poznámku, že přisvědčit mému názoru může pouze za situace, že by ustanovení § 190 odst. 5 stavebního zákona znělo "jinak", tj. muselo by precizně, jednoznačně a výslovně vyjmenovat případy, na které se vztahuje. K tomuto dodávám, že jistě lze nalézt množství právních ustanovení, jejichž výklad lze považovat za sporný a zákonodárcem použité pojmy a jazykové vyjádření je ne zcela jasné. V dané kauze však dle mého názoru jednoznačně zákonodárce stanovil, že stavba, která byla pravomocně povolena (tj. obdržela potřebné oprávnění k realizaci) před 1. 1. 2007, se bude kolaudovat dle zákona č. 50/1976 Sb. Na takovou stavbu je pak třeba aplikovat zákon č. 50/1976 Sb., není-li v tomto zákoně stanoveno jinak. K citaci slov bývalého veřejného ochránce práv JUDr. Otakara Motejla, kdy Městský úřad Turnov zmiňuje povinnost veřejné správy zajistit chod společnosti za každých společenských podmínek, tj. i v situaci, kdy je stavba uváděna do užívání cca po 45 letech po získání veřejnoprávního oprávnění k jejímu provedení, si dovolím zopakovat následující. Domnívám se, že pokud by stavebník dokončil realizaci předmětné stavby v "přiměřeném" čase, resp. by stavební úřad zajistil zákonnými kroky její řádné a včasné dokončení, včetně kolaudace (např. pravidelnou kontrolou vedení stavebního deníku či plnění podmínek vydaného povolení a souladu stavby s ověřenou dokumentací), je více než pravděpodobné, že by předmětná stavba byla dokončena a zkolaudována v takovém čase, kdy by bylo možno hovořit o zachování vážnosti výkonu státní správy. D - Opatření k nápravě Stavebnímu úřadu navrhuji, aby v souladu s ustanovením § 156 odst. 2 správního řádu přezkoumal a zrušil opatření o povolení užívání předmětné stavby a následně postupoval dle mnou uvedeného názoru, tj. povolení užívání předmětné stavby provedl dle ustanovení § 76 a násl. zákona č. 50/1976 Sb., ve spojení s přechodným ustanovením § 190 odst. 5 stavebního zákona. S ohledem na podané oznámení stavebníka se jeví jako vhodné, aby toto oznámení následně po zrušení opatření o povolení užívání předmětné stavby posoudil stavební úřad dle jeho skutečného obsahu a případně na jeho základě provedl klasické "kolaudační řízení" podle zákona č. 50/1976 Sb. s vydáním kolaudačního rozhodnutí. Jsem si vědom, že dle ustanovení § 78 zákona č. 50/1976 Sb. jsou účastníky kolaudačního řízení pouze vyjmenované subjekty, je třeba však pamatovat též na ustanovení § 78 odst. 2 zákona č. 50/1976 Sb., kdy platí, že sloučí-li stavební úřad s kolaudačním řízením řízení o změně dokumentace ověřené ve stavebním řízení, jsou účastníky řízení i ti účastníci stavebního řízení, jichž by se změna mohla dotknout. Tuto skutečnost však za současné situace nelze předjímat. Závěrečné stanovisko zasílám starostovi města Turnov a žádám, aby mi v souladu se zákonem o veřejném ochránci práv sdělil, zda Městský úřad Turnov provedl navržená opatření k nápravě. Odpověď očekávám v zákonné lhůtě 30 dnů od doručení stanoviska. Stanovisko zasílám také stěžovateli. Pokud Městský úřad Turnov nepřijme navržená opatření k nápravě nebo provedená opatření nebudu považovat za dostatečná, podle ustanovení § 20 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv, vyrozumím nadřízený úřad, případně mohu o svých zjištěních informovat veřejnost včetně sdělení jmen osob oprávněných jednat jménem Městského úřadu Turnov. JUDr. Stanislav Křeček v. r. zástupce veřejné ochránkyně práv [1] Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů. [2] Zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů. [3] Blíže viz ustanovení § 1 zákona o veřejném ochránci práv. [4] Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů.