Text dokumentu

V Brně dne 12. ledna 2010 Sp. zn.: 3191/2009/VOP/DK Závěrečné stanovisko ve věci terénních úprav na pozemku k.ú. Drnholec nad Lubinou A - Rekapitulace šetření Dne 28. 5. 2009 se na veřejného ochránce práv obrátila paní M.K. (dále jen "stěžovatelka") ve věci terénních úprav provedených na sousedním pozemku v k.ú. Drnholec nad Lubinou. Ve svém podnětu stěžovatelka uvedla, že majitel sousedního pozemku měl pod rouškou rozhodnutí stavebního úřadu o změně využití pozemku "pro výsadbu zahrady" na předmětný pozemek navézt stavební odpad ze stavby rodinného domu, který následně překryl zeminou navezenou odjinud. Tyto terénní úpravy dle stěžovatelky negativně ovlivnily odtokové poměry, když v důsledku této změny terénu dochází ke stékání vody na pozemek stěžovatelky a jeho zvýšenému podmáčení. Na základě podnětu stěžovatelky jsem zahájil šetření postupů orgánů státní správy dle § 14 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. Jeho výstupem byla průběžná zpráva o šetření ze dne 21. 10. 2009, ve které byl podrobně zdokumentován průběh kauzy a provedeno právní hodnocení činnosti státní správy. Zásadní závěry lze shrnout takto: 1) Posouzení aplikace ustanovení § 71 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "stavební zákon"), bylo plně v pravomoci stavebního úřadu, který rovněž nese plnou odpovědnost za správnost svého rozhodnutí, tj. včetně úplného obstarání potřebných důkazů, jejich náležitého vyhodnocení a zejména řádného a přesvědčivého odůvodnění. 2) Stavební úřad ve smyslu výše uvedeném neposoudil řádně otázku, zda v daném případě mohly terénní úpravy podstatně změnit odtokové poměry. Stavební úřad převzal jednu část závěru odborného posudku soudního znalce, bez toho, aby jej podrobil řádnému hodnocení a zkonfrontování s dalšími důkazy (např. posouzením a popisem situace na místě, s námitkami účastníků atd.). 3) Stavební úřad současně vyšel v otázce změny odtokových poměrů ze znaleckého posudku, ačkoliv účastníkům zastíral, že by ve věci soudní znalec figuroval. Uvedl, že vyšel pouze ze stanoviska vodoprávního úřadu coby úřadu poskytujícího součinnost. Přitom toto stanovisko je rovněž toliko převzatým závěrem soudního znalce bez dalšího hodnocení. Za daných okolností případu by bylo namístě, aby stavební úřad sám ustanovil znalce dle § 36 zákona č. 71/1967 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "správní řád"), a umožnil tak účastníkům řízení mj. uplatnit právo klást znalci otázky při ústním jednání a místním ohledání ve smyslu § 33 odst. 1 správního řádu. 4) Závěry znaleckého posudku měly být řádně zhodnoceny dle zásady volného hodnocení důkazů, a to jak ve vztahu k celému obsahu posudku, tak ve vztahu k dalším důkazům. Dle mého názoru není závěr posudku zcela jednoznačný a stavební úřad jej měl podrobit volnému hodnocení při samotném rozhodování o tom, zda mohlo dojít k podstatné změně odtokových poměrů. 5) Ustanovení § 71 odst. 1 stavebního zákona nelze interpretovat tak, že se vztahuje toliko na terénní úpravy, které současně naplňují podmínku podstatné změny vzhledu prostředí a podmínku podstatné změny odtokových poměrů. B - Reakce na zprávu o šetření Městský úřad v Kopřivnici, odbor stavebního řádu, územního plánování a památkové péče (dále také "stavební úřad"), ve svém sdělení ze dne 20. 11. 2009 zopakoval, že od samého počátku nepovažuje předmětné terénní úpravy za takové, kterými se podstatně mění vzhled prostředí. Rovněž zopakoval tvrzení manželů J., kteří pozemek spolu s rozestavěným rodinným domem koupili v roce 1987, že objemná neupravená navážka se na pozemku již nacházela, a mohla tedy na tomto pozemku ležet již od doby výstavby tohoto domu (tj. od roku 1962). Po celou dobu přitom tento stav nenapadli ani původní majitelé, ani stěžovatelka coby současný vlastník. Jediná doložená připomínka vlastníků pozemku (dnes ve vlastnictví stěžovatelů) je z roku 1994, od paní P., která byla účastníkem územního řízení o využití území. Stavební úřad dále zdůraznil, že majitelé pozemku, na němž leží předmětné terénní úpravy, projevili v roce 2003 vůli snížit niveletu terénu až o 0,8 m, stěžovatelka tento návrh ovšem odmítla. Stěžovatelka dle stavebního úřadu napadá samotný proces řízení, aniž by byť jediným nepatrným důkazem (fotografií, zdokumentováním závadného stavu) podložila svá tvrzení o tom, že by provedenými terénními úpravami došlo k podstatné změně odtokových poměrů nebo vzhledu prostředí. Stavební úřad skutečnosti popsané soudním znalcem doslova převzal do odůvodnění svého rozhodnutí o zastavení řízení namísto tvoření vlastního popisu téže věci, neboť popisovaný stav pozemků a okolního prostředí je stavebnímu úřadu z několika místních šetření dobře znám. Návrhy znalce doporučujícího charakteru na provedení povrchových úprav jižního okraje pozemku se pak stavební úřad nezabýval, jelikož veškeré předchozí návrhy narážely na striktní odmítnutí stěžovatelky. Z těchto důvodů považuje stavební úřad další úpravy na pozemku, směřující k úpravě stávajících odtokových poměrů, za neadekvátní. Krajský úřad Moravskoslezského kraje (dále také "krajský úřad") ke zprávě o šetření uvedl, že sice souhlasí s tím, že výklad ustanovení § 71 odst. 1 stavebního zákona nemá oporu v dostupné judikatuře, zároveň ovšem dodává, že v době vydání předmětného rozhodnutí krajského úřadu žádná relevantní judikatura neexistovala. Při výkladu dotčeného ustanovení tedy krajský úřad použil gramatického výkladu spojky "nebo" bez použití čárky, z čehož dovodil, že byla použita ve významu slučovacím, a proto nelze učinit závěr, že zákonodárce tento pojem použil ve významu vylučovacím (krajský úřad odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 12. 2004, sp. zn. As 12/2004-47). Na základě tohoto výkladu tak krajský úřad dospěl k závěru, že musí platit obě podmínky současně, tzn., že musí dojít k podstatné změně vzhledu prostředí a odtokových poměrů, resp. pokud není splněna jedna z podmínek, nejedná se o terénní úpravy vyžadující povolení podle tohoto ustanovení. Otázkou, zda v daném případě došlo k podstatné změně prostředí, se dle krajského úřadu stavební úřad zabýval dostatečně, s tím, že k takové změně nedošlo. Již tato skutečnost sama o sobě postačuje k tomu, aby řízení o odstranění nepovolených terénních úprav bylo zastaveno. I přesto se úřad zabýval i hodnocením druhé podmínky. Ve způsobu, jakým stavební úřad toto posouzení uvedl v odůvodnění rozhodnutí, krajský úřad coby odvolací orgán neshledal takové vady, pro které by bylo nutno napadené rozhodnutí zrušit a vrátit k novému projednání. Krajský úřad připustil, že stavební úřad skutečně v textu odůvodnění využil zjištění uvedené hydrogeologem v odborném posudku, ačkoliv odborný posudek nezahrnul do podkladů rozhodnutí, zároveň je však dle něj třeba uvést, že toto zjištění ohledně tvaru a sklonů pozemku a o možnostech odtoku povrchových vod z pozemku bylo stavebnímu úřadu dobře známo z provedených místních šetření i z dokumentací z předcházejících řízení. Pouze z důvodu přesvědčivosti, a možná i pohodlnosti, stavební úřad použil v textu odůvodnění přímo formulaci z odborného posudku. Krajský úřad měl za to, že případné nedostatky při vyhodnocení splnění této podmínky stavebním úřadem nemohly mít vliv na celkové posouzení věci, tzn., že nemohly být důvodem pro zrušení napadeného rozhodnutí. Rovněž krajský úřad zdůraznil, že stěžovatelka po celou dobu řízení nijak neprokázala, že skutečně dochází k podmáčení jejího pozemku; nepřistoupila ani na žádné konstruktivní řešení a nevyužila ani možnosti navrhnout na podporu svých tvrzení důkazy. Krajský úřad tedy neshledává důvod pro přijetí opatření k nápravě. C - Právní hodnocení - stanovisko Jak vyplývá z ustanovení § 18 odst. 2 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, po obdržení vyjádření úřadu ochránce sdělí úřadům i stěžovatelům své závěrečné stanovisko a jako jeho součást opatření k nápravě. S ohledem na doručená vyjádření výše uvedených úřadů konstatuji, že setrvávám u závěrů své průběžné zprávy o šetření ze dne 21. října 2009, na kterou v podrobnostech odkazuji. K výše uvedeným vyjádřením stavebního úřadu a krajského úřadu bych rád uvedl následující. Jak již bylo uvedeno v průběžné zprávě o šetření, jsem si vědom, že vývoj celé kauzy byl do značné míry ovlivněn snahou stavebního úřadu dovést věc ke smírnému řešení. K tomu ovšem nedošlo, a bylo tedy povinností stavebního úřadu řádně se s nastolenou otázkou nepovolených terénních úprav vypořádat. Domnívám se, že v odůvodnění rozhodnutí zcela chybí úvaha příslušného správního orgánu, totiž stavebního úřadu, zda došlo k podstatné změně odtokových poměrů. Stavební úřad sice ve svém vyjádření souhlasně s krajským úřadem uvádí, že mu byly okolnosti a stav pozemků a okolního prostředí známy z několika místních šetření. Tato skutečnost se ovšem, dle mého názoru, vůbec nepromítla do odůvodnění rozhodnutí. Ke způsobu vyhodnocení otázky podstatné změny odtokových poměrů tak setrvávám na svých zjištěních uvedených v průběžné zprávě a shrnutých výše. Pokud se jedná o vyjádření krajského úřadu, ztotožňuji se s tím, že k výkladu § 71 odst. 1 stavebního zákona nebyla v době jeho rozhodování dostupná judikatura, která by přímo řešila otázku podmínek v tomto ustanovení uvedených. Výkladem tohoto pojmu se jen nepřímo zabýval rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 17. 1. 2008, čj. 11Ca 91/2007-35, uveřejněný ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č. 6/2008. Přesto se domnívám, že k závěru mnou přijatému v průběžné zprávě lze rovněž dospět výkladovými metodami. K tomu je třeba dodat, že gramatický výklad je toliko subsidiárním a sám o sobě nedostačujícím prostředkem, čemuž odpovídá konstantní judikatura Ústavního soudu České republiky.[1] V rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 12. 2004 (sp. zn. 7As 12/2004-47), na který krajský úřad pro podporu svého gramatického výkladu odkazuje, je ostatně gramatický výklad rovněž doplněn výkladem logickým. Domnívám se, že v případě § 71 odst. 1 stavebního zákona by výklad nastíněný krajským úřadem mohl vést k absurdnímu závěru, kdy by z povolovací činnosti stavebních úřadů byly vyňaty např. takové terénní úpravy, které, ač nemění zásadně vzhled okolního prostředí, povedou k zásadním změnám odtokových poměrů, a naopak. Přihlédnu-li k délce a okolnostem celého případu, byl tento závěr krajského úřadu navíc vysloven až v pořadí třetím řízení o odvolání stěžovatelky, což rovněž nepovažuji za postup souladný s principy dobré správy, zejména principem předvídatelnosti a přesvědčivosti. S ohledem na to, že v průběhu řízení došlo, dle mého názoru, k určitým pochybením správních úřadů, které mohly mít za následek rozhodnutí v rozporu s právními předpisy, navrhuji jako opatření k nápravě podnět k přezkumnému řízení. Nadřízený správní orgán tak tuto otázku posoudí a shledá, zda jsou pro zahájení přezkumu dány důvody. D - Opatření k nápravě V souladu s výsledky provedeného šetření ve smyslu § 18 a § 19 zákona o veřejném ochránci práv, s ohledem na zjištěný průběh řízení a pochybení úřadů při zajišťování důkazů, jejich řádném zhodnocení a promítnutí takto zjištěných skutečností do odůvodnění rozhodnutí, proto navrhuji jako opatření k nápravě podnět k zahájení přezkumného řízení dle § 94 an. zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "nový správní řád"). Z toho důvodu zasílám toto stanovisko jakož i průběžnou zprávu o šetření rovněž správnímu orgánu nadřízenému krajskému úřadu, Ministerstvu pro místní rozvoj. Ministerstvo pro místní rozvoj tímto žádám, aby v souladu s ustanovením § 95 nového správního řádu zvážilo, zda lze mít důvodně za to, že rozhodnutí o zastavení řízení o odstranění nepovolených terénních úprav bylo vydáno v rozporu s právními předpisy. V případě, že takový rozpor bude shledán, přistoupí nadřízený orgán k přezkumnému řízení. Ministerstvo tímto v souladu s § 20 zákona o veřejném ochránci práv žádám, aby mě do 30 dnů od doručení tohoto dopisu informovalo o svém postupu. Závěrečné stanovisko zasílám dále krajskému úřadu, stavebnímu úřadu a stěžovatelce. JUDr. Otakar M o t e j l veřejný ochránce práv [1] Příkladmo lze uvést např. nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 33/97, III. ÚS 258/03 nebo Pl. ÚS 5/05.