Právní věty

Text dokumentu

V Brně dne 21. října 2009 Sp. zn.: 3191/2009/VOP/DK Zpráva o průběhu šetření ve věci terénních úprav na pozemku v k.ú. Drnholec nad Lubinou A - Obsah podnětu Dne 28. 5. 2009 se na veřejného ochránce práv obrátila paní M.K., zastoupena pro účely šetření veřejného ochránce práv Ing. P.K. (dále jen "stěžovatelé"), ve věci terénních úprav provedených na sousedním pozemku v k.ú. Drnholec nad Lubinou. Ve svém podnětu stěžovatelé uvedli, že majitel sousedního pozemku měl pod rouškou rozhodnutí stavebního úřadu o změně využití pozemku "pro výsadbu zahrady" na předmětný pozemek navézt stavební odpad ze stavby rodinného domu, který následně překryl zeminou navezenou odjinud. Tyto terénní úpravy dle stěžovatelů negativně ovlivnily odtokové poměry, když v důsledku této změny terénu dochází ke stékání vody na pozemek stěžovatelů a jeho zvýšenému podmáčení. Na základě podání stěžovatelů jsem zahájil šetření postupů státních orgánů ve věci dle ustanovení § 14 zákona č. 349/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů. B - Skutková zjištění V rámci šetření jsem se obrátil se žádostí o vyjádření na Městský úřad Kopřivnice (stavební úřad, vodoprávní úřad) a na Krajský úřad Moravskoslezského kraje. Z údajů vedených v katastru nemovitostí a podnětu stěžovatelů vyplývá, že tito v katastrálním území Drnholec nad Lubinou vlastní pozemek, se kterými sousedí pozemky ve vlastnictví manželů J. Z doložených podkladů vyplývá, že dne 16. 5. 1994 bylo vydáno stavebním úřadem územní rozhodnutí o změně využití území na zahradu. V tomto rozhodnutí se vyskytuje podmínka následujícího znění: - v případě navážky nové zeminy bude terén vysvahován tak, aby nedocházelo ke splavování půdy na sousední pozemky a srážkové vody byly bezpečně odváděny do přilehlého vodního toku. Stavební úřad k tomu dodává, že se jedná o první zmínku o případných terénních úpravách na předmětném pozemku. Stavební úřad v rámci daného řízení totiž neprováděl místní šetření a současní vlastníci pozemku tvrdí, že se zde již v roce 1987 nacházel materiál z původní zástavby. V roce 2003 byl pozemek ve vlastnictví pana M., kterému byl jako stavební pozemek prodán. Tento nový vlastník zažádal o územní rozhodnutí o umístění stavby rodinného domu. V rámci tohoto řízení stěžovatelé coby účastníci řízení z titulu vlastnictví sousedního pozemku uplatnili námitku, že před vydáním rozhodnutí je nutno řešit nepovolené terénní úpravy na tomto pozemku, jelikož vydáním územního rozhodnutí na umístění stavby by se stav pozemku stal nevratným. V rámci řízení byl předložen návrh na snížení nivelety návozu (který měl dle dostupných podkladů činit 1,2 - 1,5 m oproti původnímu stavu) až o 0,8 m, s tímto řešením ovšem stěžovatelé nesouhlasili a proti rozhodnutí se odvolali. Následně bylo územní rozhodnutí zrušeno a od stavby rodinného domu majitel pozemku ustoupil a pozemek vrátil zpět manželům J. Jedním z důvodů zrušení byl požadavek krajského úřadu, aby se nejprve stavební úřad vypořádal s otázkou, zda nepovolené terénní úpravy vyžadovaly povolení, či nikoliv, jinými slovy, zda provedenou terénní úpravou došlo či nedošlo k podstatné změně vzhledu prostředí nebo odtokových poměrů. Dne 26. 2. 2004 provedl stavební úřad šetření státního stavebního dohledu na předmětném pozemku za účelem zjištění, zda provedené terénní úpravy podléhaly v souladu s ustanovením § 71 odst. 1 stavebního zákona[1] povolení. Následně vydal vodoprávní úřad dne 7. 5. 2004 vyjádření (č.j. OŽP 17535/04/JS-3656/04), ve kterém s ohledem na skutečnost, že předmětný pozemek sousedí s pozemkem, na kterém se nachází koryto vodního toku, učinil závěr, že došlo ke změně odtokových poměrů a terénní úpravy vyžadovaly souhlas podle ustanovení § 12 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách, ve znění pozdějších předpisů. Současně vyjádřil požadavek na úpravu vzniklého stavu provedením terénních úprav tak, aby se co nejvíce přiblížily původní konfiguraci terénu a požadavek na zachování tvaru terénu v blízkosti koryta vodního toku. Na základě tohoto vyjádření zahájil stavební úřad dne 2. 9. 2005 řízení o odstranění terénních úprav na pozemku podle ustanovení § 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona. Na den 20. 9. 2005 bylo svoláno ústní jednání spojené s místním šetřením. Manželé J. na něm vznesli požadavek, aby bylo obstaráno stanovisko vodoprávního úřadu k projednávané věci. Toto nové vyjádření vydal vodoprávní úřad dne 18. 10. 2005 (č.j. OŽP 50245/2005/JS-3770/03). Uvedl v něm, že je možné provést pouze částečné odstranění terénní úpravy na předmětném pozemku, v rozsahu, který zabezpečí odtok srážkových vod z lokality do blízké vodoteče Sýkoreček, přičemž odtěžení a přesun navezené zeminy požaduje provést ve vzdálenosti min. 30 cm od hranice s pozemkem s vysvahováním a následným osetím travním semenem. Manželé J. byli následně stavebním úřadem poučeni o možnosti dodatečného povolení části terénních úprav. Příslušnou žádost a podklady doložili manželé J. ve lhůtě stanovené stavebním úřadem. Součástí pokladů bylo kladné stanovisko vodoprávního úřadu k předložené projektové dokumentaci (stanovisko vydáno dne 13. 12. 2005 pod č.j. OŽP 58141/2005/JS-3770/2003). V rámci seznámení s podklady řízení stěžovatelé namítli, že dané řešení nenaplňuje podmínku vodoprávního úřadu uvedenou ve vyjádření ze dne 7. 5. 2004. Stavební úřad proto pokračoval v řízení o odstranění terénních úprav a za účelem projednání připomínek svolal ústní jednání na den 14. 3. 2006. Ještě před jeho konáním se vodoprávní úřad vyjádřil k připomínce stěžovatelů tak, že opětovně posoudil projektovou dokumentaci a své předchozí kladné stanovisko podmínil splněním požadavku na úpravu terénu podél společné hranice pozemků tak, že terén tohoto pozemku v šířce min 2 m nebude spádován ke stávajícímu oplocení, nýbrž bude spádován v délce kolem stávající hranice ve směru k vodoteči tak, aby srážková voda i při vydatném dešti mohla plynule odtékat, přičemž odvodnění je možné řešit prefabrikovanými žlabovkami. Jako příloha tohoto vyjádření byla doložena upravená projektová dokumentace se zakreslením této změny. Manželé J. na ústním jednání vyjádřili svůj požadavek, aby bylo respektováno původní souhlasné vyjádření vodoprávního úřadu ze dne 13. 12. 2005. Dne 22. 5. 2006 vydal stavební úřad rozhodnutí (č.j. 6190/2005/SÚ&28257/2006/Ob), kterým nařídil odstranění části terénních úprav (odkop zeminy) podle projektové dokumentace a současně dodatečně povolil část terénních úprav v rozsahu projektové dokumentace, upravené dle posledního vyjádření vodoprávního úřadu. Proti rozhodnutí se odvolali jak manželé J., tak stěžovatelé. V odvolacím řízení krajský úřad vydal dne 11. 8. 2006 rozhodnutí, kterým napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil stavebnímu úřadu k novému projednání a rozhodnutí. V právním názoru odvolací orgán mimo jiné uvedl, že je sice možné, aby spolupůsobící dotčený orgán v průběhu řízení po dalším posouzení vydal ve věci nové stanovisko, které posuzuje předmětnou věc jiným způsobem, avšak dotčený správní orgán musí ve svém dalším stanovisku uvést, na základě jakých nových skutečností dospěl k novému stanovisku a také, zda tímto novým stanoviskem nahrazuje všechna předchozí stanoviska. Po vrácení věci stavební úřad vyzval vodoprávní úřad k vydání stanoviska, které by odpovídalo výše uvedenému požadavku odvolacího orgánu. Následně vodoprávní úřad informoval stavební úřad dopisem ze dne 29. 11. 2006 o tom, že jelikož dříve vydaná vyjádření a stanoviska obsahovala vady a nejednoznačnosti, objednal pro vypracování nového stanoviska "nezávislý hydrogeologický posudek možného ovlivnění a změny odtokových poměrů v lokalitě Na Sýkorci" způsobený terénními úpravami na pozemku, u akreditovaného hydrogeologa -soudního znalce RNDr. Miroslava Konečného, CSc. Na základě tohoto posudku přislíbil vodoprávní úřad vydat nové stanovisko, ve kterém budou rovněž zrušeny předchozí vydané písemnosti. Zpracovaný posudek bude předán stavebnímu úřadu pro účely dalšího vedení řízení. Dne 20. 12. 2006 byl stěžovatelům zaslán dopis stavebního úřadu, ve kterém je informoval o součinnosti s vodoprávním úřadem, o pořizování nezávislého hydrogeologického posudku vodoprávním úřadem. Současně byli stěžovatelé vyrozuměni, že po obdržení nového stanoviska vodoprávního úřadu, vydaného na základě nezávislého hydrologického posudku, stanoví stavební úřad majiteli terénních úprav přesné a jednoznačné požadavky na zpracování projektové dokumentace. Na základě odborného posudku (č. 1243/2006, prosinec 2006) vypracoval vodoprávní úřad nové stanovisko (č.j. 116/2007/OŽP&4134/2007/JS) ze dne 17. 1. 2007. V něm úřad uvedl, že mu dne 16. 1. 2006 byl předán požadovaný posudek. Na základě závěrů výše uvedeného posudku vydal vodoprávní úřad stanovisko, které doslovně přejímá závěry odborného posudku: "Na pozemku byl v minulosti proveden návoz nepůvodní zeminy, která však dle odborného posudku, významně negativně neovlivňuje odtokové poměry povrchových vod v lokalitě, ani režim odtoku podzemních vod. Pro zlepšení odtoku vody z povrchu má význam vysvahování pozemku k vodoteči a oprava mělkého příkopu na jižní hranici pozemku tak, aby umožňoval plynulý odtok vody do vodního toku Sýkoreček. Nemělo by zde docházet k městnání vody v bezodtokých tůňkách, a to ani při bouřkách a přívalových deštích. Pokud by ještě po opravě příkopu docházelo k podmáčení plochy sousedního pozemku, je i zde vhodné upravit sklon povrchu pozemku tak, aby voda mohla plynule odtékat do blízkého vodního toku. Vzhledem k malé výměře návozu zeminy se další rekultivační ani meliorační opatření nepředpokládají." V závěru vodoprávní úřad dodává, že toto stanovisko ruší všechna dříve vydaná vyjádření a že v příloze je přiložen jeden výtisk posudku. Dne 14. 5. 2007 vydal stavební úřad rozhodnutí (č.j. 6190/2005/SÚ&21957/2007/Ob), kterým řízení o odstranění terénních úprav na pozemku podle ustanovení § 30 správního řádu[2] zastavil s tím, že v daném případě nedošlo k podstatné změně vzhledu prostředí a odtokových poměrů. V odůvodnění rozhodnutí, pokud se jedná o posouzení změny odtokových poměrů, uvedl stavební úřad, že k posouzení této otázky si vyžádal součinnost vodoprávního úřadu, který po několika nejednoznačných vyjádřeních vydal závěrečné stanovisko opírající se o závěry odborného posudku (viz výše). Toto stanovisko stavební úřad v odůvodnění rekapituloval a uvedl: "Ze závěru posudku tedy vyplývá, že návoz nepůvodní zeminy (terénní úpravy) odtokové poměry povrchových vod v lokalitě významně negativně neovlivňuje, z čehož stavební úřad s přihlédnutím k synonymům slova "významně" usuzuje, že rovněž ne výrazně, značně, či (slovy § 71 odst. 1 stavebního zákona) podstatně. Současně stavební úřad usuzuje, že jestliže terénní úprava významně negativně odtokové poměry neovlivňuje, znamená to, že je (slovy § 71 odst. 1 stavebního zákona) ani nemění. Následné informace o významu svahování pozemku k vodoteči pro zlepšení odtoku vody z povrchu a o opravě mělkého příkopu na jižní hranici pozemku tak, aby umožňoval plynulý odtok vody do vodního toku Sýkoreček, mají dle názoru stavebního úřadu pouze doporučující charakter." Uvedené rozhodnutí napadli odvoláním stěžovatelé. K jejich odvolání vydal krajský úřad jako odvolací orgán dne 21. 9. 2007 rozhodnutí (č.j. MSK 110712/2007; SP.ZN.:úps/37235/2007/Buč), kterým napadené rozhodnutí zrušil pro nesprávný procesní postup, a věc vrátil k novému projednání stavebnímu úřadu. V odůvodnění krajský úřad poukázal zejména na to, že stavební úřad postupoval v rozporu se zákonem, když vydal rozhodnutí na základě nového stanoviska vodoprávního úřadu, aniž by s tímto podkladem seznámil všechny účastníky řízení a dal jim možnost se před vydáním rozhodnutí k tomuto podkladu vyjádřit, jakož i ke způsobu jeho zjištění. Tím stavební úřad porušil základní zásadu správního řízení zakotvenou v ustanovení § 3 odst. 2 a § 33 odst. 2 správního řádu, totiž zásadu součinnosti správního orgánu s účastníky řízení. Dále krajský úřad vytkl stavebnímu úřadu pochybení, pokud se jedná o přesnost a určitost výroku rozhodnutí dle ustanovení § 47 odst. 2 správního řádu, a nesprávné uvedení právního předpisu. O dalších námitkách a připomínkách stěžovatelů krajský úřad věcně nerozhodoval s tím, že mají možnost je uplatnit v dalším řízení v rámci nového projednání věci. Po vrácení spisu stavební úřad pokračoval tím způsobem, že dne 25. 1. 2008 oznámil pokračování v řízení a na den 12. 2. 2008 svolal ústní jednání. Tohoto jednání se účastnili pouze stěžovatelé, kteří své námitky shrnuli v textu "Úvodní zásadní systémové vyjádření do protokolu z ústního jednání". S ohledem na to, že námitky stěžovatelů směřovaly zčásti proti zpracovanému odbornému posudku, který byl podkladem pro stanovisko vodoprávního úřadu ze dne 17. 1. 2007, stavební úřad opatřením ze dne 11. 9. 2008 požádal vodoprávní úřad o součinnost v tom směru, aby se vyjádřil k námitkám napadajícím odborný posudek. V následném vyjádření ze dne 15. 9. 2008 vodoprávní úřad uvedl, že si znalecký posudek objednal právě z důvodu vyloučení subjektivního pohledu pracovníků odboru životního prostředí - vodoprávního úřadu. Dále uvedl, že odbor životního prostředí postupoval procesně v souladu s § 34 odst. 2 správního řádu, kdy využil posudku znalce. Tento důkaz byl předložen správnímu úřadu, který vedl správní řízení. Odboru životního prostředí nepřísluší komentovat nebo zpochybňovat zpracovaný odborný posudek, a proto se nebude vyjadřovat k námitkám vůči obsahu posudku a osobě zpracovatele. Současně podotkl, že pokud účastník řízení nesouhlasí se závěry odborného posudku, má právo si na podporu svých tvrzení opatřit nový posudek. Po seznámení s podklady uplatnili stěžovatelé námitku, že správní orgán nereaguje a nerespektuje jejich námitku uvedenou v zápisu ze dne 12. 2. 2008, v němž konstatovali, že neexistuje žádný relevantní odborný použitelný podklad ve věci podstatného ovlivnění či neovlivnění vzhledových a odtokových poměrů a že "nové projednání věci" nelze řešit pouhým nahlédnutím do spisu. Dále uvedli, že znalec nemá akreditaci v oboru potamologie. Rovněž poukázali na porušení ustanovení § 36 správního řádu, kde se uvádí, že je-li k odbornému posouzení skutečností důležitých pro rozhodnutí třeba znaleckého posudku, ustanoví správní orgán znalce podle příslušných předpisů. V této souvislosti za nesmyslné a nezákonné označili tvrzení vodoprávního orgánu v tom směru, že podle ustanovení § 34 odst. 3 správního řádu jediným prostředkem oponentury proti tzv. znaleckému posudku je pouze oponentní posudek jiného znalce. Dne 12. 12. 2008 vydal stavební úřad rozhodnutí (č.j. 6190/2005/SÚ&67582/2008/Ob), kterým rozhodl o zastavení řízení podle ustanovení § 88 odst. 1 stavebního zákona, o odstranění terénních úprav provedených na pozemku, neboť odpadl důvod pro řízení zahájené z podnětu správního orgánu. Toto rozhodnutí odůvodnil stavební úřad tím, že dle posouzení stavebního úřadu nedošlo k podstatné změně vzhledu prostředí nebo odtokových poměrů, tudíž terénní úpravy nevyžadovaly vydání povolení dle ustanovení § 71 stavebního zákona. Pokud se jedná o námitky stěžovatelů týkající se nedostatečného posouzení otázky, zda došlo či nedošlo ke změně odtokových poměrů, uvedl stavební úřad v odůvodnění rozhodnutí, že se posuzováním odtokových poměrů nezabýval. Problematiku odtokových poměrů na pozemku řešil vodoprávní úřad, který na základě odborného posudku soudního znalce z prosince 2006 vydal dne 17. 1. 2007 stanovisko, že návoz zeminy na pozemku významně negativně neovlivňuje odtokové poměry povrchových vod v lokalitě. Dále stavební úřad k námitce stěžovatelů sdělil, že stavební úřad neustanovoval znalce k odbornému posouzení skutečností důležitých pro rozhodnutí ve smyslu § 36 správního řádu. Pouze při posuzování, zda provedenými terénními úpravami došlo k podstatné změně vzhledu prostředí a odtokových poměrů, spolupracoval s vodoprávním úřadem. Vodoprávní úřad si pro vydání stanoviska objednal odborný posudek soudního znalce a na základě jeho závěru stanovil, že návoz zeminy významně negativně neovlivňuje odtokové poměry povrchových vod v lokalitě. Odborný posudek byl tedy součástí nového posouzení odtokových poměrů v území vodoprávním úřadem, na základě kterého teprve bylo rozhodnuto o zastavení řízení. K výběru znalce a odbornosti posudku se stavební úřad rovněž vyjadřovat nebude, protože odborný posudek je podkladem stanoviska spolupůsobícího dotčeného orgánu - vodoprávního úřadu, které je pro stavební úřad podkladem. K obsahu odborného posudku se stavební úřad nebude vyjadřovat, neboť o jeho závěr se opírá stanovisko spolupůsobícího dotčeného orgánu - vodoprávního úřadu, které jediné je pro stavební úřad podkladem. K námitce, že návoz nepustí z parcely do parcely žádnou povrchovou vodu a že navíc brání odtoku shromážděné z parcely přerušením původního severního spádu terénu, stavební úřad připomíná, že oba jmenované pozemky jsou kromě údajného severního (spíše severozápadního) spádu, spádovány ještě směrem od cesty k vodoteči podél paty provedené terénní úpravy. Povrchová voda ze svahu terénní úpravy, nakloněného k pozemku, může podle hydrogeologa plynule odtékat. Odtoku shromážděné vody z pozemku však nemusí bránit pouze návoz (přerušením údajného původního severního spádu terénu), ale také hydrogeologem zjištěná skutečnost, že jihozápadní části pozemků jsou částečně pod nejnižším bodem u břehu potoka. Pozemky údajně nemají po úpravách koryta a břehů potoka plynule svažitý sklon terénu k této vodoteči a povrchová voda zde tedy může stagnovat. Náprava tohoto stavu by si paradoxně vyžádala provedení ještě větší terénní úpravy, nejlépe však na obou pozemcích, aby se dosáhlo plynulého sklonu k vodoteči. Bezpochyby jsou provedenou terénní úpravou odtokové poměry do jisté míry změněny, minimálně tak, že se povrchová voda z pozemku nemůže plynule rozlévat na sousední pozemek, nikoli však podstatně. Rozhodnutí napadli stěžovatelé odvoláním dne 30. 12. 2008. V rámci námitek v odvolání vyjádřili stěžovatelé mj. nesouhlas s postupem stavebního úřadu ve věci posouzení "podstatné změny odtokových poměrů", namítali, že stavební úřad nepostupoval v souladu s § 36 správního řádu. V této souvislosti uvedli, že pokud by správní orgán postupoval podle zákona, měl přijmout od vodoprávního úřadu informaci, že odborné posouzení nelze získat od něj a že je třeba k posouzení znaleckého posudku a na základě této informace ukončit účast vodoprávního úřadu ve správním řízení a podle zákona ustanovit usnesením znalce. Zopakovali námitky proti znaleckému posudku, vyjádřené již v předchozím odvolacím řízení. Dne 14. 4. 2009 krajský úřad vydal rozhodnutí, ve kterém sice zjistil, že se stavební úřad dopustil při vydání rozhodnutí pochybení, dospěl však k názoru, že k odstranění nezákonnosti postačí uvedené rozhodnutí změnit (totiž vypuštěním části výroku rozhodnutí). Tímto rozhodnutím tak bylo odvolání stěžovatelů zamítnuto a rozhodnutí stavebního úřadu potvrzeno. Krajský úřad se v odvolání zabýval jednotlivými námitkami a způsobem jejich vypořádání v rozhodnutí stavebního úřadu. Krajský úřad přitom zdůraznil, že s posouzením námitek, včetně námitek týkajících se způsobu zajištění podkladů pro posouzení věci, se ztotožňuje. Zdůraznil, že úsudek o tom, zda se jedná o takové terénní úpravy, kterými se podstatně mění odtokové poměry prostředí, přísluší pouze stavebnímu úřadu, a proto bude na něm, jaké podklady pro své posouzení použije. Posouzení předmětné otázky je pouze věcí volné úvahy stavebního úřadu, který je však oprávněn zajistit si pro své posouzení jakékoliv podklady, které musí v rámci řízení odpovídajícím způsobem vyhodnotit. Takovým podkladem bylo dle krajského úřadu stanovisko vodoprávního úřadu, který stavební úřad vyzval k součinnosti při posuzování uvedené otázky. V daném případě se dle krajského úřadu nejednalo o znalecký posudek vypracovaný znalcem určeným správním orgánem podle ustanovení § 36 správního orgánu, tudíž zpracovaný posudek se stal běžným listinným podkladem pro posouzení věci vodoprávním orgánem. Krajský úřad také ve svém odůvodnění uvádí, že z ustanovení § 71 odst. 1 stavebního zákona vyplývá, že povolení stavebního úřadu vyžadují jen takové terénní úpravy, kterými se podstatně mění vzhled prostředí nebo odtokové poměry, přičemž gramatickým výkladem lze dovodit, že spojka "nebo" (bez čárky) byla použita ve významu slučovacím, a nikoli ve významu vylučovacím. Z uvedeného je třeba dospět k závěru, že musí platit obě podmínky současně, tzn. musí dojít k podstatné změně vzhledu prostředí a odtokových poměrů, resp. pokud není splněna jedna z podmínek, nejedná se o terénní úpravy vyžadující povolení dle ustanovení § 71 odst. 1 stavebního zákona. C - Právní hodnocení Dle ustanovení § 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, je mojí povinností působit k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí státní správy, pokud by postupovaly v rozporu s právem nebo porušovaly principy právního státu, dobré správy, jakož i před jejich nečinností. Působnost ochránce dle § 1 zákona se přitom vztahuje mj. na ministerstva a jiné správní úřady a orgány územních samosprávných celků při výkonu státní správy. Po prostudování všech doložených podkladů, zejména pak jednotlivých odůvodnění rozhodnutí, jsem dospěl k následujícímu právnímu názoru. Je zřejmé, že smyslem celého v předmětné záležitosti vedeného řízení byla snaha vyřešit otázku terénních úprav na pozemku, přičemž na existenci této úpravy se shodnou jak zainteresované úřady, tak účastníci řízení, jakkoliv již není zřejmé, kým a kdy byl tento návoz učiněn. Řízení pak doznalo vývoje, který z původního stanoviska vodoprávního úřadu, že se jednalo o terénní úpravy měnící odtokové poměry, dospěl ke stanovisku zcela opačnému. Považuji za nezbytné na tomto místě podotknout, že tento vývoj sám o sobě nepovažuji za neakceptovatelný či dokonce protiprávní. Při prostudování jednotlivých stanovisek a popisu řízení, tak jak je zachyceno zejména v odůvodnění rozhodnutí krajského úřadu, je zjevné, že v tomto vývoji sehrála jistou roli snaha úřadů vést účastníky řízení ke smírnému řešení sporu, což je ostatně jejich povinností vyplývající ze základních zásad správního řízení. Vzhledem k tomu, že tento pokus o smírné řešení selhal (zde přitom poukazuji zejména na návrh rozpracovaný do podoby projektové dokumentace, na základě kterého mohlo dojít ke snížení terénní úpravy až o téměř 80 cm), bylo nezbytné se řádným způsobem vypořádat s otázkou, zda podléhaly předmětné úpravy povolení dle stavebního zákona, či nikoliv, a zda je tedy nezbytné případně nařizovat jejich odstranění, eventuálně je (částečně) dodatečně povolit. Nepovažuji rovněž za rozhodující, že na samém počátku figuruje vyjádření vodoprávního úřadu, že předmětnými terénními úpravami došlo ke změně odtokových poměrů ve smyslu zákona o vodách. Ani tato skutečnost a priori neznamená, že byl stavební úřad povinen terénní úpravy posoudit jako úpravy ve smyslu § 71 odst. 1 stavebního zákona, které bylo třeba povolit. Je totiž nutné zdůraznit na samém počátku, že posouzení aplikace § 71 odst. 1 stavebního zákona je plně v pravomoci stavebního úřadu, který rovněž nese veškerou odpovědnost za správnost svého rozhodnutí, tj. včetně úplného obstarání potřebných důkazů, jejich náležitého vyhodnocení, a zejména řádného a přesvědčivého odůvodnění. Domnívám se, že právě tato skutečnost nebyla v předmětném řízení dostatečně promítnuta a zásadním způsobem se podepsala na výsledných rozhodnutích. Z tohoto pak pramení mé následující výhrady a můj poněkud odlišný pohled na věc, než k jakému dospěly jak stavební, tak zejména krajský úřad v posledních dvou rozhodnutích (ze dne 12. 12. 2008 a 14. 4. 2009). Dovolím si jej v následujících odstavcích vysvětlit. Ustanovení § 71 odst. 1 stavebního zákona stanoví, že povolení stavebního úřadu vyžadují terénní úpravy, kterými se podstatně mění vzhled prostředí nebo odtokové poměry. Zda v konkrétním případě je některá z těchto podmínek naplněna, přísluší posoudit stavebnímu úřadu. Není přitom vyloučeno, aby u změn odtokových poměrů postupoval stavební úřad v součinnosti s vodoprávním úřadem, i v takovém případě je ovšem rozhodujícím orgánem stavební úřad; vodoprávní úřad zde neplní ani roli dotčeného orgánu státní správy, jak se na mnoha místech v doložených rozhodnutích a vyjádřeních obou úřadů mylně uvádí. Takto poskytnuté vyjádření vodoprávního úřadu tak může plnit pouze roli podpůrného důkazního prostředku a musí s ním být nakládáno jako s jakýmkoliv jiným důkazem. Postup při obstarávání důkazů, jakož i rozhodnutí stavebního úřadu pak musí naplnit zákonné požadavky na rozhodnutí a jeho odůvodnění zakotvené zejména § 46 a 47 správního řádu a rovněž vyhovět standardům obsaženým v § 3 tamtéž. Dle § 46 správního řádu musí být rozhodnutí v souladu se zákony a ostatními právními předpisy, musí být vydáno orgánem k tomu příslušným, vycházet ze spolehlivě zjištěného stavu věci a obsahovat předepsané náležitosti. Toto ustanovení provádí jak zásadu zákonnosti, tak zásadu materiální pravdy, totiž že správní orgán (zde jen a pouze stavební úřad) je povinen úplně a přesně zjistit skutečný stav věci, který je pak podkladem pro rozhodnutí, zjistit všechny právně významné skutečnosti pro posouzení a rozhodnutí v dané věci. Ustanovení § 47 odst. 3 správního řádu dále stanoví, že v odůvodnění rozhodnutí správní orgán uvede, které skutečnosti byly podkladem rozhodnutí, jakými úvahami byl veden při hodnocení důkazů a při použití právních předpisů, na základě kterých rozhodoval. Odůvodnění má shrnovat všechny skutečnosti, které odůvodňují výrok rozhodnutí. Odůvodnění má přesvědčit o správnosti rozhodnutí a postupu správního orgánu (zde opět toliko stavebního úřadu). I dostupné komentáře ke správnímu řádu zdůrazňují, že v odůvodnění se musí správní úřad vypořádat s prováděnými důkazy, přičemž nestačí jen uvést, jaké důkazy byly provedeny, ale musí v odůvodnění být rovněž zachyceno hodnocení jednotlivých důkazů, resp. uvedení námitek účastníků řízení k nim a jejich vyhodnocení (viz např. Matrasová - Příhoda - Šlauf - Šmíd: Správní řád. Komentář, 1993, Linde Praha a.s.; viz rovněž rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 4. 2009, sp. zn. 6 As 26/2007-160). Při hodnocení postupu stavebního úřadu ve věci rozhodování o předmětných terénních úpravách optikou výše uvedených zákonných požadavků jsem nucen dospět k závěru, že nebyly ze strany stavebního úřadu naplněny, jelikož stavební úřad o samotné věci vůbec nerozhodoval, ale pouze bez dalšího hodnocení převzal závěr stanoviska vodoprávního úřadu, resp. závěr (část IV.) odborného posudku soudního znalce, které jsou doslovně vodoprávním úřadem v jeho stanovisku převzaty. Stavební úřad toto i sám potvrzuje, když v odůvodnění mj. výslovně uvádí, že "se posuzováním odtokových poměrů nezabýval. Problematiku odtokových poměrů na pozemku řešil vodoprávní úřad, který na základě odborného posudku soudního znalce z prosince 2006 vydal dne 17. 1. 2007 stanovisko, že návoz zeminy na pozemku významně negativně neovlivňuje odtokové poměry povrchových vod v lokalitě". Jinými slovy stavební úřad potvrzuje, že vůbec nerozhodoval o věci, která byla přitom zásadní pro konečný výrok rozhodnutí a o níž mohl z hlediska stavebního zákona rozhodnout právě jen stavební úřad. S postupem, kdy stavební úřad pouze převzal stanovisko, resp. vlastně jen část stanoviska, vodoprávního úřadu, který zde ani nevystupuje v roli dotčeného orgánu, bez toho, aby je podrobil řádnému hodnocení a zkonfrontování s dalšími důkazy, např. posouzením a popisem situace na místě, jakož i s námitkami účastníků, nelze souhlasit. Vyjádření vodoprávního úřadu tu bez dalšího zhodnocení věci nelze přejmout a následně se vypořádat s věcnými i procesními námitkami účastníků řízení postoupením námitek vodoprávnímu úřadu, který se k nim následně vyjádří v tom smyslu, že mu nepřísluší zpochybňovat autoritu a odbornost znalce a jeho posudku. Sám krajský úřad v posledním rozhodnutí o odvolání uvádí: "V ustanovení § 71 odst. 1 stavebního zákona je uvedeno, že povolení stavebního úřadu vyžadují terénní úpravy, kterými se podstatně mění vzhled nebo odtokové poměry. Vzhledem k tomu, že stavební zákon, ani žádný jiný z jeho prováděcích předpisů dále nijak uvedené pojmy nedefinují, je věcí správního uvážení příslušného správního orgánu, jakým způsobem vyloží uvedené 'neurčité právní pojmy' jako jsou 'podstatná změna vzhledu prostředí' a 'podstatná změna odtokových poměrů'. Je pak třeba, aby způsob, jakým správní orgán postupoval při výkladu těchto pojmů, byl patrný z odůvodnění napadeného rozhodnutí. Z odůvodnění rozhodnutí pak dále musí být ve smyslu § 47 odst. 3 správního řádu zejména zřejmé, které skutečnosti vzal za podklad svého rozhodnutí, jakými úvahami se řídil při hodnocení důkazů, proč považuje skutečnosti předstírané účastníkem řízení za nerozhodné apod. Vzhledem k tomu, že odvolací orgán rozhodnutí prvostupňového orgánu pouze vždy přezkoumává, v případě výkladů neurčitých právních pojmů je tak pouze povinen prověřit, zda úvaha správního orgánu nevybočila z mezí a hledisek stanovených zákonem a zda je v souladu s pravidly logického usuzování." Zatímco krajský úřad dospěl k tomu, že stavební úřad takto nevybočil, já dospívám k názoru opačnému. Situace je o to nepřehlednější kvůli způsobu, jakým ve věci figuruje odborný znalecký posudek soudního znalce v oboru hydrogeologie. Stěžovatelé mezi mnoha jinými předestřeli námitku, že bylo-li třeba ve věci pro odborné posouzení skutečností důležitých pro rozhodnutí ustanovit znalce, měl tak učinit sám stavební úřad, který vede předmětné řízení, a měl tak v souladu s § 33 odst. 1 umožnit účastníkům řízení klást znalci otázky při ústním jednání a místním ohledání. Stavební úřad k tomu opakovaně uvádí, že se o žádný znalecký posudek neopírá a že vychází pouze ze stanoviska vodoprávního úřadu coby listinného důkazu. Námitky k odbornosti znalce a zejména k závěrům a obsahu posudku stavební úřad sám odmítl hodnotit, pouze je předal vodoprávnímu úřadu a následně replikoval jeho závěr, že ke zpochybňování znalce a jeho posudku není vodoprávní úřad povolán. Zde je nutno zdůraznit, že ať už znalecký posudek, tak jakýkoliv listinný důkaz, je stále toliko důkazem, který má být podroben hodnocení a konfrontaci s dalšími důkazy a skutečnostmi, a má tak s ním být nakládáno dle zásady volného hodnocení důkazů. K tomuto řádnému hodnocení je přitom nezbytné, aby znalecký posudek obsahoval jak odborné závěry, tak i skutečnosti a úvahy, ze kterých znalec vycházel, a je třeba posoudit, zda závěry znalce odpovídají zásadám logického výkladu. Správní orgán pak má posoudit, zda tyto skutečnosti odpovídají skutkovým okolnostem a skutečnostem vyplývajícím z ostatních důkazů. To vše bylo potřeba učinit ze strany samotného stavebního úřadu, který je jediným věcně a funkčně příslušným orgánem. K tomuto navíc dodávám, že ani z vyjádření vodoprávního úřadu nevyplývají tyto skutečnosti a úvahy, jakým způsobem vodoprávní úřad závěry znalce posoudil a proč je bez dalšího převzal. Vodoprávní úřad sám uvedl ve svém vyjádření, že je toliko převzal, a nad rámec toho poskytl stavebnímu úřadu odborný posudek k dalšímu řízení, což měl stavební úřad použít právě k výše uvedenému hodnocení posudku. Ustanovení § 36 správního řádu je přitom komentáři i judikaturou vykládán tak, že k ustanovení znalce má správní orgán přistoupit tehdy, pokud odborné posouzení skutečností důležitých pro rozhodnutí nemůže provést sám, nebo pokud není možné nebo vhodné vyžádat si v tomto směru vyjádření jiného správního orgánu. Osobně se domnívám, že v souladu se správním řádem by byly spíše tyto alternativy: Buď měl stavební úřad rovnou zareagovat na dopis vodoprávního úřadu, že k posouzení věci a nahrazení všech předchozích stanovisek si vodoprávní úřad vyžádá součinnost soudního znalce tak, že sám stavební úřad si znalce ustanoví. K tomuto postupu jej mohla vést ostatně již předchozí nejednoznačnost vyjádření vodoprávního úřadu, resp. výklad § 36 správního řádu - zejména po vyjádření vodoprávního úřadu však již bylo zcela zřejmé, že uspokojující vyjádření nemůže poskytnout ani vodoprávní úřad. Nebo v takovém případě mohl vyčkat stavební úřad vyjádření a předání posudku ze strany vodoprávního úřadu, pak jej ale měl stavební úřad zhodnotit a uznal-li, že jsou závěry posudku pro řízení zásadní, měl znalce usnesením přizvat do vlastního správního řízení. Nemohu se ztotožnit se způsobem, jakým na jedné straně stavební úřad stěžovatelům tvrdí, že se o odborný posudek neopírá, a na druhé straně je si plně vědom, že vodoprávní úřad toliko bez dalšího hodnocení přejímá jeho závěry. Navíc si v tomto ohledu stavební úřad sám protiřečí, když na jedné straně údajně vychází toliko z vyjádření vodoprávního úřadu a na straně druhé se v odůvodnění rozhodnutí vyskytují informace, které jsou čerpány nikoliv z tohoto vyjádření, ale ze samotného posudku (viz pasáž o spádování pozemku a odtoku vody před a po úpravě - zde s. 6). Stavební úřad pak dokonce uvádí: "Odtoku shromážděné vody z pozemku však nemusí bránit pouze návoz (přerušením údajného původního severního spádu terénu), ale také hydrogeologem zjištěná skutečnost, že jihozápadní části pozemků jsou částečně pod nejnižším bodem u břehu potoka. Pozemky údajně nemají po úpravách koryta a břehů potoka plynule svažitý sklon terénu k této vodoteči a povrchová voda zde tedy může stagnovat." Zde stavební úřad nejen přímo odkazuje na tvrzení hydrogeologa, ale navíc se ztotožňuje s jejich "údajností", jinými slovy, prokazuje, že nebyl úplně a dostačujícím způsobem zjištěný skutkový stav. Není mým zájmem na tomto místě přezkoumávat kvalitu a obsah znaleckého posudku, ani posuzovat odbornost znalce. Jen si dovoluji podotknout, že se mi ani závěry samotného znaleckého posudku nezdají být natolik určitými, jak byly ve výsledku převzaty stavebním úřadem ve výroku rozhodnutí. Z další části závěrů znalce, které stavební úřad vyhodnotil toliko jako doporučení, totiž vyplývá, že i při případném vysvahování pozemku, které pro lepší odtok vody znalec doporučil, i při případné opravě příkopu na hranici obou pozemků je možné že bude docházet k podmáčení sousedního pozemku. Tuto skutečnost znalec tedy nevyvrátil. Navíc bych rád poukázal na část III. zmíněného posudku, které si byl stavební úřad rovněž vědom, když byl seznámen i s jinými částmi posudku než závěrem převzatým do vyjádření vodoprávního úřadu. V této části, nazvané Návrh řešení daného problému, totiž soudní znalec píše: "Na pozemku došlo k návozu zeminy která zde dosahuje v nejvyšším místě cca až 1,6 m nad původním terénem. Pro takovouto změnu povrchu terénu je nutno současně řešit řádný odtok povrchové vody. Jelikož po návozu nebyl požadavek splněn, je žádoucí jej provést nyní. Jako nejvhodnější se jeví povrchová úprava nivelety na jižním okraji pozemku, tzn. odvodňovacího žlábku - příkopu na dešťovou povrchovou vodu. Příkop je nutno vyspárovat cca 3-5 % podél jižní hranice pozemku tak, aby byl plynule a mírně svažitý až k vodoteči - místnímu potoku. Dno příkopu by mohlo být provedeno dusaným, zhutněným jílem." S tímto bodem posudku mě napadá úvaha, zda logickým výkladem nelze dospět k názoru, že závěr posudku neodpovídá zcela v posudku tvrzeným skutečnostem. V každém případě se akceptování této výpovědi znalce mohlo promítnout do jiného řešení ze strany stavebního úřadu, tj. spíše do rozhodnutí o odstranění, resp. následném dodatečném povolení terénních úprav při současném stanovení určitých opatření. Toto řešení by se mi jevilo jako souladnější i s vydaným územním rozhodnutím z roku 1994, jakkoliv nevylučuji, že by se opět setkalo s nesouhlasem na straně účastníků řízení. Stavební úřad po obdobném vyjádření vodoprávního úřadu informoval stěžovatele, že pokud s odborným posudkem nesouhlasili, mohli si obstarat a předložit znalecký posudek vlastní. Jakkoliv skutečně stěžovatelé tento krok učinit mohli, již proto, aby tím doložili, zda vůbec provedená terénní úprava má negativní následky v podobě podmáčení jejich pozemku, nezbavuje to stavební úřad povinnosti zajistit všechny důkazy potřebné pro řádné zhodnocení a zjištění skutkového stavu a následně je promítnout do odůvodnění rozhodnutí. K rozhodnutí krajského úřadu pak považuji za nezbytné upozornit na to, že dle mého názoru zde byl předestřen chybný právní výklad ustanovení § 71 odst. 1 stavebního zákona, totiž, že nutnému povolování podléhají pouze terénní úpravy, u nichž dochází zároveň ke změně vzhledu a zároveň ke změně odtokových poměrů. Tento výklad nemá oporu v zákoně ani v dostupné judikatuře. Z tohoto důvodu je rozhodnutí krajského úřadu stiženo rovněž právní vadou při kvalifikaci rozhodujícího právního ustanovení. Vzhledem k výše uvedenému jsem nucen dospět k závěru, že (zejména) procesní postup stavebního úřadu, následně posvěcený rozhodnutím krajského úřadu, zatěžují rozhodnutí o zastavení řízení vadami, pro které by bylo možno rozhodnutí napadnout soudní cestou, jakož i cestou mimořádných opravných prostředků dle zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. K tomuto závěru jsem nucen dospět i s vědomím toho, co mi stavební úřad ve svém vyjádření sdělil - a sice že mu do dnešního dne mu nebyly předloženy žádné důkazy o negativním vlivu předmětných terénních úprav na pozemek stěžovatelů. Ani já nevylučuji, že by v případě řádně provedeného řízení nemohl stavební úřad dospět ke stejnému závěru, a sice že stavební řízení je nutno zastavit, protože odpadl důvod, pro který bylo vedeno. Takový výrok by ovšem musel přesvědčivě vyplynout z odůvodnění, resp. v něm zachyceného hodnocení důkazů. D - Závěry Z výše uvedeného právního hodnocení případu vyplývá, že jsem shledal pochybení na straně příslušných orgánů státní správy. Z tohoto důvodu vydávám tuto zprávu o průběhu šetření dle § 18 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. Současně vyzývám příslušné orgány státní správy, aby se k zjištěním obsaženým v této zprávě vyjádřily ve lhůtě 30 dnů od jejího doručení současně se sdělením, jaká opatření k nápravě provedly. JUDr. Otakar M o t e j l veřejný ochránce práv [1] Vzhledem k datu zahájení řízení se na daný případ použije zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů, tzn. starý stavební zákon. V celém textu se zkratkou "stavební zákon" míní tento předpis. [2] Na celé řízení se vzhledem k datu zahájení vztahuje zákon č. 71/1967 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, tzn. starý správní řád. Bude-li v textu použita zkratka "správní řád", míní se jím tento předpis. V případě, že se bude jednat o nový správní řád, bude tato skutečnost zdůrazněna v textu.