Text dokumentu

V Brně dne 18. prosince 2012 Sp. zn.: 12/2012/SZD/JČ 13/2012/SZD/PMJ 14/2012/SZD/AV Zpráva o šetření ve věci postupu krajské pobočky Úřadu práce ČR v Ústí nad Labem, kontaktního pracoviště Chomutov, při výkonu sociální práce v rámci pomoci v hmotné nouzi, při rozhodování o mimořádné okamžité pomoci a o doplatku na bydlení v případech hodných zvláštního zřetele Úvod V souladu s ustanovením § 9 písm. d) a § 14 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů (dále také jen "zákon o veřejném ochránci práv"), jsem zahájil z vlastní iniciativy šetření týkající se postupu Úřadu práce ČR při rozhodování o doplatku na bydlení z důvodů hodných zvláštního zřetele dle ustanovení § 33 odst. 5 zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů (dále také jen "zphn"), při rozhodování o mimořádné okamžité pomoci a při výkonu sociální práce v rámci pomoci v hmotné nouzi. Předmět mého šetření jsem zvolil v návaznosti na má zjištění z individuálních podnětů a v návaznosti na ověření fungování Sociální reformy I. v praxi s cílem odhalit a eventuálně odstranit v šetřených oblastech systémové nedostatky. V rámci šetření navštívili pověření zaměstnanci Kanceláře veřejného ochránce práv dne 24. října 2012 Krajskou pobočku Úřadu práce ČR v Ústí nad Labem, kontaktní pracoviště Chomutov (dále také "Kontakní pracoviště Chomutov či KoP Chomutov"), přičemž relevantní informace byly získány vedením rozhovoru s ředitelkou Kontaktního pracoviště Chomutov a prostudováním spisů za období od května do července 2012, v nichž bylo rozhodováno o doplatku na bydlení z důvodů hodných zvláštního zřetele a o mimořádné okamžité pomoci, či v jejichž rámci byla v oblasti pomoci v hmotné nouzi vykonávána sociální práce s klientem. Skutková zjištění získaná v rámci šetření tvoří s ohledem na jejich obsáhlost přílohu č. 1 této zprávy o šetření. Právní hodnocení, včetně shrnutí a navrhovaných opatření k nápravě, uvádím pro větší přehlednost vždy samostatně ke každé části. Zprávu o šetření se shrnutím zjištěných pochybení a návrhem opatření k nápravě zasílám Úřadu práce ČR - krajské pobočce v Ústí nad Labem i generálnímu ředitelství Úřadu práce ČR. Činím tak proto, že se nejedná o šetření jednotlivého případu, ale plošně nastavené správní praxe. Zjištění z jednotlivých krajských poboček by také měla být zohledněna v řídicí a metodické činnosti generálního ředitelství. V souladu se zákonem o veřejném ochránci práv shrnuji, že tato zpráva je průběžným dokumentem, který teprve spolu s vyjádřením dotčených úřadů bude podkladem pro vydání mého závěrečného stanoviska ve věci. Navrhovaná opatření nechť tedy nejsou ze strany vedení Úřadu práce ČR chápána kategoricky v tom smyslu, že nemůže přijmout žádná jiná opatření, která by vedla k témuž cíli, ale spíše jako nastínění mých úvah, kam by se správní praxe úřadu měla ubírat, abych ji mohl považovat za souladnou se zákonem a principy dobré správy. Navržená opatření k nápravě by také měla být podnětem pro společné jednání na úrovni krajských poboček Úřadu práce ČR, jejichž postup byl předmětem mého šetření, a generálního ředitelství Úřadu práce ČR. I. Výkon sociální práce v rámci pomoci v hmotné nouzi I.1. Právní hodnocení výkonu sociální práce Zákon o pomoci v hmotné nouzi blíže specifikuje a provádí právo každého, kdo je v hmotné nouzi, na takovou pomoc, která je nezbytná pro zajištění základních životních podmínek. Toto právo je ústavně zaručeno čl. 30 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.[1] Pomoc ze strany státu je v režimu zákona o pomoci v hmotné nouzi realizována prostřednictvím poskytování jednotlivých sociálních dávek (jedná se o příspěvek na živobytí, doplatek na bydlení a mimořádnou okamžitou pomoc), ale také prostřednictvím výkonu sociální práce s klientem a zajištění potřebného poradenství tak, aby již nebyl osobou v hmotné nouzi. Dávky pomoci v hmotné nouzi představují pouze sekundární nástroj pomoci k předcházení sociálního vyloučení, protože řeší důsledky, nikoliv příčiny vzniku stavu hmotné nouze osoby, a samy o sobě nevedou ke zlepšení sociální situace klienta (jejich poskytování samo o sobě nezpůsobuje, že osoba přestane být závislá na pomoci v hmotné nouzi).[2] Bližší vymezení úkolů zaměstnanců orgánů pomoci v hmotné nouzi ve vztahu k řešení stavu hmotné nouze klientů se nachází v ustanovení § 64 zphn. Všichni zaměstnanci orgánů pomoci v hmotné nouzi jsou povinni v souvislosti s poskytováním dávek zajistit klientovi sociální poradenství a vedení při řešení hmotné nouze.[3] Současně by měly osoby ohrožené hmotnou nouzí, či již v hmotné nouzi se nacházející, aktivně vyhledávat, tj. provádět depistážní činnost, neboť ne každý člověk má povědomí o tom, jaké možnosti řešení tíživé životní situace existují. Pokud se klient, příjemce příspěvku na živobytí, a společně posuzované osoby, nachází ve stavu hmotné nouze déle než tři kalendářní měsíce, jsou povinni s ním sociální pracovníci orgánu pomoci v hmotné nouzi dále pracovat. Tato práce mimo jiné zahrnuje shromažďování údajů potřebných pro posouzení situace osoby v hmotné nouzi, dohodu o řešení situace hmotné nouze s využitím metod vhodných pro konkrétního klienta, spolupráci s dalšími zaměstnanci orgánu pomoci v hmotné nouzi, s provozovateli sociálních služeb, s poradenskými zařízeními a organizacemi při řešení situace hmotné nouze klienta.[4] Zejména je důležitá spolupráce s pověřenými obecními úřady a obecními úřady obcí s rozšířenou působností, jejichž pracovníci vykonávají od 1. 1. 2012 terénní sociální práci, tj. mohou klientu pomoci nejen poradenstvím, ale např. i doprovodem při jednáních na úřadech, s potenciálními zaměstnavateli, zajistit poskytování nezbytných sociálních služeb pro zdravotně postižené apod. Podrobně je náplň sociální práce v systému hmotné nouze, včetně jednotlivých etap jejího výkonu, popsána v metodickém pokynu Ministerstva práce a sociálních věcí ze dne 8. července 2009 č. 5/2009 Sb.[5] Veškerou sociální práci by mělo provázet také dodržování základních etických principů jejího výkonu, uvedených v ustanovení § 64 odst. 1 zphn, jakož i v Etickém kodexu společnosti sociálních pracovníků ČR,[6] který by měl být jakožto standard "dobré praxe" respektován. Z poskytnuté spisové dokumentace KoP Chomutov, jakož i z rozhovoru s ředitelkou KoP Chomutov vyplynulo, že za předmětné šetřené období byla sociální práce s klienty vykonávána, nikoliv však plně v zákonem předpokládaném rozsahu. V rámci předmětného období květen - červenec 2012 byla sociální práce zajištěna prostřednictvím sociálních šetření a poskytnutí sociálního poradenství klientům. V řadě případů úřad přistoupil v rámci sociální práce s klienty k vyplácení dávek prostřednictvím poukázek (postupoval tak na základě podkladů od sociálních pracovníků Magistrátu města Chomutov a Městské policie). Od září 2012 se na KoP Chomutov rozvíjí užší spolupráce se sociálními pracovníky Magistrátu města Chomutov (dále také "MM Chomutov") při řešení situace dlouhodobých příjemců dávek hmotné nouze. Dochází k "předání" vybraných klientů v hmotné nouzi terénním sociálním pracovníkům MM Chomutov, kteří tyto klienty dále vedou tak, aby přispěli k jejich sociálnímu začlenění, eventuálně k jejich aktivizování, aby již nadále nebyli v hmotné nouzi. Ze spisové dokumentace bylo zjištěno, že za předmětné období bylo na KoP Chomutov realizováno sociální šetření u jedenácti žadatelů o mimořádnou okamžitou pomoc (včetně sociálních šetření provedených v dubnu 2012, které byly podkladem pro vydání rozhodnutí v květnu 2012), a u osmi žadatelů o doplatek na bydlení (žádost o doplatek na bydlení v souladu s ustanovením § 33 odst. 5 zphn). Předmětem těchto šetření bylo zejména ověření skutečností rozhodných pro nárok na dávku (tj. zejména ověření toho, zda žadatel o dávku vlastní požadovaný předmět dlouhodobé potřeby, zda je pro něj nezbytným, ověření faktického pobytu na ubytovně a zjištění okruhu společně posuzovaných osob). Záznamy o sociálním šetření obsahují především popis domácnosti žadatele. V těchto případech využili pracovníci KoP Chomutov sociální šetření za účelem zjištění či ověření skutečností rozhodných pro nárok na dávku a její výši.[7] Sociální šetření, jakožto šetření na místě, představuje důkazní prostředek, prostřednictvím kterého je pro účely rozhodování o dávkách zjišťován stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti v souladu s ustanovením § 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále také jen "správní řád" a "SŘ").[8] Ze spisové dokumentace je však patrné, že v některých případech bylo sociální šetření využito rovněž za účelem realizace sociální práce. V rámci pomoci v hmotné nouzi slouží sociální šetření především dvěma účelům. Vedle výše zmíněného zjišťování podkladů pro vydání rozhodnutí ve věci, je třeba sociální šetření chápat jako jeden z postupů, které jsou uplatňovány v rámci výkonu terénní sociální práce a prostřednictvím kterých dochází k realizaci povinností uložených pracovníkům orgánu pomoci v hmotné nouzi v ustanovení § 64 zphn. Uvedené účely sociálního šetření nelze zaměňovat, jinými slovy "sociální práci v systému pomoci v hmotné nouzi nelze zúžit pouze na provádění sociálního šetření a na administrativní posuzovaní stavu hmotné nouze osoby."[9] Ve dvou případech obsahují záznamy o šetření explicitní konstatování toho, že klientovi bylo poskytnuto základní sociální poradenství (záznam o šetření již však neobsahuje bližší uvedení obsahu tohoto sociálního poradenství). V jednom případě byl ověřen vznik nároku na příspěvek na živobytí. V jednom případě bylo ověřeno, že si žadatel o dávku hledá práci, byl poučen, že si může požádat o příspěvek na bydlení za předpokladu, že bude řádně hradit nájem. V několika případech byl konzultován příjem klienta (ve formě důchodu, dávek státní sociální podpory, podpory v nezaměstnanosti apod.). V jednom případě bylo klientce doporučeno oblékat děti tepleji (šetření bylo provedeno za účasti sociální pracovnice MM Chomutov). Ve čtyřech případech nebyli žadatelé o doplatek na bydlení zastiženi na ubytovně. V rámci šetření byli dále žadatelé vyzváni k plnění povinností dle zphn, tj. zejména k předkládání nezbytných dokladů. Ve dvou případech se sociálního šetření účastnila rovněž terénní sociální pracovnice MM Chomutov. Takovou sociální práci kvituji. Domnívám se však, že za účelem kontinuální práce s klientem by záznam o šetření měl obsahovat blíže rozepsaný rozsah zajištěného sociálního poradenství. Rovněž se domnívám, že práce s klientem v rámci sociálního šetření by měla probíhat ve větším rozsahu, tj. mimo jiné rovněž u žadatelů a příjemců příspěvku na živobytí (k zajištění této činnosti prostřednictvím spolupráce s MM Chomutov viz dále). Z předložené spisové dokumentace je patrná výrazná spolupráce KoP Chomutov a MM Chomutov, ke které přispívá skutečnost, že sociální pracovníci obou úřadů sídlí ve stejné budově a na stejném patře. Z rozhovoru s ředitelkou KoP Chomutov vyplynulo, že spolupráce probíhá i na úrovni vedení za účelem systematických řešení situace osob v hmotné nouzi (spolupráce v záležitosti uzavírání ubytovny). V devatenácti případech bylo k žádostem o mimořádnou okamžitou pomoc z důvodu hrozby sociálním vyloučením přiloženo doporučení sociálního kurátora MM Chomutova k poskytnutí dávky, doporučení již neobsahuje bližší informace o sociální situaci klienta. V případě paní A. spisová dokumentace obsahovala záznamy ze sociálního šetření provedeného sociální pracovnicí MM Chomutov, oddělení terénní sociální práce. V rámci rozhovoru s ředitelkou KoP Chomutov vyplynulo, že za účelem předávání informací je využíván rovněž standardizovaný záznam sociálního pracovníka. Ředitelka KoP Chomutov zpracovala interní dokument: Doporučený postup spolupráce Úřadu práce ČR, Kontaktní pracoviště Chomutov, a Magistrátu města Chomutova v oblasti sociální práce, který platí od 15. 9. 2012. K této spolupráci si dovolím uvést následující. Přestože úzkou spolupráci sociálních pracovníků obou úřadů velmi vítám, je ostatně stanovena zákonem o pomoci v hmotné nouzi, je nutné dodat, že využívání různých doporučení či informací předávaných v rámci standardizovaného záznamu sociálního pracovníka či jiným způsobem (předáváním zpráv apod.), může být za současné právní úpravy problematické. Ustanovení § 65 zphn sice předpokládá vzájemné poskytování informací potřebných k rozhodování ve věci hmotné nouze mezi Úřadem práce ČR a sociálními pracovníky pověřených obecních úřadů a úřadů obcí s rozšířenou působností, a to prostřednictvím informačního systému pomoci v hmotné nouzi (tedy standardizovaného záznamu), takové předávání informací bez souhlasu klienta je však z hlediska právního problematické, neboť právní úprava jednoznačně nespecifikuje, jaké informace by měly být takto zprostředkovány. Tímto způsobem mohou být předány bez souhlasu klienta rovněž údaje, které mohou mít negativní vliv na nárok na dávku či její výši, čímž dochází k popření smyslu sociální práce sociálního pracovníka obecního úřadu (kterým je pomoc při sociálním začlenění klienta) a narušení důvěry mezi sociálním pracovníkem a klientem. Domnívám se, že dle zákona o pomoci v hmotné nouzi není možné informace získané prostřednictvím standardizovaného záznamu použít jako důkaz v řízeních o dávkách pomoci v hmotné nouzi, aniž by byl zákonem jasně stanoven rozsah předávaných informací a účel jejich zpracování. V případě KoP Chomutov není zřejmé, zda dochází k výměně těchto informací prostřednictvím standardizovaného záznamu (jehož kopie ovšem předložená spisová dokumentace neobsahovala), či prostřednictvím jednotlivých zpráv se souhlasem klienta. Rovněž je třeba podotknout, že vyjádření, záznamy o sociálním šetření či doporučení sociálních pracovníků obecního úřadu obce s rozšířenou působností mohou sloužit pouze jako podklady pro sepsání žádosti o dávku pomoci v hmotné nouzi, či jako důkazní prostředky v řízení o ní (pakliže se jedná o doporučení sepsaná na žádost klienta a s jeho souhlasem). To znamená, že orgán pomoci v hmotné nouzi by měl informace sdělené sociálními pracovníky či kurátory doplnit svým vlastním dokazováním, přestože v mnohých případech se může jevit provádění opakovaného sociálního šetření pracovníkem Úřadu práce ČR jako duplicitní.[10] V případě KoP Chomutov není zřejmé, zda byly tímto způsobem informace ve všech případech ověřeny (např. u paní A.). Ke spolupráci sociálních pracovníků si dále dovolím podotknout, že v souladu s výše uvedenými zásadami by měla v ideálním případě probíhat na intenzivnější úrovni, například formou různých případových konferencí. Zaměstnanci obce, kteří jsou zařazeni do pověřených obecních úřadů a obecních úřadů obcí s rozšířenou působností jako sociální pracovníci mají zákonem o pomoci v hmotné nouzi uloženy obdobné povinnosti ve vztahu k výkonu "komunitní" sociální práce při řešení situace osob v hmotné nouzi, a to bez ohledu na dobu, po kterou se tyto osoby ve stavu hmotné nouze nachází. V případě příjemců příspěvku na živobytí a společně posuzovaných osob, které se nachází ve stavu hmotné nouze déle než tři kalendářní měsíce, by měl být výkon sociální práce ze strany sociálních pracovníků Úřadu práce ČR i pověřených obecních úřadů a obecních úřadů obcí s rozšířenou působností paralelní. Z vyjádření ředitelky KoP Chomutov vyplynulo, že tímto způsobem by se měla spolupráce do budoucna rozvíjet. V předmětném šetřeném období nebyla realizována na KoP Chomutov systematická práce s dlouhodobými příjemci dávek hmotné nouze, která je předpokládaná zákonem o pomoci v hmotné nouzi. Počínaje měsícem září 2012 však začíná na KoP Chomutov probíhat intenzivnější systematická práce s vybranými klienty, zejména ve spolupráci s pracovníky MM Chomutova. Ve čtyřech případech tak požádalo KoP Chomutov o součinnost sociální pracovníky MM Chomutov při řešení situace hmotné nouze klienta, zejména jde o spolupráci v individuálním přístupu ke klientovi, který povede k motivaci a změně dosavadních životních podmínek, tj. KoP Chomutov požádalo o stanovení vhodných metod a postupů řešení nepříznivé životní situace, vedení klienta k odpovědnosti a zapojení do řešení jeho situace (tak, aby například pravidelně hradil náklady spojené s užíváním bytu, aby nedošlo k ukončení nájemní smlouvy, aby pravidelně dokládal doklady o úhradách na oddělení nepojistných dávek), v některých případech bylo požádáno, aby se pomoc zaměřila zejména na nezletilé děti, na plnění školních povinností. V rámci této spolupráce bylo následně pracovnicí KoP Chomutov ve spolupráci s pracovnicí MM Chomutov provedeno v místě bydliště klienta sociální šetření a klient byl "tzv. předán" sociálnímu pracovníku MM Chomutov. Spolupráce byla navázána jednak za účelem řešení situace dlouhodobých příjemců dávek hmotné nouze, jednak za účelem předcházení vzniku nepříznivé životní situace u vybraných klientů s ohledem na jejich individuální situaci. Následně byly předány informace o vlastních zjištěních a práci s klientem KoP Chomutov. Takovou činnost jednoznačně vítám. Je však otázkou, do jaké míry mohou být takto zjištěné a předávané informace podkladem pro následné rozhodování Úřadu práce ČR. Výše uvedený postup je popsán ve zmíněném interním dokumentu, který zpracovala ředitelka KoP Chomutov. Dle tohoto doporučení je sociální pracovník KoP Chomutov povinen stanovit společně s klientem, který je v hmotné nouzi déle než 3 měsíce, postup řešení jeho nepříznivé situace, dále zkontaktovat sociálního pracovníka obce za účelem provedení společné návštěvy v rodině vybraného klienta, v rámci této návštěvy představit klientovi sociálního pracovníka obce, který si s danou osobou dohodne další formy spolupráce tak, aby došlo ke zmírnění nebo odstranění nepříznivé životní situace této osoby. Sociální pracovník KoP Chomutov zároveň v rámci této návštěvy provede kontrolu využívání dávek pomoci v hmotné nouzi. Následně budou mezi oběma sociálními pracovníky probíhat pravidelné schůzky, v rámci kterých se budou vzájemně informovat o dalších postupech, posunech v případu vybrané osoby. K těmto informativním schůzkám je možné, pokud se jedná o osobu, která zajišťuje péči o jedno či více nezletilých dětí, přizvat i sociálního pracovníka oddělení sociálně-právní ochrany dětí, a pořádat tak "případové konference" za účelem řešení konkrétního problému. Z výše uvedeného je zřejmé, že na KoP Chomutov je jednoznačná snaha pracovat s klienty dlouhodobě (s ohledem na podmínky na KoP Chomutov se tak děje prostřednictvím "předání" klientů pracovníkům MM Chomutov). Přestože rozdělení sociální práce není na navštívených kontaktních pracovištích vnímáno jako pozitivní krok, ukazuje se, že tímto způsobem by mohla být spolupráce zajištěna. I toto "zprostředkování" další práce s klientem je však časově náročné. Je zřejmé, že výkon takové sociální práce ve větším rozsahu si vyžaduje změnu podmínek na KoP Chomutov (zejména navýšení počtu sociálních pracovníků). V rámci šetřeného období jsem zaznamenal případ, kdy pracovník KoP Chomutov požádal o spolupráci MM Chomutova při řešení situace hmotné nouze klientky. Jednalo se o záležitost paní B. Sociální pracovník KoP Chomutov do žádosti o spolupráci uvedl, že paní B. pobírá příspěvek na živobytí od února 2012 a doplatek na bydlení od dubna 2012. Má čtyři děti, požádala o rozvod s manželem, který již s rodinou nebydlí. Orgán sociálně-právní ochrany dětí dal Magistrátu města Chomutov signál, že zdravotní péče nezletilých dětí je zanedbána. Rodina je sledována ze strany orgánu sociálně-právní ochrany dětí, terénní pracovnicí, i v rámci sociální práce pracovníkem KoP Chomutov, který zajistil základní sociální poradenství ohledně nároků na veškeré sociální dávky. Ve spisu je záznam o sociálním šetření provedeným pracovníkem MM Chomutova v únoru 2012, které bylo dožádáno KoP Chomutov pro účely přiznání příspěvku na živobytí. Dále se ve spisu nachází vyjádření terénní sociální pracovnice MM Chomutov, kterým KoP Chomutov poskytuje informace ohledně klientky a její rodiny (získané v rámci sociálního šetření) na základě součinnosti. Tento případ je vhodnou ukázkou spolupráce několika dotčených orgánů. V této souvislosti mi však nezbývá, než upozornit rovněž na to, že skutečnosti nezbytné pro hodnocení nároku na dávku nelze zajistit prostřednictvím dožádání sociálních pracovníků MM Chomutov o provedení sociálního šetření, neboť dle zphn není magistrát oprávněn provádět jednotlivé kroky v řízení o přiznání dávky na základě dožádání úřadu práce (není věcně příslušný k provedení sociálního šetření k tomuto účelu). Skutečnosti rozhodné pro přiznání dávky je úřad práce povinen zjišťovat sám, a to i tehdy, obdrží-li zprávu ze sociálního šetření od MM Chomutov. Z rozhovoru s ředitelkou KoP Chomutov vyplynulo, že v prvním čtvrtletí roku 2012 Úřad práce ČR obstarával informace rozhodné pro nárok na dávku tímto způsobem. Takový postup však není v souladu s právními předpisy.[11] V rámci sociální práce s klienty by měli pracovníci orgánu pomoci v hmotné nouzi (a to nejenom sociální pracovníci) realizovat sociální poradenství. Zajištění sociálního poradenství představuje primární pomoc, kterou jsou všechny orgány pomoci v hmotné nouzi povinny zabezpečit, a která je předpokladem pro efektivní řešení nepříznivé sociální situace klienta. Zejména pak v situacích popsaných v ustanovení § 2 odst. 2 písm. a), b), případně v ustanovení § 2 odst. 3 až 6 zphn, je adresné sociální poradenství (příp. doplněné o další úkony spadající do sociální práce) nezbytné k zabránění sociálního vyloučení dotčené osoby. Jak už jsem uvedl výše, pouhé poskytnutí dávek pomoci v hmotné nouzi bez dalšího nevede ke zlepšení sociální situace klienta tak, aby již nebyl osobou v hmotné nouzi.[12] Z předložené spisové dokumentace nevyplývá, že by sociální poradenství na KoP Chomutov probíhalo v nedostatečném rozsahu. Předložená spisová dokumentace za šetřené období obsahovala protokoly o jednání s klientem ve dvanácti případech. Předmětem jednání pracovníka KoP Chomutov s klientem bylo téměř ve všech případech uplatnění žádosti o doplatek na bydlení (v souladu s ustanovením § 33 odst. 5 zphn), eventuálně současně s příspěvkem na živobytí. V rámci jednání s klientem byl řešen příjem klienta, jeho dosavadní bydlení, bytová otázka do budoucna (v jednom případě řešena nemožnost uzavření nájemní smlouvy). Součástí záznamu je v některých případech konstatování, že bylo zajištěno základní sociální poradenství (opět však není zřejmé, v čem toto poradenství spočívalo). V některých případech bylo komunikováno také přímo s pracovnicí ubytovny za účelem zjištění trvajícího ubytování. Výraznější sociální pomoc jsem sledoval například u pana C., kterému byl vyhledán lékař a zajištěno ubytování na ubytovně. Nutno dodat, že protokoly o jednání jsem nezaznamenal v případě žadatelů či příjemců příspěvku na živobytí (eventuálně mi nebyla spisová dokumentace s protokoly o jednání v těchto záležitostech poskytnuta). Domnívám se, že v rámci sociálního poradenství by měl být kladen větší důraz na komplexní řešení situace klienta, prostřednictvím všech dávek, ale rovněž také například na zprostředkování pomoci v otázce dluhů, rodinných záležitostí, v otázce hledání vhodného bydlení apod. Kvituji, že pracovníci mají za účelem zajištění výše zmíněné adresné a rychlé pomoci osobám na hranici sociálního vyloučení seznam ubytoven v Chomutově, včetně adres a aktuálních cen ubytování, ubytovacích řádů, vybavení i fotodokumentace. Na žádost mi byl dále poskytnut seznam poradenských organizací a sociálních služeb, i neziskových organizací, vytvořený v rámci krátkodobého plánu rozvoje sociálních služeb Statutárního města Chomutova na období 2012 - 2013. Jako dobrou praxi, vycházející z jiných kontaktních pracovišť Úřadu práce ČR, si dovolím zmínit, že takovým seznamem s kontaktními údaji poradenských organizací by měl disponovat každý pracovník hmotné nouze za účelem zprostředkování rychlé pomoci formou poradenství (odkazování klientů na jednotlivá poradenská zařízení jsem v rámci spisové dokumentace na KoP Chomutov nezaznamenal). Co se týká depistážní činnosti, neprobíhá na KoP Chomutov cílené vyhledávání osob ohrožených hmotnou nouzí nebo se již v hmotné nouzi nacházejících. Pokud je takový klient vyhledán, jedná se o náhodnou činnost. Na zajištění depistážní činnosti ve výše uvedeném rozsahu není časový prostor. Z rozhovoru s ředitelkou KoP Chomutov však vyplynulo, že při rozsáhlé depistážní činnosti, například ve vztahu ke zmapování situace bezdomovců, bude v budoucnu KoP Chomutov spolupracovat s MM Chomutova. Z výsledků místního šetření vyplynulo, že sociální práci v plném, zákonem předpokládaném rozsahu není možné realizovat s ohledem na podmínky výkonu sociální práce na KoP Chomutov. Ustanovení § 60 písm. f) ukládá Ministerstvu práce a sociálních věcí vydat metodický pokyn určující optimální počet zaměstnanců orgánu pomoci v hmotné nouzi vzhledem k počtu adresátu dávek. Tato povinnost je naplněna metodickým pokynem č. 1/2006. Přestože se tento interní předpis vztahuje k počtu pracovníků obecních úřadů pro agendu dávek pomoci v hmotné nouzi, jsem přesvědčen, že doporučení v něm uvedená jsou platná i nadále, neboť tento metodický pokyn nebyl doposud formálně zrušen.[13] Převedením agendy hmotné nouze na Úřad práce ČR by navíc nemělo dojít ke změně standardu činnosti sociálního pracovníka. Naopak důvodová zpráva[14] na několika místech hovoří o tom, že sociální reforma klade větší důraz na sociální práci s osobami, které dlouhodobě setrvávají ve stavu hmotné nouze. Z doporučení ministerstva z roku 2006 plyne, že hranice, do níž lze kvalitně plnit funkci dávkového systému, včetně možnosti poskytovat osobám i základní konzultační a zprostředkovatelské služby pomoci v hmotné nouzi, je maximálně 100 až 150 klientů na jednoho pracovníka (tento počet je však reálně nižší, neboť je podmíněn řadou dalších faktorů, jako je například typ klientely a specifika daného regionu, včetně náplně práce konkrétního pracovníka). Vzhledem k tomu, že na Kop Chomutov připadá na jednoho pracovníka v agendě hmotné nouze 170 až 220 klientů, není možné zákonným požadavkům na výkon sociální práce dostát. Tento počet značně převyšuje doporučení ministerstva a již neumožňuje klást na výkon sociální práce důraz, jak jej sociální reforma předpokládá, čímž je popřena podstata práva na pomoc v hmotné nouzi. Za takových podmínek není možné věnovat klientovi dostatek času za účelem navázání vzájemné důvěry k sociálnímu pracovníkovi. Je třeba dodat, že doporučení z roku 2006 taktéž nereflektuje současný počet adresátů dávek hmotné nouze, který od tohoto data vzrostl, a to zejména v důsledku hospodářské krize vzniklé v roce 2009. Agendu hmotné nouze vykonává na KoP Chomutov 9 pracovníků, z tohoto počtu má 5 pracovníků kvalifikaci sociálního pracovníka podle zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů. Stejnou agendu vykonávalo na Magistrátu města Chomutov 20 sociálních pracovníků. Z těchto údajů plyne, že počet sociálních pracovníků, kteří mohou vykonávat sociální šetření v oblasti hmotné nouze a sociální práci s klientem je nižší, než byl předchozí stav. Stávající počet sociálních pracovníků KoP Chomutov za současného množství nových žádostí o sociální dávky, i množství dávek "běžících", neumožňuje výkon sociální práce a poradenství v zákonem předpokládaném rozsahu řádným a efektivním způsobem realizovat. Výkon práce znesnadňují rovněž přetrvávající problémy s aplikacemi a množství žádostí o součinnost ze strany exekutorů, soudců, Policie ČR apod. Důsledkem Sociální reformy I. a přesunu agendy dávek pomoci v hmotné nouzi z dřívějších pověřených obecních úřadů a úřadů obcí s rozšířenou působností na Úřad práce ČR a jeho krajské pobočky je poddimenzovanost personálního zabezpečení této činnosti, tj. nedostatek sociálních pracovníků na řadě kontaktních pracovišť Úřadu práce ČR.[15] Z výše uvedeného plyne, že delimitace, organizační a personální zajištění výkonu agendy hmotné nouze nebyly ze strany Ministerstva práce a sociálních věcí již v okamžiku převedení veškeré agendy na Úřad práce České republiky uspokojivě zajištěny. I.2. Shrnutí k výkonu sociální práce Sociální práce je na kontaktním pracovišti vykonávána (zejména ve spolupráci s MM Chomutov), její výkon však plně neodpovídá zákonem předpokládanému rozsahu. V rámci šetření jsem zaznamenal výkon sociální práce s klienty prostřednictvím sociálních šetření (pouze v řízeních o žádostech o mimořádnou okamžitou pomoc a o doplatku na bydlení), prostřednictvím poradenství a od září 2012 také prostřednictvím systematické práce s dlouhodobými příjemci dávek hmotné nouze. Tato sociální práce by však ideálně měla probíhat ve větší míře (postrádám například sociální šetření u žadatelů či příjemců příspěvku na živobytí, rovněž systematická práce s klienty je prováděna prozatím pouze u vybraného minimálního počtu klientů). O poskytnutém sociálním poradenství nejsou vedeny podrobnější záznamy ve spisu. Přesto lze říci, že z navštívených kontaktních pracovišť je KoP Chomutov jediné, které (alespoň v menší míře) naplňuje povinnost systematické práce s klienty v hmotné nouzi. Příčinu nerealizování sociální práce ve větším rozsahu spatřuji především v personální poddimenzovanosti kontaktního pracoviště, pokud jde o sociální pracovníky, a vysokým počtem klientů na jednoho pracovníka, který neumožňuje výkon sociální práce v plném rozsahu realizovat. I.3. Navržená opatření k nápravě k výkonu sociální práce Kontaktnímu pracovišti Chomutov navrhuji jako opatření k nápravě: - provádět sociální šetření rovněž v řízeních o příspěvku na živobytí, - vést záznamy o obsahu poskytnutého sociálního poradenství klientovi a zajišťovat je rovněž žadatelům a příjemcům příspěvku na živobytí, - vést seznam poradenských zařízení, organizací za účelem zprostředkování sociální pomoci klientům a tuto pomoc rovněž realizovat, - využívat doporučení či vyjádření sociálních pracovníků MM Chomutov v souladu s výše uvedenými zásadami, - provádět depistážní činnost a pokračovat v systematické práci s dlouhodobými příjemci dávek hmotné nouze ve větším rozsahu, - provést vyhodnocení, jaké personální požadavky by si vyžádalo naplňování zákonného standardu sociální práce a realizace systematické práce s klienty (v tom směru, v jakém je na KoP Chomutov započata), včetně provádění depistážní činnosti, jak je popsáno výše. Krajské pobočce a generálnímu ředitelství Úřadu práce ČR navrhuji, aby posílilo počet pracovníků, kteří na KoP Chomutov vykonávají funkci sociálního pracovníka. Vzhledem k tomu, že v důsledku sociální reformy nemělo dojít ke snížení standardu poskytované sociální pomoci, doporučuji zohlednit metodický pokyn k optimálnímu počtu pracovníků, který vycházel z vědeckých poznatků o sociální práci. II. Rozhodování o mimořádné okamžité pomoci II.1. Právní hodnocení rozhodování o mimořádné okamžité pomoci Mimořádná okamžitá pomoc (dále také MOP) je jednorázovou dávkou poskytovanou v situacích vymezených v ustanovení § 2 odst. 3 - 6 zphn. V citované právní úpravě jsou vyjmenovány případy (důvody), při jejichž existenci je možné mimořádnou okamžitou pomoc přiznat. V řízení o žádosti o MOP (resp. již před jeho zahájením) je úřad práce povinen postupovat podle zákona o pomoci v hmotné nouzi a subsidiárně aplikovat zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále také jen "správní řád" nebo "SŘ"). Prvním problémem, kterým jsem se v rámci místního šetření zabýval, bylo zjišťování, zda úřad práce přijímá všechny žádosti o MOP. Ze spisové dokumentace úřadu práce jsem zjistil, že na kontaktním pracovišti Úřadu práce v Chomutově bylo ve sledovaném období rozhodováno pouze o 33 žádostech o MOP. Všechny žádosti se týkaly pouze 3 druhů MOP (MOP dle ustanovení § 2 odst. 5 písm. a/, § 2 odst. 5 písm. b/ a § 2 odst. 6 zphn), přičemž více než polovinu (17 žádostí) podaly osoby propuštěné z výkonu trestu odnětí svobody a MOP jim byla poskytnuta dle ustanovení § 2 odst. 6 zphn. Pouze v jednom případě pak bylo rozhodnuto o zamítnutí žádosti o MOP a z rozhovoru s pracovnicemi úřadu práce vyplynulo, že ne vždy je žádost klienta o mimořádnou okamžitou pomoc formálně sepsána a přijata. Vzhledem k uvedeným skutečnostem a počtu osob, které se v územním obvodu Kontaktního pracoviště Úřadu práce v Chomutově nachází v hmotné nouzi, lze mít za to, že úřad práce nepřijímá či nesepisuje všechny žádosti o mimořádnou okamžitou pomoc, resp. že nesepisuje žádosti o všechny druhy MOP. Pokud by úřad práce přijímal všechny žádosti, resp. využíval k řešení sociální situace klientů všechny možnosti, které mu zákon o pomoci v hmotné nouzi dává k dispozici, je pravděpodobné, že největší počet žádostí by se netýkal MOP dle ustanovení § 2 odst. 6 zphn, ale spíše MOP dle ustanovení § 2 odst. 5 písm. a) zphn, protože okruh osob v hmotné nouzi je výrazně širší, než pouze osoby propuštěné z výkonu trestu odnětí svobody, rovněž spektrum výdajů, na které může být tato MOP poskytnuta, je velmi široké.[16] S přihlédnutím ke zjištěným skutečnostem na jiných kontaktních pracovištích úřadu práce postrádám i žádosti o MOP z důvodu hrozby vážné újmy na zdraví.[17] Rovněž lze soudit, že kdyby byly přijímány všechny žádosti o MOP, je pravděpodobné, že by úřad práce vydával více zamítavých rozhodnutí. S ohledem na uvedené lze mít za to, že zaměstnanci úřadu práce provádí tzv. "prvotní síto" žádostí, tj. nepřijímají žádosti tehdy, domnívají-li se na základě informací sdělených klientem, že na dávku nevznikne nárok. Jsem si vědom skutečnosti, že "prvotní síto" žádostí je za stávající personální poddimenzovanosti orgánu pomoci v hmotné nouzi realizováno jako prostředek k zefektivnění jeho činnosti a zajištění jeho alespoň základního chodu. Zásada efektivity zakotvená v ustanovení § 6 správního řádu je jednou ze základních zásad správní činnosti a její dodržování je pro řádné fungování orgánů veřejné správy nezbytné. Její uplatnění však nemůže vést k popření zásad jiných, či k nerealizaci úkolů, které jsou orgánům pomoci v hmotné nouzi stanoveny zvláštními právními předpisy (např. poskytování sociálního poradenství dle ustanovení § 61 odst. 1 písm. b/ zphn). Ustanovení § 4 odst. 4 správního řádu úřadu práce ukládá povinnost umožnit dotčeným osobám uplatňovat jejich práva a oprávněné zájmy. Z této základní zásady postupu správních orgánů vyplývá povinnost přijmout žádost o dávku, a to i tehdy, pokud příslušný zaměstnanec úřadu práce má za to, že jí nebude vyhověno, nebo pokud klient s sebou nepřinese všechny doklady, které jsou nezbytné pro rozhodnutí o žádosti. Postup pro odstranění vad podání je upraven v ustanovení § 37 odst. 3 správního řádu. Podle něj, nemá-li podání předepsané náležitosti nebo trpí-li jinými vadami, pomůže správní orgán podateli nedostatky odstranit nebo ho vyzve k jejich odstranění, a poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu. Shrnu-li výše uvedené, úřad práce není oprávněn odmítnout přijetí neúplné žádosti. Naopak je povinen ji přijmout a klienta vyzvat k doplnění podání. Zaměstnanci kontaktního pracoviště úřadu práce mohou spravedlivě namítat, že dodržení zmíněného postupu v praxi povede k průtahům v jednotlivých řízeních a ve svém důsledku bude mít negativní vliv na všechny klienty kontaktního pracoviště, protože bude docházet ke zpoždění výplaty dávek pomoci v hmotné nouzi, které nezbytně potřebují k životu. Jsem proto toho názoru, že je třeba vytvořit takové podmínky (zajistit adekvátní personální obsazení kontaktního pracoviště), aby jeho pracovníci zvládali zmíněnou agendu řádně vykonávat. Dalším obecným poznatkem vzešlým ze šetření je skutečnost, že některá oznámení o přiznání MOP obsahují nedostatečné odůvodnění. Oznámení je rozhodnutím v materiálním slova smyslu, tudíž musí mít stejné náležitosti jako rozhodnutí. Jednou ze základních náležitostí rozhodnutí je odůvodnění. Dle ustanovení § 68 odst. 3 správního řádu je úřad práce povinen do odůvodnění uvést důvody výroku nebo výroků rozhodnutí, podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů, a informace o tom, jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami účastníka a s jeho vyjádřením k podkladům rozhodnutí. Odůvodnění rozhodnutí sice není třeba tehdy, pokud úřad práce žádosti v plném rozsahu vyhoví (§ 68 odst. 4 správního řádu), mimořádná okamžitá pomoc je však dávkou poskytovanou na základě správního uvážení úřadu práce, tj. i v případě plného vyhovění žádosti by v oznámení měly být uvedeny důvody, které úřad práce k jejímu poskytnutí vedly. Rovněž by z něj měl být zřejmý účel, k němuž je dávka poskytnuta, a postup, jakým úřad práce dospěl k výši přiznané dávky. Dle sdělení zaměstnankyň úřadu práce je příčinou neodůvodňování oznámení pracovní přetížení oprávněných úředních osob a snaha vyřizovat věci v rámci možností co nejrychleji. Ze své pozice nemohu posoudit, zda skutečně nelze za stávajícího stavu odůvodnění, spočívající v několika větách, do jednotlivých oznámení uvádět. Pokud však budou mít pracovnice vytvořeny objektivní podmínky pro řádný výkon své práce, lze od nich vyhotovování náležitého odůvodnění spravedlivě žádat. Dále je třeba uvést, že úřad práce v několika případech, kdy dávku nepřiznal v požadovaném rozsahu, vydal oznámení o přiznání dávky bez odůvodnění, proč dávka nebyla přiznána v požadovaném rozsahu, a rovněž důvody tohoto postupu nejsou zřejmé z předložené spisové dokumentace. Pokud úřad práce žádosti zčásti nevyhoví, měl by v oznámení o přiznání dávky svůj postup vždy odůvodnit tak, aby jeho úvahu o nepřiznání části dávky bylo možno z dokumentu zjistit. Stalo se tak například u pana D., který v žádosti o mimořádnou okamžitou pomoc na úhradu nákladů spojených s pořízením nebo opravou nezbytných základních předmětů dlouhodobé potřeby uvedl, že "žádá 8.000,- Kč na nákup nábytku, který měl doposud zapůjčený od švagra, nyní spí na zemi, věci mají uloženy v kuchyňské lince, jí na zemi a pere v rukou". U klienta bylo provedeno místní šetření, z něhož vyplynulo, že klient s družkou spí na zapůjčeném gauči, jejich dítě má vlastní postýlku, avšak v bytě chybí skříňky na oblečení, které je skladováno v malých prostorách kuchyňské linky. S ohledem na uvedené pak bylo vydáno oznámení o přiznání dávky ve výši 1.500,- Kč na nákup skříněk. Byť toto oznámení částečné odůvodnění obsahuje, vzhledem k potřebám klienta uvedeným ve formuláři žádosti o mimořádnou okamžitou pomoc postrádám zdůvodnění nepřiznání dalších financí na stůl (příp. i židle) a pračku, které klient také požadoval. Bohužel z odůvodnění oznámení, avšak ani ze záznamu o provedeném místním šetření, není patrné správní uvážení, na základě kterého byla žádost klienta v této části zamítnuta. Posledním problémem, se kterým jsem se při zkoumání postupu kontaktního pracoviště setkal, je poskytování MOP z jiného důvodu, než který odpovídá sociální situaci klienta. Je ovšem nutné uvést, že se v objemu zkoumaných žádostí o mimořádnou okamžitou pomoc jednalo spíše o výjimky, a nelze tak hovořit o obecně nesprávné praxi. Pokud se však klient dostaví na úřad práce a sdělí, že se nachází v tíživé sociální situaci, měl by jej příslušný zaměstnanec úřadu práce poučit o variantách pomoci v hmotné nouzi, příp. mu na základě jím sdělených skutečností doporučit nejvhodnější řešení. Ve zkoumaných případech se jednalo o žádost pana E., který žádal o mimořádnou okamžitou pomoc na úhradu výdajů spojených s osobní hygienou. Jelikož byl právě propuštěn z výkonu trestu odnětí svobody a vzápětí umístěn v psychiatrické léčebně, nemá možnost si potřebné finance opatřit. Obdobně pak pan F. žádal o mimořádnou okamžitou pomoc, jelikož mu byl zablokován účet a on nemá peníze na jídlo. V obou zkoumaných případech byla přiznána mimořádná okamžitá pomoc dle ustanovení § 2 odst. 5 písm. a) zphn. V žádném případě nezpochybňuji důvodnost přiznání mimořádné okamžité pomoci. Přiznání mimořádné okamžité pomoci z uvedeného titulu je však dle ustanovení § 37 písm. c) zphn možné stanovit až do výše jednorázového výdaje. Z uvedeného tak vyplývá, že v daných případech by bylo nutné výši jednorázového výdaje, na který byla mimořádná okamžitá pomoc poskytnuta, nějakým způsobem objektivizovat, či následně prokázat, což ani v jednom z případů nebylo učiněno, nebo to ze spisové dokumentace nevyplývá. Jako přiléhavější a právně čistší si tak lze představit přiznání mimořádné okamžité pomoci dle ustanovení § 2 odst. 6. Závěrem bych se rád vyjádřil ke skutečnosti, že ve sledovaném období nebyla přiznána žádná mimořádná okamžitá pomoc na úhradu odůvodněných nákladů, souvisejících se vzděláním nebo zájmovou činností nezaopatřeného dítěte, a na zajištění nezbytných činností souvisejících se sociálně-právní ochranou dětí. Přestože ve sledovaném období nebyla z tohoto důvodu žádná MOP přiznána, v měsíci srpnu 2012 bylo rozhodováno o poměrně velkém počtu žádostí o tuto dávku na úhradu letního tábora a na nákup školních pomůcek. Za této situace nekonstatuji, že by úřad práce tuto variantu nevyužíval, pouze si dovolím mu doporučit, aby žádosti o tento druh MOP byly sepisovány např. i v případech školních výletů či škol v přírodě, které dozajista v mnou sledovaném období probíhaly. V této souvislosti považuji za vhodné zmínit, že z hlediska práva dítěte na zdárný psychický, fyzický a mravní vývoj, jež je garantováno Úmluvou o právech dítěte, je žádoucí přispívat v rámci systému pomoci v hmotné nouzi na aktivity, které přispívají k sociálnímu začleňování dítěte do společnosti a předcházejí sociálně-patologickým jevům. Je zřejmé, že tuto potřebu nemusí v konkrétním případě identifikovat Úřad práce ČR, měl by ale systematicky spolupracovat s orgánem sociálně-právní ochrany dětí, sociálními pracovníky Magistrátu města Chomutov, případně nevládními organizacemi, aby byl s to zjistit potřebu zájmové činnosti u dítěte, resp. potřebu zajistit úhradu zvýšených nákladů s ní spojenou, co nejlépe. II.2. Shrnutí k rozhodování o mimořádné okamžité pomoci V oblasti poskytování mimořádné okamžité pomoci jsem shledal pochybení v postupu kontaktního pracoviště, které spočívá v nedostatečném odůvodňování oznámení o přiznání dávky v případech, kdy bylo žádosti vyhověno pouze částečně. V některých případech byla přiznána mimořádná okamžitá pomoc z jiného důvodu, než v konkrétní situaci předpokládá zákon o pomoci v hmotné nouzi. II.3. Navržená opatření k nápravě k mimořádné okamžité pomoci Kontaktnímu pracovišti navrhuji přijmout následující opatření k nápravě: - zajistit důsledné odůvodňování oznámení o přiznání MOP tak, aby z nich byly zřejmé důvody pro podřazení situace klienta pod konkrétní zákonný titul a úvaha o stanovení výše dávky, Krajské pobočce navrhuji zajistit proškolení zaměstnankyň vykonávajících agendu hmotné nouze v jednotlivých druzích dávek pomoci v hmotné nouzi a v možnostech jejich poskytování (nejlépe s využitím příkladů dobré praxe). III. Rozhodování o doplatku na bydlení na jinou než nájemní formu III.1. Právní hodnocení k rozhodování o doplatku na bydlení na jinou než nájemní formu bydlení III.1.1. K výši doplatku na bydlení na jinou než nájemní formu bydlení Při hodnocení postupu úřadu práce považuji za nezbytné zodpovědět klíčovou otázku, do jaké míry umožňuje aktuální právní úprava "zastropovat" odůvodněné náklady na bydlení u jiné než nájemní formy bydlení. Jinými slovy, zda je přípustná správní praxe, kdy úřad práce limituje výši nákladů na jinou než nájemní formu bydlení (zde bydlení na základě smlouvy o ubytování) určitou částkou, kterou stanoví na základě znalosti místních poměrů. Odpověď na tuto otázku jednoznačně vyplývá ze zákona o pomoci v hmotné nouzi: jediným stropem, který stanoví zákon pro jinou než nájemní formu bydlení, je částka normativních nákladů na bydlení podle zákona o státní sociální podpoře. Tím není samozřejmě dotčena situace, kdy jsou skutečné náklady na ubytování nižší, pak se stanoví odůvodněné náklady na bydlení pouze do této částky. Úřad práce měl tedy limitovat výši zohledněných nákladů na bydlení předložených žadateli pouze výší normativních nákladů podle zákona o státní sociální podpoře. V případě města Chomutov činí normativní náklady na bydlení podle zákona o státní sociální podpoře v případě jedné osoby částku 4.563,- Kč, v případě dvou osob částku 6.715,- Kč. Za předpokladu nulových příjmů by tak mohla být žadatelům s částkou nákladů vyšších než 3.000,- Kč poskytnuta celá částka nákladů na bydlení na ubytovnách (do výše zmíněných normativů nedosahovala), a žadatelé by tak nebyli nepřímo nuceni tyto náklady pokrývat dávkou příspěvku na živobytí. Úřad práce postupoval v mnoha případech při výpočtu dávky doplatku na bydlení bez zákonné opory, neboť tam, kde náklady za ubytovnu činily více než 3.000,- Kč měsíčně (většinou 3.500,- Kč měsíčně), bral v úvahu pouze 3.000,- Kč za měsíc. Zákon o pomoci v hmotné nouzi však takové omezení odůvodněných nákladů na bydlení pro jinou než vlastnickou či nájemní formu bydlení nestanoví, jak vyložím níže. Odůvodněné náklady na bydlení v případě jiné než nájemní či vlastnické formy bydlení (pod tento pojem je třeba zahrnout bydlení na základě smlouvy o ubytování v ubytovně) vymezuje ustanovení § 34 odst. 1 písm. c) zphn. Do těchto odůvodněných nákladů se započítává úhrada obdobných nákladů uvedená pro nájemní, vlastnickou či družstevní formu bydlení. Zákon stanoví maximální hranice, do kterých je možné tyto náklady zohlednit. Tyto hranice jsou s účinností od 1. ledna 2012[18] tvořeny tzv. normativními náklady na bydlení podle zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o státní sociální podpoře"). V případě jiné než nájemní formy bydlení je výčet odůvodněných nákladů z hlediska jejich charakteru proveden odkazem na náklady uvedené v ustanovení § 34 odst. 1 písm. a) a b) zákona o pomoci v hmotné nouzi, samostatně (a speciálně pouze pro jinou než nájemní formu bydlení) je však stanovena maximální výše, do níž je možné tyto náklady zohlednit (prostřednictvím normativních nákladů na bydlení dle zákona o státní sociální podpoře). Ustanovení § 34 odst. 1 písm. c) zphn bylo vloženo do zákona novelou v rámci tzv. sociální reformy s účinností od 1. ledna 2012, neboť v praxi se často vyskytovaly případy, kdy byla úhrada za bydlení v ubytovnách, popřípadě v podnájmech, často vyšší než obdobná úhrada nájemného a služeb souvisejících s bydlením v nájemních bytech. Z tohoto důvodu bylo stanoveno, že v těchto případech budou brány v úvahu skutečné náklady za tyto formy bydlení s tím, že výše těchto nákladů nesmí překročit normativní náklady stanovené na obdobné formy nájemního bydlení v zákoně o státní sociální podpoře.[19] Do této doby bylo orgánům pomoci v hmotné nouzi Ministerstvem práce a sociálních věcí doporučováno, aby vedly správní úvahu o tom, co je možné považovat za "odůvodněné náklady na bydlení" v těchto případech. Pro stanovení výše doplatku na bydlení v případech hodných zvláštního zřetele bylo dle metodického vedení doporučeno u částek vyjadřujících celkový náklad na bydlení použít výši úhrady, která je v místě obvyklá, a to např. u obdobného zařízení, popřípadě bytu. V těchto situacích tak nebylo nutné vždy zohlednit veškeré náklady, které žadatel o dávku, potažmo její příjemce, předložil, nýbrž dle metodiky Ministerstva práce a sociálních věcí měl orgán pomoci v hmotné nouzi kontrolovat, zda situace, pro kterou byl doplatek na bydlení v případech hodných zvláštního zřetele přiznán, nadále trvá, a zda nelze bydlení zabezpečit běžným způsobem.[20] Novelou zákona o pomoci v hmotné nouzi však byla maximální výše odůvodněných nákladů na bydlení pro tyto případy určena na zákonné úrovni odlišně, zároveň však předvídatelněji a způsobem, který vylučuje svévolnou úvahu správního orgánu. Pro informaci uvádím, že v daném případě nelze ani využít limit nákladů na bydlení prostřednictvím tzv. "nákladů obvyklých". Započitatelné náklady na bydlení u doplatku na bydlení poskytovaného z důvodu hodných zvláštního zřetele by touto cestou byly totiž limitovány dvakrát (jednou prostřednictvím "nákladů obvyklých", ani tyto náklady obvyklé by však nemohly přesáhnout normativní náklady). Z jazykového výkladu ustanovení § 34 odst. 1 písm. c) zphn možnost takového výkladu jednoznačně nelze dovodit, neboť omezení je učiněno jen a pouze normativními náklady na bydlení. Je potřeba si uvědomit, že smlouva o ubytování na ubytovně povětšinou stanoví cenu za ubytování jedinou částkou (často formou denních sazeb), přičemž z této ceny není možné určit, jakou část tvoří úhrada samotného ubytování, úhrada služeb s ubytováním spojených a úhrada spotřeby energií. Žadatel o dávku, potažmo příjemce dávky, tak dokládá úřadu práce cenu, kterou uhradil za ubytování na ubytovně, která již zahrnuje cenu za služby s ubytováním spojené. Vzhledem k tomu, že tyto jednotlivé náklady (za ubytování, za služby, za energie) jsou zákonem například pro nájemní formu bydlení limitovány různým způsobem (maximální výše, kterou je možné brát v úvahu u nákladů za služby spojené s užíváním bytu, určena není), nelze pro stanovení obvyklých nákladů v případě ubytovny využít ani srovnání s náklady u bytů užívaných na základě nájemní smlouvy. V této situaci se, avšak pouze hypoteticky (existovala-li by jiná právní úprava), nabízí srovnání pouze s obdobnými ubytovacími zařízeními, jak patrně úřad práce i učinil, takový postup však rovněž není zákonem upraven a je nutno ho považovat za nezákonný. Omezit výši doplatku na bydlení v případě ubytoven a podnájemního bydlení tímto způsobem není možné ani z hlediska výkonu "sociální práce" s ubytovanými nebo za účelem zabránění výnosnému podnikání ubytovatelů v oblasti ubytování pro sociálně slabé. Tím však nezastírám, že jsem si vědom závažnosti problému v této oblasti, se kterým se v poslední době setkávám. Možné řešení však spatřuji spíše v legislativním zakotvení základního standardu existenčního bydlení, které by pro osoby ve vymezené sociální situaci byly povinny zajistit obce v součinnosti s neziskovými organizacemi a soukromými subjekty. III.1.2. Forma rozhodnutí o nepřiznání doplatku na bydlení v požadované výši Jak vyplývá z výše uvedeného, v případech, kdy prokázané náklady na bydlení žadatelů byly vyšší než 3.000,- Kč, byla dávka úřadem práce většinou přiznána v nižší výši, než náležela. Toto pochybení z hlediska věcné správnosti rozhodnutí bylo provázeno i pochybením procesním. V případě všech předložených oznámení totiž není vůbec patrné, jakým způsobem úřad práce dospěl k závěru, že odůvodněné náklady na bydlení činí částku, jež je nižší než náklady skutečné. Pokud byla v žádosti a v jejích přílohách požadována úhrada nákladů na bydlení vyšší a Úřad práce ČR této žádosti v plném rozsahu nevyhověl, měl vydat oznámení, které musí obsahovat odůvodnění odpovídající ustanovení § 68 odst. 3 SŘ, v němž přehledným způsobem zdůvodní, proč k těm kterým nákladům nepřihlédl, nebo je zohlednil v nižší výši. Správná argumentace v odůvodnění oznámení je zásadní pro to, aby účastník řízení pochopil důvody, které k výroku vedly (výpočet výše dávky), a případně je mohl v námitkovém řízení činit spornými. Postup spočívající ve vydání oznámení o přiznání dávky, které neobsahuje žádné odůvodnění, je možné připustit pouze v případech, kdy úřad v plném rozsahu vyhověl žádosti (§ 68 odst. 4 SŘ). Vypuštění odůvodnění v oznámení se tak nabízí v jednoduchých a jednoznačných případech, například v těch případech, kdy právní úprava při splnění stanovených podmínek v zásadě nepřipouští jiné řešení, než které správní orgán přijal. Pokud však tento postup využije orgán pomoci v hmotné nouzi při vyhotovení oznámení o přiznané dávce pomoci v hmotné nouzi a její výši, zůstává účastníku řízení naprosto skryto, jakým způsobem úřad dospěl právě k výši částky, která byla poskytnuta. Stěžovatelé se tak na mě často obrací pouze s dotazem, zda je výpočet dávky v jejich případě správný. Uvedené platí i pro odůvodnění rozhodnutí - o nepřiznání, odejmutí a snížení dávky podle ustanovení § 75 zphn. Podle ustanovení § 68 odst. 3 SŘ musí správní orgán v odůvodnění uvést důvody výroku, podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů, a informace o tom, jak se vypořádal s návrhy a námitkami účastníků a s jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí. Z odůvodnění správního rozhodnutí tedy musí být vždy patrné, na základě jakých skutečností správní orgán rozhodoval a jakými úvahami se přitom řídil. Pouhé odkazy na určitá ustanovení zákona bez souvislosti se skutkovými okolnostmi nemohou nepřezkoumatelnost takového rozhodnutí žádným způsobem zhojit. Pokud tedy úřad práce v těchto případech dospěl k závěru, že účastník řízení nemá nárok, aby mu byla dávka přiznána, nárok zanikl a dávka byla odejmuta či byla snížena její výše, byl povinen v odůvodnění rozhodnutí uvést všechny zjištěné skutečnosti, rozhodné pro nárok na dávku nebo její výši, a konkrétní výpočet pro nárok na dávku či její výši. Jakkoli jsou v řadě případů údaje o příjmech osoby obsaženy v samostatném spisu o příspěvku na živobytí, je třeba je v rámci přezkoumatelnosti přenést i do odůvodnění oznámení/rozhodnutí o dávce, neboť hrají zásadní roli při výpočtu výše doplatku na bydlení. Dostatečné je tak o zákon se opírající, stručné, ale skutkovým popisem vybavené odůvodnění, spočívající v obeznámení žadatele o tom, jak úřad dospěl k závěru o nároku na dávku a její výši (čili zřetelné popsání výpočtové operace). III.2. Shrnutí k rozhodování o doplatku na bydlení na jinou než nájemní formu bydlení Při rozhodování o doplatku na bydlení jsem shledal tato pochybení: a. nezákonné stanovení maximální výše nákladů na bydlení, do níž lze dávkou přispět. Tato výše byla stanovena, v rozporu se zákonem, vlastní úvahou úřadu, namísto toho, aby byl použit zákonem předvídaný strop ve výši normativních nákladů na bydlení dle zákona o státní sociální podpoře. b. nedostatečná odůvodnění oznámení/rozhodnutí. III.3. Navržená opatření k rozhodování o doplatku na bydlení na jinou než nájemní formu bydlení Kontaktnímu pracovišti jako opatření k nápravě zjištěných pochybení navrhuji, aby neprodleně upustilo od nezákonného postupu, jímž je stanovení hranice odůvodněných nákladů na bydlení vlastní správní úvahou v případech, kdy jsou tyto náklady (uznatelné podle zákona) vyšší a nedosahují normativů. Pokud úřad nepřizná dávku do výše požadovaných nákladů, mělo by oznámení obsahovat odůvodnění, z něhož bude zřejmé, jak úřad práce k tomuto závěru dospěl. Rozhodnutí musí obsahovat odůvodnění vždy. Rovněž navrhuji, aby kontaktní pracoviště provedlo vyhodnocení, jaké personální požadavky si vyžádá důsledné dodržování hmotněprávních i procesních předpisů při rozhodování o doplatku na bydlení, jak je popsáno v části III.1. této zprávy, tj. zda by kvalitě výstupů napomohlo personální posílení (obdobně k tomu formulovaný požadavek v části I.3.). U klientů, vyjmenovaných v příloze č. 1 k této zprávě, kterým byl přiznán doplatek na bydlení pouze do výše uvedené hranice (ačkoliv skutečné náklady na bydlení byly vyšší) a kteří nadále v posuzovaném místě bydlí, zjednat nápravu vadných rozhodnutí cestou přezkumného řízení nebo řízení o neprávem odepřené dávce. Jelikož s obdobným postupem jsem se setkal i u dalších kontaktních pracovišť, je zřejmé, že jde o plošně nastavenou nezákonnou praxi, navrhuji generálnímu ředitelství Úřadu práce ČR, aby v případné součinnosti s Ministerstvem práce a sociálních věcí zpracovalo metodický pokyn ke správnému stanovení odůvodněných nákladů na jinou než nájemní formu bydlení podle ustanovení § 34 odst. 1 písm. c) zphn. JUDr. Pavel V a r v a ř o v s k ý v. r. veřejný ochránce práv (zpráva je opatřena elektronickým podpisem) [1] Usnesení předsednictva ČNR č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky. Právo na sociální pomoc mimo jiné zaručuje také např. čl. 13 Evropské sociální charty, čl. 34 Listiny základních práv Evropské unie. [2] Srov. Metodický pokyn Ministerstva práce a sociálních věcí ze dne 14. prosince 2006, č. 2/2006 k zákonu o pomoci v hmotné nouzi, bod 5. "Zabezpečení úspěšnosti systému pomoci v hmotné nouzi je vázáno na využití sociální práce. Bez uplatnění metod a postupů sociální práce nelze úspěšně bránit dlouhodobému setrvávání osob ve stavu hmotné nouze a reprodukci chudoby. Nelze motivovat problémové osoby k vlastní odpovědnosti za řešení nepříznivé sociální situace bez součinnosti se sociálním pracovníkem. Proto je nutné využívat těch částí zákona, které v sobě motivační prvky obsahují, a k tomu využívat metody sociální práce a stanovovat postupy řešení situace hmotné nouze, a to zvláště u osob dlouhodobě setrvávajících v hmotné nouzi." [3] Dle ustanovení § 64 odst. 1 písm. b) zphn jsou zaměstnanci orgánu pomoci v hmotné nouzi (tj. nikoliv pouze zaměstnanci zařazení jako sociální pracovníci) v souvislosti s poskytováním dávek povinni informovat každou osobu o možných postupech řešení hmotné nouze a zapojovat ji do řešení její situace a vést ji k vlastní odpovědnosti. [4] Ustanovení § 64 odst. 2 zákona o pomoci v hmotné nouzi. [5] Blíže také NIEDERLE, Petr. Sociální práce v systému pomoci v hmotné nouzi 1. - 4. část. Národní pojištění. Praha: BMSS-Start, s.r.o. 2009, č. 8 - 12. [6] Dostupný na http://socialnipracovnici.cz/public/upload/image/eticky_kodex_sspcr.pdf [7] Oprávnění zaměstnanců orgánů pomoci v hmotné nouzi na základě souhlasu žadatele o dávku, příjemce dávky a osob společně posuzovaných provádět sociální šetření v souvislosti s plněním úkolů podle zákona o pomoci v hmotné nouzi zakládá ustanovení § 63 odst. 1 zphn. [8] Provedení místního šetření je z povahy věci ohledáním v souladu s ustanovením § 51 správního řádu. [9] BECK, Petr. Dávky pomoci v hmotné nouzi a dávky pro osoby se zdravotním postižením: k 1.5.2012 : komentář, právní předpisy. 1. vyd. Olomouc: ANAG, 2012, s. 139. Práce, mzdy, pojištění. ISBN 978-80-7263-744-7. [10] Sociální pracovník obce může například doporučit, aby situace, kdy je osoba ohrožena hmotnou nouzí, byla řešena dávkami pomoci v hmotné nouzi, samotné rozhodnutí o poskytnutí dávky však závisí na pracovníkovi Úřadu práce ČR. [11] Článek 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod stanoví, že státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Z uvedeného vyplývá, že pro to, aby magistrát mohl provádět sociální šetření pro účely rozhodování o dávkách pomoci v hmotné nouzi, musel by k této činnosti být výslovně zmocněn zákonem. Zákon č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů, však magistrátu zmíněnou kompetenci nepřiznává, tento orgán navíc není orgánem pomoci v hmotné nouzi (tím jsou dle ustanovení § 6 zphn pouze MPSV a Úřad práce ČR). Dle ustanovení § 7 zphn plní pověřené obecní úřady, obecní úřady obcí s rozšířenou působností a újezdní úřady v oblasti pomoci v hmotné nouzi pouze některé úkoly. Z ustanovení § 63 odst. 3 zphn vyplývá, že zaměstnanci obcí zařazení do pověřených obecních úřadů nebo obecních úřadů obcí s rozšířenou působností jako sociální pracovníci a zaměstnanci státu zařazení k výkonu práce v újezdních úřadech jako sociální pracovníci jsou na základě souhlasu osoby v hmotné nouzi a osob společně posuzovaných oprávněni v souvislosti s plněním úkolů podle tohoto zákona vstupovat do obydlí, v němž tyto osoby žijí, a to s cílem vykonávat činnosti sociální práce. Pokud by zákonodárce měl v úmyslu, aby zaměstnanci obecních úřadů prováděli sociální šetření v domácnostech klientů v řízeních o dávkách pomoci v hmotné nouzi, vymezil by jejich působnost podobně jako u úřadu práce v ustanovení § 63 odst. 1 zphn v kombinaci s ustanovením § 61 odst. 1 písm. a) zphn. Zákonodárce měl naopak v úmyslu provádění sociálního šetření v souvislosti s poskytováním dávek pomoci v hmotné nouzi a komunitní sociální práci od sebe oddělit, proto pověřeným městským úřadům, úřadům obcí s rozšířenou působností a újezdním úřadům nebyl výše uvedený úkol svěřen. Rovněž je třeba zmínit, že dle ustanovení § 13 správního řádu, jímž se úřad práce v řízení o přiznání MOP musí řídit, platí, že příslušný správní orgán může usnesením dožádat podřízený nebo nadřízený správní orgán anebo jiný věcně příslušný správní orgán o provedení úkonu, který by sám mohl provést jen s obtížemi nebo s neúčelnými náklady, anebo který by nemohl provést vůbec. Vzhledem k tomu, že pověřený obecní úřad ani obecní úřad obce s rozšířenou působností nejsou věcně příslušné k provedení zmíněného úkonu, nemůže je úřad práce o provedení úkonu dožádat. [12] "Právo na poskytnutí pomoci neznamená automaticky nárok na peněžitou dávku nebo jiné věcné plnění v rámci systému pomoci v hmotné nouzi. Pouze v případě sociálního poradenství má každý nárok na jeho poskytnutí. Sociální poradenství mají povinnost zabezpečovat všechny orgány pomoci v hmotné nouzi... Jde o poskytnutí základních informací o možnostech prevence situace hmotné nouze a jejího řešení. Uvedená povinnost vyplývá z Evropské sociální charty, jejího článku 13, upravujícího právo na sociální a lékařskou pomoc. Česká republika v návaznosti na uvedený článek je zavázána stanovit, že každému se má dostat prostřednictvím kompetentních veřejných nebo soukromých služeb takového poradenství a osobní pomoci nezbytné k zabránění, odstranění nebo zmírnění stavu potřebnosti jednotlivce nebo rodiny. Jde o základní činnost v systému pomoci v hmotné nouzi. ... Metodický pokyn Ministerstva práce a sociálních věcí ze dne 14. prosince 2006 č. 2/2006 Sb. k zákonu č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění zákona č. 165/2006 Sb., bod 1. [13] Totéž platí v případě jiných výše zmíněných metodických pokynů vztahujících se k výkonu sociální práce, které dosud nebyly nahrazeny. [14] Z důvodové zprávy k návrhu zákona č. 366/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. [15] Závěry o poddimenzovanosti pracovníků Úřadu práce ČR vykonávajících agendu dávek pomoci v hmotné nouzi, dávek pro osoby se zdravotním postižením a příspěvku na péči jsem zveřejnil již v Příloze k Informaci o mé činnosti za první čtvrtletí roku 2012 adresované Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky. Dostupné na http://www.ochrance.cz/zpravy-o-cinnosti/zpravy-pro-poslaneckou-snemovnu/. [16] Z 5 případů, v nichž byla tato MOP úřadem práce poskytnuta, měla být ve dvou případech přiznána z jiného druhu a ve třech případech byla poskytnuta ke krytí jediného výdaje - nákladů na výpis z rejstříku trestů. [17] Mezi klienty, kteří jsou v hmotné nouzi, se obvykle nachází několik, kteří nesplňují podmínky pro poskytování opakovaných dávek pomoci v hmotné nouzi, ale může jim být poskytnuta MOP dle ustanovení § 2 odst. 3 zphn - typicky se jedná o osoby sankčně vyřazené z evidence uchazečů o zaměstnání. U většiny navštívených kontaktních pracovišť byla těmto osobám MOP dle ustanovení § 2 odst. 3 zphn poskytována. Jsem si vědom skutečnosti, že úřad práce může dle ustanovení § 3 odst. 3 zphn určit, že i osoba, která není (např. z důvodu sankčního vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání) v hmotné nouzi, bude v odůvodněných případech za osobu v hmotné nouzi považována a budou jí opakované dávky poskytovány. Toto je však v praxi spíše výjimkou. Pokud tak však kontaktní pracoviště Úřadu práce v Chomutově činí, nemám vůči skutečnosti, že zde nebylo rozhodováno o MOP dle ustanovení § 2 odst. 3 zphn, žádné námitky. [18] K tomuto datu nabyl účinnosti zákon č. 366/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. Novela zákona o pomoci v hmotné nouzi zavedla omezení odůvodněných nákladů na bydlení v případě doplatku na bydlení poskytovaného z důvodu hodných zvláštního zřetele prostřednictvím normativních nákladů na bydlení. [19] Z důvodové zprávy k návrhu zákona č. 366/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. [20] Metodický pokyn Ministerstva práce a sociálních věcí, odboru rodiny a dávkových systémů, ze dne 1. října 2010, č. 2/2010, k upřesnění některých postupů orgánů pomoci v hmotné nouzi při aplikaci zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů.