Text dokumentu

V Brně dne 18. prosince 2012 Sp. zn.: 12/2012/SZD/JČ 13/2012/SZD/PMJ 14/2012/SZD/AV Zpráva o šetření ve věci postupu krajské pobočky Úřadu práce ČR v Jihlavě, kontaktního pracoviště Třebíč, při výkonu sociální práce v rámci pomoci v hmotné nouzi, při rozhodování o mimořádné okamžité pomoci a o doplatku na bydlení v případech hodných zvláštního zřetele Úvod V souladu s ustanovením § 9 písm. d) a § 14 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů (dále také jen "zákon o veřejném ochránci práv") jsem zahájil z vlastní iniciativy šetření týkající se postupu Úřadu práce ČR při rozhodování o doplatku na bydlení z důvodů hodných zvláštního zřetele dle ustanovení § 33 odst. 5 zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů (dále také jen "zphn"), při rozhodování o mimořádné okamžité pomoci a při výkonu sociální práce v rámci pomoci v hmotné nouzi. Předmět mého šetření jsem zvolil v návaznosti na má zjištění z individuálních podnětů a v návaznosti na ověření fungování Sociální reformy I. v praxi, s cílem odhalit a eventuálně odstranit v šetřených oblastech systémové nedostatky. V rámci šetření navštívili pověření zaměstnanci Kanceláře veřejného ochránce práv dne 4. září 2012 krajskou pobočku Úřadu práce ČR v Jihlavě, kontaktní pracoviště Třebíč (dále také "KoP Třebíč"), přičemž relevantní informace byly získány vedením rozhovoru s vedoucí oddělení nepojistných sociálních dávek a vedoucí referátu hmotné nouze a dávek pro osoby se zdravotním postižením KoP Třebíč a prostudováním spisů za období od května do července 2012, v nichž bylo rozhodováno o doplatku na bydlení z důvodů hodných zvláštního zřetele a o mimořádné okamžité pomoci, či v jejichž rámci byla v oblasti pomoci v hmotné nouzi vykonávána sociální práce s klientem. Skutková zjištění získaná v rámci šetření tvoří s ohledem na jejich obsáhlost přílohu č. 1 této zprávy o šetření. Právní hodnocení včetně shrnutí a navrhovaných opatření k nápravě uvádím pro větší přehlednost vždy samostatně ke každé části. Zprávu o šetření se shrnutím zjištěných pochybení a návrhem opatření k nápravě zasílám Úřadu práce ČR - krajské pobočce v Jihlavě a generálnímu ředitelství Úřadu práce ČR. Činím tak proto, že se nejedná o šetření jednotlivého případu, ale plošně nastavené správní praxe. Zjištění z jednotlivých krajských poboček by také měla být zohledněna v řídicí a metodické činnosti generálního ředitelství. V souladu se zákonem o veřejném ochránci práv shrnuji, že tato zpráva je průběžným dokumentem, který teprve spolu s vyjádřením dotčených úřadů bude podkladem pro vydání mého závěrečného stanoviska ve věci. Navrhovaná opatření nechť tedy nejsou ze strany vedení Úřadu práce ČR chápána kategoricky v tom smyslu, že nemůže přijmout žádná jiná opatření, která by vedla k témuž cíli, ale spíše jako nastínění mých úvah, kam by se správní praxe úřadu měla ubírat, abych ji mohl považovat za souladnou se zákonem a principy dobré správy. Navržená opatření k nápravě by také měla být podnětem pro společné jednání na úrovni krajských poboček Úřadu práce ČR, které byly předmětem mého šetření, a generálního ředitelství Úřadu práce ČR. I. Výkon sociální práce v rámci pomoci v hmotné nouzi I.1. Právní hodnocení výkonu sociální práce Zákon o pomoci v hmotné nouzi blíže specifikuje a provádí právo každého, kdo je v hmotné nouzi, na takovou pomoc, která je nezbytná pro zajištění základních životních podmínek. Toto právo je ústavně zaručeno čl. 30 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.[1] Pomoc ze strany státu je v režimu zákona o pomoci v hmotné nouzi realizována prostřednictvím poskytování jednotlivých sociálních dávek (jedná se o příspěvek na živobytí, doplatek na bydlení a mimořádnou okamžitou pomoc), ale také prostřednictvím výkonu sociální práce s klientem a zajištění potřebného poradenství tak, aby již nebyl osobou v hmotné nouzi. Dávky pomoci v hmotné nouzi představují pouze sekundární nástroj pomoci k předcházení sociálního vyloučení, protože řeší důsledky, nikoliv příčiny vzniku stavu hmotné nouze osoby, a samy o sobě nevedou ke zlepšení sociální situace klienta (jejich poskytování samo o sobě nezpůsobuje, že osoba přestane být závislá na pomoci v hmotné nouzi).[2] Bližší vymezení úkolů zaměstnanců orgánů pomoci v hmotné nouzi ve vztahu k řešení stavu hmotné nouze klientů se nachází v ustanovení § 64 zphn. Všichni zaměstnanci orgánů pomoci v hmotné nouzi jsou povinni v souvislosti s poskytováním dávek zajistit klientovi sociální poradenství a vedení při řešení hmotné nouze.[3] Současně by měly osoby ohrožené hmotnou nouzí, či již v hmotné nouzi se nacházející, aktivně vyhledávat, tj. provádět depistážní činnost, neboť ne každý člověk má povědomí o tom, jaké možnosti řešení tíživé životní situace existují. Pokud se klient, příjemce příspěvku na živobytí, a společně posuzované osoby, nachází ve stavu hmotné nouze déle než tři kalendářní měsíce, jsou povinni s ním sociální pracovníci orgánu pomoci v hmotné nouzi dále pracovat. Tato práce mimo jiné zahrnuje shromažďování údajů potřebných pro posouzení situace osoby v hmotné nouzi, dohodu o řešení situace hmotné nouze s využitím metod vhodných pro konkrétního klienta, spolupráci s dalšími zaměstnanci orgánu pomoci v hmotné nouzi, s provozovateli sociálních služeb, s poradenskými zařízeními a organizacemi při řešení situace hmotné nouze klienta.[4] Zejména je důležitá spolupráce s pověřenými obecními úřady a obecními úřady obcí s rozšířenou působností, jejichž pracovníci vykonávají od 1. 1. 2012 terénní sociální práci, tj. mohou klientu pomoci nejen poradenstvím, ale např. i doprovodem při jednáních na úřadech, s potenciálními zaměstnavateli, zajistit poskytování nezbytných sociálních služeb pro zdravotně postižené apod. Podrobně je náplň sociální práce v systému hmotné nouze, včetně jednotlivých etap jejího výkonu, popsána v metodickém pokynu Ministerstva práce a sociálních věcí ze dne 8. července 2009 č. 5/2009 Sb.[5] Veškerou sociální práci by mělo provázet také dodržování základních etických principů jejího výkonu, uvedených v ustanovení § 64 odst. 1 zphn, jakož i v Etickém kodexu společnosti sociálních pracovníků ČR,[6] který by měl být jakožto standard "dobré praxe" respektován. Z poskytnuté spisové dokumentace KoP Třebíč není realizace jakékoliv sociální práce s klienty patrná (resp. nenachází se v ní žádné záznamy o jejím provádění). Záznamy o této činnosti by měly být vedeny nejen z toho důvodu, že tento postup úřadu práce ukládá zákon,[7] ale zejména proto, aby práce s každým klientem mohla být správně zacílena, naplánována a následně vyhodnocena, příp. i přehodnocena (aby mohl být event. zvolen jiný postup k řešení jeho stavu hmotné nouze). Rovněž z rozhovorů se zaměstnanci KoP Třebíč vyplynulo, že sociální práci z důvodu vysokého pracovního zatížení nerealizují. I při maximálním pracovním nasazení jen s obtížemi zvládají provádět řízení o dávkách pomoci v hmotné nouzi, přijímat a vyhodnocovat každý měsíc doklady nezbytné pro posouzení trvání nároku na dávky a pro stanovení jejich výše a zajišťovat výplatu dávek. Veškerá činnost čtyř sociálních pracovníků, které má KoP Třebíč k dispozici, je soustředěna na výkon sociálních šetření v řízeních o příspěvku na péči a o dávkách pro osoby se zdravotním postižením tak, aby byly dodržovány zákonné lhůty. Významným prostředkem výkonu sociální práce, kterou má realizovat úřad práce, je sociální šetření.[8] V oblasti hmotné nouze slouží sociální šetření zejména dvěma účelům. Prostřednictvím sociálního šetření orgán pomoci v hmotné nouzi zjišťuje skutečnosti rozhodné pro nárok na dávku a její výši, tj. především sociální a majetkové poměry žadatele o dávku, případně příjemce dávky a osob společně posuzovaných, stanoví okruh společně posuzovaných osob, ověřuje možnost zvýšení příjmu vlastním přičiněním apod. Sociální šetření jakožto šetření na místě tak představuje důkazní prostředek, prostřednictvím kterého je pro účely rozhodování o dávkách zjišťován stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti v souladu s ustanovením § 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále také jen "správní řád" a "SŘ").[9] Kromě výše uvedeného je sociální šetření jedním z postupů, které jsou uplatňovány v rámci výkonu terénní sociální práce a prostřednictvím kterých dochází k realizaci povinností uložených pracovníkům orgánu pomoci v hmotné nouzi v ustanovení § 64 zphn. Výše uvedené účely sociálního šetření nelze zaměňovat, jinými slovy "sociální práci v systému pomoci v hmotné nouzi nelze zúžit pouze na provádění sociálního šetření a na administrativní posuzování stavu hmotné nouze osoby."[10] Z místního šetření na KoP Třebíč vyplynulo, že za období od května do července 2012 nerealizovali sociální pracovníci KoP Třebíč v oblasti hmotné nouze ani jedno sociální šetření, ať už za účelem zjišťování skutečností rozhodných pro nárok na dávku či její výši, nebo v rámci výkonu terénní sociální práce. Za účelem zjišťování rozhodných skutečností pro nárok na dávku a její výši byla na žádost orgánu pomoci v hmotné nouzi prováděna sociální šetření sociálními pracovníky Městského úřadu Třebíč (dále také "MěÚ Třebíč"), což je však v rozporu se zákonem.[11] Ze záznamů o provedených šetřeních vyplývá, že prvořadým účelem těchto šetření bylo ověření některých údajů pro účely rozhodování o dávkách pomoci v hmotné nouzi, nikoliv celkové řešení sociální situace klienta (v některých případech bylo klientovi poskytnuto základní sociální poradenství spočívající v poučení o možnosti žádat o jednotlivé sociální dávky). Lze uzavřít, že ze širokého spektra možných úkonů náležejících do sociální práce realizuje KoP Třebíč pouze vzájemnou spolupráci s MěÚ Třebíč, tj. klienti jsou odkazováni za účelem zajištění pomoci na sociální pracovníky MěÚ, odboru sociálních věcí; spolupráce probíhá také v rovině sociálně-právní ochrany dětí. Výsledkem sociální práce ze strany sociálních pracovníků MěÚ Třebíč je v některých případech vyjádření či doporučení k poskytnutí sociální dávky, které má klient předložit na Úřadu práce ČR. Snahu o spolupráci zmíněných subjektů při řešení stavu hmotné nouze klientů hodnotím kladně, je však vždy třeba, aby probíhala v souladu s platným právem (viz dále). V této souvislosti si dovolím poznamenat, že vyjádření či doporučení sociálních pracovníků obecního úřadu obce s rozšířenou působností mohou sloužit pouze jako podklady pro sepsání žádosti o dávku pomoci v hmotné nouzi, či jako důkazní prostředky v řízení o ní (pakliže se jedná o doporučení sepsaná na žádost klienta a s jeho souhlasem, v jiném případě nikoliv). To znamená, že orgán pomoci v hmotné nouzi by měl informace sdělené sociálními kurátory doplnit svým vlastním dokazováním (sociální pracovník obce může například doporučit, aby situace, kdy je osoba ohrožena hmotnou nouzí, byla řešena dávkami pomoci v hmotné nouzi, samotné rozhodnutí o poskytnutí dávky však závisí na pracovníkovi Úřadu práce ČR). Opačný postup není přípustný rovněž s ohledem na to, že řada rozhodnutí v režimu zphn je podmíněna využitím správní diskrece či interpretace neurčitých právních pojmů. Orgán pomoci v hmotné nouzi musí svou správní úvahu řádným způsobem odůvodnit, nelze bez dalšího (bezmyšlenkovitě) převzít závěry sociálního pracovníka obecního úřadu obce s rozšířenou působností a jeho doporučení tak, jak v několika případech bylo na Kop Třebíč v řízeních o mimořádné okamžité pomoci učiněno. Zaměstnanci obce, kteří jsou zařazeni do pověřených obecních úřadů a obecních úřadů obcí s rozšířenou působností jako sociální pracovníci, mají zákonem o pomoci v hmotné nouzi uloženy obdobné povinnosti ve vztahu k výkonu "komunitní" sociální práce při řešení situace osob v hmotné nouzi, a to bez ohledu na dobu, po kterou se tyto osoby ve stavu hmotné nouze nacházejí. V případě příjemců příspěvku na živobytí a společně posuzovaných osob, které se nacházejí ve stavu hmotné nouze déle než tři kalendářní měsíce, by měl být výkon sociální práce ze strany sociálních pracovníků Úřadu práce ČR i pověřených obecních úřadů a obecních úřadů obcí s rozšířenou působností paralelní, jinými slovy měli by při řešení situace hmotné nouze osoby vzájemně spolupracovat. V této souvislosti si tak dovolím dodat, že v ideálním případě by měla spolupráce probíhat na intenzivnější úrovni, například formou pořádání různých případových konferencí za účelem řešení situace klienta apod. Jedním z nástrojů spolupráce Úřadu práce ČR a sociálních pracovníků pověřených obecních úřadů a obecních úřadů obcí s rozšířenou působností je dle zákona o pomoci v hmotné nouzi využívání standardizovaného záznamu sociálního pracovníka, který je součástí Jednotného informačního systému práce a sociálních věcí.[12] Jak vyplynulo z místního šetření, tento postup doposud nefunguje. V této souvislosti si však dovolím zmínit, že předávání informací prostřednictvím standardizovaného záznamu považuji z hlediska právního za problematické, neboť právní úprava jednoznačně nespecifikuje, jaké informace by měly být takto zprostředkovány. Tímto způsobem mohou být předány rovněž údaje, které mohou mít negativní vliv na nárok na dávku či její výši, čímž dochází k popření smyslu sociální práce sociálního pracovníka obecního úřadu (kterým je pomoc při sociálním začlenění klienta) a narušení důvěry mezi sociálním pracovníkem a klientem. Domnívám se, že dle zákona o pomoci v hmotné nouzi není možné informace získané prostřednictvím standardizovaného záznamu použít jako důkaz v řízeních o dávkách pomoci v hmotné nouzi, aniž by byl zákonem jasně stanoven rozsah předávaných informací a účel jejich zpracování. V rámci sociální práce s klienty by měli pracovníci orgánu pomoci v hmotné nouzi (a to nejenom sociální pracovníci) realizovat sociální poradenství. Zajištění sociálního poradenství představuje primární pomoc, kterou jsou všechny orgány pomoci v hmotné nouzi povinny zabezpečit, a která je předpokladem pro efektivní řešení nepříznivé sociální situace klienta. Zejména pak v situacích popsaných v ustanovení § 2 odst. 2 písm. a) a b), případně v ustanovení § 2 odst. 3 až 6 zphn je adresné sociální poradenství (příp. doplněné o další úkony spadající do sociální práce) nezbytné k zabránění sociálního vyloučení dotčené osoby. Jak už jsem uvedl výše, pouhé poskytnutí dávek pomoci v hmotné nouzi bez dalšího nevede ke zlepšení sociální situace klienta tak, aby již nebyl osobou v hmotné nouzi.[13] Standardem při realizaci sociální pomoci na úřadu práce by mělo být zjištění základních informací o situaci klienta (za tímto účelem je vhodné provést sociální šetření tak, aby mohla být s klientem navázána užší spolupráce a důvěrný vztah), jejich vyhodnocení, doporučení vhodných kroků k řešení stavu hmotné nouze a pomoc s jejich realizací. Zákonná povinnost podání sociálního poradenství se vztahuje k celkové situaci klienta (zajištění bydlení, otázky nezaměstnanosti, vyživovací povinnosti, otázky dluhového poradenství a finanční gramotnosti apod.). V ideálním případě by měl mít sociální pracovník k dispozici seznam ubytovacích zařízení, azylových domů, neziskových a charitativních organizací, občanských poraden apod. v daném regionu tak, aby pomoc mohla být adresná a rychlá (KoP Třebíč disponuje seznamem možností sociálního bydlení, což kvituji). S ohledem na výsledky místního šetření mi však nezbývá než konstatovat, že výkon sociálního poradenství na šetřeném kontaktním pracovišti je naprosto minimální a omezuje se pouze na dílčí poradenství v případech, kdy klient navštíví úřad. Ani toto sociální poradenství není poskytováno v potřebném rozsahu. Vzhledem k tomu, že za období od května do července 2012 bylo uplatněno pouze 22 žádostí o mimořádnou okamžitou pomoc (přičemž žádostí o jiné dávky pomoci v hmotné nouzi, například o doplatek na bydlení, je za srovnatelné období mnohonásobně více), domnívám se, že sociální poradenství ohledně možnosti uplatnit žádost o tuto dávku neprobíhá. Více k tomuto v bodě II.1. V případě podnájemní formy bydlení vyšlo v rámci místního šetření najevo, že klienti jsou dopředu před podáním žádosti o doplatek na bydlení poučováni, že v této situaci nesplňují podmínky nároku na dávku. Takový postup však zákon o pomoci v hmotné nouzi neumožňuje. Blíže k tomuto v bodě III.1. Spisová dokumentace za období květen až červenec 2012, kterou jsem si v rámci tohoto šetření vyžádal, obsahovala pouze protokoly o jednání s klientem, jehož předmětem bylo doplnění rozhodných skutečností pro nárok na dávku, nikoliv možnost řešení situace hmotné nouze. Depistážní činnost a systematická práce s dlouhodobými příjemci dávek hmotné nouze předpokládaná zákonem o pomoci v hmotné nouzi není na KoP v Třebíči vykonávána ani v minimálním rozsahu, čímž dochází k porušování ustanovení § 64 zphn. Ustanovení § 60 písm. f) ukládá Ministerstvu práce a sociálních věcí vydat metodický pokyn určující optimální počet zaměstnanců orgánu pomoci v hmotné nouzi vzhledem k počtu adresátů dávek. Tato povinnost je naplněna Metodickým pokynem č. 1/2006. Přestože se tento interní předpis vztahuje k počtu pracovníků obecních úřadů pro agendu dávek pomoci v hmotné nouzi, jsem přesvědčen, že doporučení v něm uvedená jsou platná i nadále, neboť tento metodický pokyn nebyl doposud formálně zrušen.[14] Převedením agendy hmotné nouze na Úřad práce ČR by navíc nemělo dojít ke změně standardu činnosti sociálního pracovníka. Naopak důvodová zpráva[15] na několika místech hovoří o tom, že sociální reforma klade větší důraz na sociální práci s osobami, které dlouhodobě setrvávají ve stavu hmotné nouze. Z doporučení ministerstva z roku 2006 plyne, že hranice, do níž lze kvalitně plnit funkci dávkového systému, včetně možnosti poskytovat osobám i základní konzultační a zprostředkovatelské služby pomoci v hmotné nouzi, je maximálně 100 až 150 klientů na jednoho pracovníka (tento počet je však reálně nižší, neboť je podmíněn řadou dalších faktorů, jako je například typ klientely a specifika daného regionu, včetně náplně práce konkrétního pracovníka). Z pohledu tohoto doporučení je zjevná personální poddimenzovanost KoP Třebíč. Z výsledku místního šetření vyplynulo, že na jednu pracovnici v současné době připadá 160 až 170 zpracovaných žádostí o dávky pomoci v hmotné nouzi měsíčně, odhadem se jedná o 180 klientů na jednoho pracovníka. Takový počet výrazně převyšuje doporučení ministerstva a již neumožňuje klást na výkon sociální práce důraz, jak jej sociální reforma předpokládá, natož pak sociální práci vůbec realizovat, čímž je popřena podstata práva na pomoc v hmotné nouzi. Za takových podmínek není možné věnovat klientovi dostatek času tak, aby byla navázána vzájemná důvěra k sociálnímu pracovníkovi. Je třeba dodat, že doporučení z roku 2006 taktéž nereflektuje současný počet adresátů dávek hmotné nouze, který od tohoto data vzrostl, a to zejména v důsledku hospodářské krize vzniklé v roce 2009. Jsem si vědom, že v důsledku velmi složité personální situace v porovnání s množstvím agendy a žádostí (navýšené o počet neukončených řízení převzatých od MěÚ Třebíč) lze na KoP v Třebíči požadavku na výkon sociální práce a sociálního poradenství aktuálně jen velmi složitě (ne-li vůbec) dostát. Důsledkem však je, že je jakákoliv sociální práce s klienty v hmotné nouzi, včetně výkonu sociálních šetření, zcela potlačena. Za stávajícího zatížení pracovníků a rozložení úkolů se tak ustanovení § 64 odst. 1 a 2 zphn stává obsoletním. Je otázkou, zda lze výše uvedená pochybení pracovníkům KoP Třebíč vzhledem k podmínkám, za nichž jsou nuceni svou práci vykonávat, spravedlivě vytýkat. Pokud nebudou ze strany vedení Úřadu práce ČR a Ministerstva práce a sociálních věcí tyto podmínky změněny, nebude systém pomoci v hmotné nouzi plnit všechny své úkoly, tak jak předpokládá zákon č. 111/2006 Sb. Důsledkem Sociální reformy I. a přesunu agendy dávek pomoci v hmotné nouzi z dřívějších pověřených obecních úřadů a úřadů obcí s rozšířenou působností na Úřad práce ČR a jeho krajské pobočky je poddimenzovanost personálního zabezpečení této činnosti, tj. nedostatek sociálních pracovníků na řadě kontaktních pracovišť Úřadu práce ČR.[16] Z vyjádření tajemníka MěÚ Třebíč, které jsem si v této souvislosti vyžádal, vyplynulo, že do 31. prosince 2011 vykonávalo pouze agendu dávek pomoci v hmotné nouzi u MěÚ Třebíč 22 osob, které měly vzdělání sociálního pracovníka, tudíž vedly řízení o dávkách pomoci v hmotné nouzi od počátku do konce včetně provedení sociálního šetření. Z počtu 22 osob přešlo v rámci delimitace na Úřad práce ČR pouze 7 pracovníků. V současné době má KoP Třebíč k dispozici pouze čtyři sociální pracovníky, kteří mimo oblast hmotné nouze vykonávají také sociální šetření v řízení o příspěvku na péči a o dávkách pro osoby se zdravotním postižením. Z těchto údajů jednoznačně plyne, že počet sociálních pracovníků, kteří mohou vykonávat sociální šetření v oblasti hmotné nouze a sociální práci s klientem, je mnohonásobně nižší, než byl předchozí stav. Stávající počet sociálních pracovníků KoP Třebíč za současného množství nových žádostí o sociální dávky i množství dávek "běžících" neumožňuje výkon sociální práce a poradenství v zákonem předpokládaném rozsahu řádným a efektivním způsobem realizovat. V případě KoP Třebíč je výkon sociální práce a poradenství znesnadněn také přetrvávajícími nedostatky technického zabezpečení a množstvím žádostí o součinnost ze strany soudů, exekutorů, Policie ČR apod., nutno dodat, že s tímto zjištěním jsem se setkal také na jiných kontaktních pracovištích Úřadu práce ČR. Z výše uvedeného plyne, že delimitace, organizační a personální zajištění výkonu agendy hmotné nouze nebyly ze strany Ministerstva práce a sociálních věcí v okamžiku převedení veškeré agendy na Úřad práce České republiky uspokojivě zajištěny. I.2. Shrnutí k výkonu sociální práce Výkon sociální práce v současných podmínkách kontaktního pracoviště pokládám za nedostatečný. V šetřeném období nebylo provedeno žádné sociální šetření, a to ani v souvislosti s řízením o dávce pomoci v hmotné nouzi. Při rozhodování o dávkách byly využívány podklady opatřené sociálními pracovníky MěÚ Třebíč na základě dožádání. Nezaznamenal jsem sociální poradenství směřující k nalezení individualizovaného řešení dle konkrétních potřeb klienta (tj. adresné poskytnutí informací o konkrétním řešení "na míru" klientovi). Chybí depistážní činnost a individuální sociální práce s klienty, kteří jsou dlouhodobě ve stavu hmotné nouze, ačkoliv ji zákon i u sociálních pracovníků Úřadu práce ČR předpokládá. Situace je však v převážné míře zapříčiněna výraznou personální poddimenzovaností kontaktního pracoviště, pokud jde o sociální pracovníky. I.3. Navržená opatření k nápravě k výkonu sociální práce Jako opatření k nápravě v systémové rovině navrhuji kontaktnímu pracovišti: - vykonávat sociální šetření v souvislosti s rozhodováním o dávkách pomoci v hmotné nouzi ve všech případech, kde je ho jako podkladu řízení třeba, využívat jej současně jako nástroj sociální práce (upustit od dožádání realizace sociálních šetření pracovníky MěÚ Třebíč), - využívat doporučení a vyjádření sociálních pracovníků MěÚ Třebíč v souladu s výše uvedenými zásadami, - vést záznamy o poskytnutém sociálním poradenství klientovi (respektive o sociální práci) alespoň v minimálním rozsahu tak, aby mohla být sociální práce s klientem správně zacílena, naplánována a vyhodnocena, - poskytovat klientům sociální poradenství o možnostech poskytnutí jednotlivých dávek v souladu se zákonem o pomoci v hmotné nouzi, - vést seznam poradenských zařízení a organizací za účelem zprostředkování sociální pomoci klientům, - vykonávat systematickou práci s dlouhodobými příjemci dávek hmotné nouze ve spolupráci s MěÚ Třebíč (například provedením společného sociálního šetření u klienta, formou případových konferencí apod.), - provádět depistážní činnost ve spolupráci s MěÚ Třebíč, - provést vyhodnocení, jaké personální požadavky by si vyžádalo naplňování zákonného standardu sociální práce, jak je popsáno výše. Jelikož důsledné provádění sociálních šetření a naplňování povinností v rámci výkonu sociální práce si vyžádá zvýšené nároky na personální zajištění agendy, doporučuji navýšit počet sociálních pracovníků, kteří budou moci provádět sociální šetření a sociální práci s klienty, kteří jsou dlouhodobě v hmotné nouzi. Toto opatření však může kontaktní pracoviště učinit pouze v součinnosti s vedením krajské pobočky v Jihlavě a s generálním ředitelstvím Úřadu práce ČR. Výsledný stav by měl odpovídat požadavkům formulovaným v metodickém pokynu Ministerstva práce a sociálních věcí, který se opírá o vědecké poznatky o sociální práci. Pokud jde o výpomoc v oblasti sociálního šetření na základě dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr s osobami, které mají vzdělání sociálního pracovníka, jejíž využití je na KoP Třebíč uvažováno, akceptuji ji pouze jako dočasné řešení za účelem likvidace starých nedodělků. O systémové opatření, které zajistí zvýšení úrovně sociální práce v oblasti hmotné nouze, však nejde. Sociální šetření nejsou prováděna pouze v souvislosti s řízením o konkrétní dávce, ale mají i charakter preventivní, jsou součástí dlouhodobé sociální práce. V tomto ohledu je jejich zajištění kmenovými zaměstnanci Úřadu práce ČR nenahraditelné a nezastupitelné. Rovněž i dlouhodobé využívání dohod konaných mimo pracovní poměr pro zajištění důkazů ve správním řízení nepokládám za žádoucí. Správní řád neukládá povinnost, aby ve správním řízení vystupovala za správní orgán a činila úkony pouze jedna oprávněná úřední osoba. S ohledem na případné jednoznačné určení odpovědnosti za správní řízení a výsledné rozhodnutí lze však dodržení tohoto požadavku oprávněně požadovat. V opačném případě může docházet k rozmělňování odpovědnosti, a to i odpovědnosti za škodu dle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, ve znění pozdějších předpisů.[17] II. Rozhodování o mimořádné okamžité pomoci (dále také MOP) II.1. Právní hodnocení rozhodování o mimořádné okamžité pomoci Hodnocení postupu KoP Třebíč při rozhodování o MOP si dovolím pro přehlednost rozdělit do dvou částí. V první shrnu obecné poznatky, v druhé se pak budu zabývat skutkovými zjištěními vztahujícími se k MOP z jednotlivých důvodů. II.1.1. Obecná zjištění Prvním zásadním zjištěním, které z místního šetření na KoP Třebíč vzešlo, je skutečnost, že počet podaných žádostí o MOP je v porovnání s počtem možných žadatelů velmi nízký (na měsíce květen-červenec 2012 připadá pouhých 22 žádostí). Příjemců opakovaných dávek pomoci v hmotné nouzi jsou stovky, osob, které nesplňují podmínky pro přiznání opakovaných dávek pomoci v hmotné nouzi, ale mohly by splnit podmínky pro poskytnutí MOP, je ještě více. Dalším zásadním zjištěním je, že pouze ve dvou případech bylo rozhodnuto o zamítnutí žádosti, přičemž pro vytvoření úsudku o tom, zda dávka bude přiznána či nikoliv, bylo třeba provést sociální šetření (jinak řečeno, při podávání žádosti nebylo patrné, zda zmíněné dvě žadatelky splní podmínky pro poskytnutí MOP). Na základě těchto skutečností lze mít důvodně za to, že zaměstnanci úřadu práce přijímají žádosti o MOP pouze v případě, kdy lze a priori předpokládat, že dávka bude poskytnuta. Pokud by zaměstnanci úřadu práce přijímali všechny žádosti o MOP, jsem přesvědčen, že by byl počet žádostí vzhledem k počtu možných žadatelů výrazně vyšší a byl by i výrazně vyšší počet zamítavých rozhodnutí. Jsem si vědom skutečnosti, že "prvotní síto" žádostí je za stávající personální poddimenzovanosti orgánu pomoci v hmotné nouzi realizováno jako prostředek k zefektivnění činnosti a zajištění alespoň základního chodu (pracovnice jsou výrazně pracovně přetíženy - oproti předchozímu stavu mají každá v průměru dvojnásobný počet klientů, než když dávky pomoci v hmotné nouzi poskytoval MěÚ Třebíč). Zásada efektivity zakotvená v § 6 SŘ je jednou ze základních zásad správní činnosti a její dodržování je pro řádné fungování orgánů veřejné správy nezbytné. Její uplatnění však nemůže vést k popření zásad jiných, či k nerealizaci úkolů, které jsou orgánům pomoci v hmotné nouzi stanoveny zvláštními právními předpisy [např. poskytování sociálního poradenství dle ustanovení § 61 odst. 1 písm. b) zphn]. Ustanovení § 4 odst. 4 správního řádu úřadu práce ukládá povinnost umožnit dotčeným osobám uplatňovat jejich práva a oprávněné zájmy. Z této základní zásady postupu správních orgánů vyplývá povinnost přijmout žádost o dávku, a to i tehdy, pokud příslušný zaměstnanec úřadu práce má za to, že jí nebude vyhověno. Zaměstnanci kontaktního pracoviště mohou spravedlivě namítat, že dodržení zmíněné zásady v praxi povede k průtahům v jednotlivých řízeních a ve svém důsledku bude mít negativní vliv na všechny klienty kontaktního pracoviště, protože bude docházet ke zpoždění výplaty dávek pomoci v hmotné nouzi, které nezbytně potřebují k životu. Jsem toho názoru, že je třeba vytvořit takové podmínky (zajistit adekvátní personální obsazení kontaktního pracoviště), aby jeho pracovníci zvládali zmíněnou agendu řádně vykonávat. Všechna oznámení o přiznání MOP pak obsahují zcela nedostatečné odůvodnění. Oznámení je rozhodnutím v materiálním slova smyslu, tudíž musí mít stejné náležitosti jako rozhodnutí. Jednou ze základních náležitostí rozhodnutí je odůvodnění. Dle ustanovení § 68 odst. 3 SŘ je úřad práce povinen do odůvodnění uvést důvody výroku nebo výroků rozhodnutí, podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů, a informace o tom, jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami účastníka a s jeho vyjádřením k podkladům rozhodnutí. Odůvodnění rozhodnutí sice není třeba tehdy, pokud úřad práce žádosti v plném rozsahu vyhoví (§ 68 odst. 4 SŘ), mimořádná okamžitá pomoc je však dávkou poskytovanou na základě správního uvážení úřadu práce, tj. i v případě plného vyhovění žádosti by v oznámení měly být uvedeny důvody, které úřad práce k jejímu poskytnutí vedly. Rovněž by z něj měl být seznatelný účel, k němuž je dávka poskytnuta, a postup, jakým úřad práce dospěl k výši přiznané dávky. Dle sdělení zaměstnankyň úřadu práce je příčinou neodůvodňování oznámení pracovní přetížení oprávněných úředních osob a snaha vyřizovat věci v rámci možností co nejrychleji. Ze své pozice nemohu posoudit, zda skutečně nelze za stávajícího stavu odůvodnění spočívající v několika větách do jednotlivých oznámení uvádět. Pokud však budou mít pracovnice vytvořeny objektivní podmínky pro řádný výkon své práce, lze od nich vyhotovování náležitého odůvodnění spravedlivě žádat. Dále je třeba uvést, že úřad práce i v několika případech, kdy dávku nepřiznal v požadovaném rozsahu, vydal oznámení o přiznání dávky, v němž není obsaženo odůvodnění, proč dávka nebyla přiznána v požadovaném rozsahu, a rovněž důvody tohoto postupu nejsou dohledatelné z předložené spisové dokumentace. Pokud úřad práce žádosti zčásti nevyhoví, je třeba vždy trvat na oznámení s patřičným odůvodněním, a to i z toho důvodu, že úvahy, o které úřad práce opřel stanovení nižší výše dávky, podmiňují další postup žadatele (např. podání námitek). Posledním obecnějším problémem v postupu kontaktního pracoviště je poskytování MOP z jiného důvodu, než který odpovídá sociální situaci klienta. Pokud se klient dostaví na úřad práce a sdělí, že se nachází v tíživé sociální situaci, měl by jej příslušný zaměstnanec úřadu práce poučit o variantách pomoci v hmotné nouzi, příp. mu na základě jím sdělených skutečností doporučit nejvhodnější řešení. Jestliže klient pracovníku úřadu práce popíše nepříznivou sociální situaci, která by mohla odůvodňovat přiznání mimořádné okamžité pomoci, měl by mu příslušný pracovník poskytnout formulář žádosti a příp. být klientu nápomocen s jeho vyplněním včetně výběru správného důvodu pro její poskytnutí (resp. typu MOP). Dle ustanovení § 72 odst. 5 zphn žádost o mimořádnou okamžitou pomoc má obsahovat stručný popis vážné mimořádné události s uvedením účelu, ke kterému má být mimořádná okamžitá pomoc použita, nebo stručný popis okamžité (aktuální) životní situace. To znamená, že klient by měl v žádosti o MOP popsat svou sociální situaci a uvést, z jakého důvodu o ni žádá. Úřad práce je pak povinen ve správním řízení posoudit, zda sociální situace klienta přiznání MOP odůvodňuje, a pokud ano, určit na základě jakého důvodu obsaženého v ustanovení § 2 zphn ji přizná. Samotná skutečnost, že klient žádá o MOP z jednoho důvodu, nemůže vést k zamítnutí žádosti, pokud úřad práce dospěje k závěru, že z tohoto důvodu MOP přiznat nelze, ale zároveň sociální situace klienta odůvodňuje přiznání této dávky z důvodu jiného. Úřad práce rovněž může přiznat MOP z několika důvodů současně. Z předložených žádostí je patrné, že v některých případech byl zaměstnanec úřadu práce klientu nápomocen při sepisování žádosti, přesto byl zvolen chybný důvod pro poskytnutí MOP. Stejný chybný důvod pak byl uveden i v oznámení o přiznání dávky. Tento postup je o to více zarážející, že úřad práce měl v některých případech k dispozici doporučení MěÚ Třebíč, kde byl uveden účel, k němuž by měla být MOP poskytnuta. II.1.2. Zvláštní část - zjištění týkající se jednotlivých druhů MOP a) MOP z důvodu hrozby vážné újmy na zdraví Dle ustanovení § 2 odst. 3 zphn se žadatel považuje za osobu v hmotné nouzi též, jestliže nesplňuje podmínky pro poskytování opakovaných dávek pomoci v hmotné nouzi (příspěvek na živobytí, doplatek na bydlení), avšak s přihlédnutím k jeho příjmům, celkovým sociálním a majetkovým poměrům mu hrozí vážná újma na zdraví. MOP z tohoto důvodu může být přiznána např. osobě sankčně vyřazené z evidence uchazečů o zaměstnání, která nemá žádný příjem ani majetek, a neposkytnutím dávky hrozí, že si nebude moci opatřit ani základní potraviny, tj. v důsledku nedostatečného příjmu potravy jí hrozí vážná újma na zdraví. Z výše uvedeného je patrné, že MOP z tohoto důvodu nelze přiznat tehdy, pokud osoba splní podmínky nároku na opakované dávky pomoci v hmotné nouzi. Zjištění, zda osoba splňuje či nesplňuje podmínky pro přiznání opakovaných dávek pomoci v hmotné nouzi, je tudíž předběžnou otázkou, kterou musí úřad práce v každém řízení zodpovědět. V jednom spisu nebyly uvedeny důvody, proč osoba žádá místo opakovaných dávek o MOP z důvodu hrozby vážné újmy na zdraví a zda splňuje či nesplňuje podmínky pro poskytnutí této MOP. V dalším spisu byla tato MOP poskytnuta na náklady na přestěhování ze sušárny na ubytovnu, přičemž žadatel s největší pravděpodobností podmínky nároku na opakované dávky splňoval. V případě přestěhování ze sušárny na ubytovnu pak měla být místo MOP z důvodu hrozby vážné újmy na zdraví poskytnuta MOP k úhradě nezbytného jednorázového výdaje. Výše MOP z důvodu vážné újmy na zdraví se stanoví k doplnění příjmu do výše existenčního minima osoby, která není nezaopatřeným dítětem, tj. do částky 2.200,- Kč, a u nezaopatřeného dítěte do výše jeho životního minima [ustanovení § 37 písm. a) zphn]. Jinak řečeno, výše této dávky je pevně stanovena zákonem a úřad práce není oprávněn ji stanovit odlišně. Kontaktní pracoviště úřadu práce ve všech zjištěných případech přiznalo tuto MOP v jiné výši, než stanoví zákon, přičemž ze spisové dokumentace jím vedené nebylo možno zjistit důvody, proč takto postupovalo. Konkrétní případy nesprávného postupu jsou uvedeny v příloze č. 2 této zprávy. b) MOP z důvodu postižení vážnou mimořádnou událostí Dle ustanovení § 2 odst. 4 zphn může být mimořádná okamžitá pomoc poskytnuta též osobě, kterou postihne vážná mimořádná událost a její celkové sociální a majetkové poměry jsou takové, že jí neumožňují překonat nepříznivou situaci vlastními silami; vážnou mimořádnou událostí se rozumí zejména živelní pohroma (například povodeň, vichřice a vyšší stupně větrné pohromy, zemětřesení), požár nebo jiná destruktivní událost, ekologická nebo průmyslová havárie. MOP z tohoto důvodu může být poskytnuta s přihlédnutím k majetkovým poměrům a příjmové situaci osoby až do patnáctinásobku částky životního minima jednotlivce stanovené zákonem č. 110/2006 Sb., o životním a existenčním minimu, ve znění pozdějších předpisů, tj. v roce 2012 do částky 51.150,- Kč. Z tohoto titulu byla přiznána MOP v jednom případě. V daném případě dávka nebyla přiznána v požadované výši, důvody pro přiznání dávky v nižší výši nejsou z oznámení o jejím přiznání patrné. Podrobnosti popisuji v příloze č. 2. c) MOP k úhradě nezbytného jednorázového výdaje Ustanovení § 2 odst. 5 písm. a) zphn zakotvuje, že mimořádná okamžitá pomoc může být poskytnuta osobě, která nemá vzhledem k příjmům a celkovým sociálním a majetkovým poměrům dostatečné prostředky k úhradě nezbytného jednorázového výdaje, spojeného zejména se zaplacením správního poplatku při prokázané ztrátě osobních dokladů, při vydání duplikátu rodného listu nebo dokladů potřebných k přijetí do zaměstnání, s úhradou jízdného v případě ztráty peněžních prostředků, a v případě nezbytné potřeby s úhradou noclehu. MOP z tohoto důvodu může být poskytnuta až do výše nezbytného jednorázového výdaje [ustanovení § 37 písm. c) zphn]. Podobně jako u MOP z důvodu hrozby vážnou újmou na zdraví mělo být i několik MOP přiznaných na úhradu nezbytného jednorázového výdaje správně přiznáno z jiných důvodů. V několika případech se jednalo o úhradu základních předmětů dlouhodobé potřeby (vybavení domácnosti), pro které je stanoven speciální titul. V konkrétním případě se jednalo o nákup nové matrace. Dále byla MOP k úhradě nezbytného jednorázového výdaje poskytnuta na nezbytné náklady na návštěvu dítěte z dětského domova v biologické rodině. Na tyto výdaje měla být poskytnuta MOP dle ustanovení § 2 odst. 5 písm. c) zphn. Mezi ustanovením § 2 odst. 5 písm. a) zphn a ustanoveními § 2 odst. 5 písm. b) a c) zphn je vztah normy obecné a zvláštní. Jinak řečeno, MOP k úhradě nezbytného jednorázového výdaje má charakter normy obecné, kdežto MOP na úhradu nákladů spojených s pořízením nebo opravou nezbytných základních předmětů dlouhodobé potřeby a MOP na úhradu odůvodněných nákladů souvisejících se vzděláním nebo zájmovou činností nezaopatřeného dítěte a na zajištění nezbytných činností souvisejících se sociálně-právní ochranou dětí jsou vůči ní, ustanoveními speciálními, tudíž v situacích, kdy určitý výdaj je zároveň nutným jednorázovým výdajem a některým výdajem uvedeným v ustanovení § 2 odst. 5 písm. b) nebo c) zphn, by měla být MOP přednostně poskytnuta ze zmíněných speciálních důvodů, nikoliv z obecného důvodu vymezeného v ustanovení § 2 odst. 5 písm. a) zphn. Procesní stránka rozhodování o MOP k úhradě nezbytného jednorázového výdaje Všechny MOP byly přiznány oznámeními. Žádné oznámení nebylo řádně odůvodněno, a rovněž ze spisové dokumentace úřadu práce nebylo možné správní úvahu úřadu práce zjistit, přestože ne ve všech případech byla poskytnuta celá požadovaná částka. V jednotlivých oznámeních měla být popsána správní úvaha, jíž se úřad práce při rozhodování řídil, rovněž měl úřad práce vysvětlit svůj postup při určení výše dávky. Ve dvou případech pak byla MOP poskytnuta jako vratná dávka. Povinnost vrátit dávku pomoci v hmotné nouzi na základě skutečnosti, že osoba obdrží očekávaný příjem,[18] lze uložit na základě ustanovení § 22 zphn pouze u příspěvku na živobytí, nikoliv u mimořádné okamžité pomoci. Jinak řečeno, mimořádnou okamžitou pomoc nelze nikdy poskytnout jako vratnou dávku, přestože úřad práce má informaci o tom, že dotčená osoba v dohledné době obdrží očekávaný příjem. Rozhodnout o přeplatku na mimořádné okamžité pomoci lze pouze v případech stanovených v § 51 zphn. Přeplatek vzniká pouze tehdy, pokud příjemce dávky přijímal dávku, ačkoliv musel z okolností předpokládat, že tato dávka byla vyplacena neprávem, nebo ve vyšší částce, než náležela, nebo jestliže dávka byla přiznána nebo její výše stanovena na základě nepravdivých, neúplných nebo zkreslených údajů, sdělených příjemcem, nebo tehdy, když příjemce nevyužije mimořádnou okamžitou pomoc k účelu, pro který byla určena, popřípadě využije pouze její část. Žádný z těchto předpokladů však ani v jednom případě splněn nebyl, úřad práce proto nebyl oprávněn žádat vrácení poskytnuté mimořádné okamžité pomoci. V této souvislosti je třeba upozornit, že skutečnost, že dávku nelze poskytnout jako vratnou, nesmí v žádném případě způsobit, že osobě, která se ocitne v akutním stavu hmotné nouze, nebude mimořádná okamžitá pomoc poskytnuta právě s odkazem, že v brzké době obdrží opakovanou dávku pomoci v hmotné nouzi, nebo dávky státní sociální podpory. Neposkytnutí mimořádné okamžité pomoci v těchto případech by mohlo způsobit zadlužení klientů, a případně i vznik jejich sociálního vyloučení. Navíc, pokud by rodina, která se dlouhodobě nachází v hmotné nouzi, neobdržela nezbytné prostředky na úhradu základních potřeb dítěte do doby, než jí bude vyplacena opakovaná dávka pomoci v hmotné nouzi a následně i dávky státní sociální podpory, nemohla by zabezpečit nezbytnou péči o dítě a reálně by hrozilo odnětí dítěte z rodiny z důvodu nezajištění jeho základních životních potřeb a vznik odpovědnosti státu za zásah do soukromého a rodinného života dotčených osob (rodina by se mohla domáhat poskytnutí přiměřeného zadostiučinění v penězích). Konkrétní případy nesprávného postupu jsou uvedeny v příloze č. 2 této zprávy. d) MOP na úhradu nákladů spojených s pořízením nebo opravou nezbytných základních předmětů dlouhodobé potřeby Mimořádná okamžitá pomoc na úhradu nákladů spojených s pořízením nebo opravou nezbytných základních předmětů dlouhodobé potřeby může být poskytnuta dle ustanovení § 2 odst. 5 písm. b) zphn osobě, která na ni nemá vzhledem k příjmům a celkovým sociálním a majetkovým poměrům dostatečné prostředky. Její výše může být určena až do výše nákladu na zmíněné účely, součet poskytnutých dávek ale nesmí v rámci kalendářního roku překročit desetinásobek životního minima jednotlivce, tj. v roce 2012 částku 34.100,- Kč (ustanovení § 37 písm. d] zphn). Mgr. Petr Beck v publikaci Dávky pomoci v hmotné nouzi a dávky pro osoby se zdravotním postižením,[19] na str. 109 uvádí, že "jde o situace, kdy se v domácnosti porouchá nebo schází předmět, který je nezbytný pro zajištění základních životních potřeb (např. lednička, pračka apod.). Orgán pomoci v hmotné nouzi v rámci správního uvážení posuzuje, zda předmět, na jehož úhradu osoba žádá poskytnout mimořádnou okamžitou pomoc, má charakter předmětu dlouhodobé potřeby, zda se nejedná o spotřební materiál či věc, která pro určitý účel slouží krátkodobě." V rámci řízení o jednotlivé žádosti o MOP z tohoto důvodu dožádal úřad práce z důvodu nedostatku sociálních pracovníků o provedení sociálního šetření a posouzení nezbytnosti nákupu předmětů požadovaných žadateli Městský úřad Třebíč. Tento postup považuji za nesprávný, protože dle zákona o pomoci v hmotné nouzi není městský úřad oprávněn provádět jednotlivé kroky v řízení o přiznání dávky na základě dožádání úřadu práce (není věcně příslušný k provedení sociálního šetření k tomuto účelu). Skutečnosti rozhodné pro přiznání dávky je úřad práce povinen zjišťovat sám, a to i tehdy, obdrží-li zprávu ze sociálního šetření od Městského úřadu v Třebíči. Dle čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Článek 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod stanoví, že státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Z uvedeného vyplývá, že pro to, aby Městský úřad Třebíč mohl provádět sociální šetření pro účely rozhodování o dávkách pomoci v hmotné nouzi, musel by k této činnosti být výslovně zmocněn zákonem. Zákon č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů, však městskému úřadu zmíněnou kompetenci nepřiznává, tento orgán navíc není orgánem pomoci v hmotné nouzi (tím jsou dle ustanovení § 6 zphn pouze MPSV a Úřad práce ČR). Dle ustanovení § 7 zphn plní pověřené obecní úřady, obecní úřady obcí s rozšířenou působností a újezdní úřady v oblasti pomoci v hmotné nouzi pouze některé úkoly. Z ustanovení § 63 odst. 3 zphn vyplývá, že zaměstnanci obcí zařazení do pověřených obecních úřadů nebo obecních úřadů obcí s rozšířenou působností jako sociální pracovníci a zaměstnanci státu zařazení k výkonu práce v újezdních úřadech jako sociální pracovníci jsou na základě souhlasu osoby v hmotné nouzi a osob společně posuzovaných oprávněni v souvislosti s plněním úkolů podle tohoto zákona vstupovat do obydlí, v němž tyto osoby žijí, a to s cílem vykonávat činnosti sociální práce. Pokud by zákonodárce měl v úmyslu, aby zaměstnanci obecních úřadů prováděli sociální šetření v domácnostech klientů v řízeních o dávkách pomoci v hmotné nouzi, vymezil by jejich působnost podobně jako u úřadu práce v ustanovení § 63 odst. 1 zphn[20] v kombinaci s ustanovením § 61 odst. 1 písm. a) zphn.[21] Zákonodárce naopak provádění sociálního šetření v souvislosti s poskytováním dávek pomoci v hmotné nouzi a komunitní sociální práci od sebe oddělil a pověřeným městským úřadům, úřadům obcí s rozšířenou působností a újezdním úřadům výše uvedený úkol nesvěřil. Rovněž je třeba zmínit, že dle ustanovení § 13 správního řádu, jímž se úřad práce v řízení o přiznání MOP musí řídit, platí, že příslušný správní orgán může usnesením dožádat podřízený nebo nadřízený správní orgán, anebo jiný věcně příslušný správní orgán, o provedení úkonu, který by sám mohl provést jen s obtížemi, nebo s neúčelnými náklady, anebo který by nemohl provést vůbec. Vzhledem k tomu, že pověřený obecní úřad ani obecní úřad obce s rozšířenou působností nejsou věcně příslušní k provedení zmíněného úkonu, nemůže je úřad práce o provedení úkonu dožádat. Všechna rozhodnutí, která byla vydána na základě sociálního šetření provedeného Městským úřadem Třebíč, je třeba považovat za řízení, v nichž úřad práce nedostatečně zjistil stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti (§ 3 SŘ), neboť si poznatky od městského úřadu žádným způsobem neověřil. Úřad práce navíc porušil ustanovení § 2 odst. 1 SŘ, podle něhož správní orgán postupuje v souladu se zákony a ostatními právními předpisy, jakož i mezinárodními smlouvami, které jsou součástí právního řádu. Poznatky z návštěv sociálních pracovníků pověřeného obecního úřadu, či obecního úřadu obce s rozšířenou působností, může úřad práce v řízení o dávce použít pouze jako důkazní prostředky, které musí vyhodnotit v souladu s ustanovením § 50 správního řádu. Aby mohl úřad práce naplnit požadavky správního řádu na zjištění skutkového stavu věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a bylo dodrženo jednoznačné rozlišení rolí sociálních pracovníků obecních úřadů a úřadu práce, je třeba posílit personální kapacity úřadu práce. Podrobnější hodnocení postupu úřadu práce v jednotlivých případech blíže popisuji v příloze č. 2. e) MOP na úhradu odůvodněných nákladů souvisejících se vzděláním nebo zájmovou činností nezaopatřeného dítěte a na zajištění nezbytných činností souvisejících se sociálně-právní ochranou dětí Z tohoto důvodu nebyla ve sledovaném období poskytnuta žádná mimořádná okamžitá pomoc, přestože ve čtyřech případech pro to byly splněny podmínky. Mám proto za to, že úřad práce zmíněného ustanovení pro poskytnutí mimořádné okamžité pomoci nedostatečně využívá. Uvedenou skutečnost považuji za alarmující, neboť proklamovaným cílem tzv. Sociální reformy I. bylo nejen zjednodušení pravidel pro poskytování nepojistných sociálních dávek, ale i zvýšení jejich adresnosti. S ohledem na zrušení sociálního příplatku od 1. 1. 2011, který znamenal určitý zvýšený standard poskytování sociální pomoci pro rodiny s nezaopatřenými dětmi v souladu s čl. 32 odst. 5 Listiny základních práv a svobod, je nepochybné, že význam mimořádné okamžité pomoci jakožto doplňkového nástroje pomoci v hmotné nouzi se podstatně zvýšil. Tomu odpovídá i text v obecné části důvodové zprávy k návrhu zákona č. 366/2011 Sb., jenž hovoří o jednom z cílů sociální reformy takto: "...Při rozhodování o mimořádné okamžité pomoci zvýhodnit možnost pomoci rodinám s nezaopatřenými dětmi při úhradě nákladů spojených se vzděláním, zájmovou činností a na zajištění nezbytných činností souvisejících se sociálně-právní ochranou dětí." Pokud zákonodárce poskytl orgánům pomoci v hmotné nouzi účinný nástroj adresné pomoci rodinám s dětmi, je nezbytné, aby byl v praxi využíván. V případě, že se tak v odůvodněných případech nestane, není řádně naplňováno právo rodiny na pomoc v hmotné nouzi podle čl. 30 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, neboť toto právo se nevyčerpává přiznáním opakované dávky. Vázanost MOP podle ustanovení § 2 odst. 5 písm. c) zphn na správní uvážení orgánu pomoci v hmotné nouzi nemůže vést k tomu, že tato dávka nebude poskytována vůbec. Z hlediska práva dítěte na zdárný psychický, fyzický a mravní vývoj, jež je garantováno Úmluvou o právech dítěte, je žádoucí přispívat v rámci systému pomoci v hmotné nouzi na aktivity, které přispívají k sociálnímu začleňování dítěte do společnosti. Je zřejmé, že tuto potřebu nemusí v konkrétním případě identifikovat Úřad práce ČR, měl by ale systematicky spolupracovat s orgánem sociálně-právní ochrany dětí, sociálními pracovníky obecního úřadu, případně nevládními organizacemi, aby byl s to zjistit potřebu zájmové činnosti u dítěte, resp. potřebu zajistit úhradu zvýšených nákladů s ní spojenou, co nejlépe. Takovouto systematickou aktivitu jsem u šetřeného kontaktního pracoviště, alespoň při místním šetření, či ze spisové dokumentace, nezjistil. f) MOP z důvodu ohrožení sociálním vyloučením Tato MOP může být poskytnuta osobě, která v daném čase, s ohledem na neuspokojivé sociální zázemí a nedostatek finančních prostředků nemůže úspěšně řešit svoji situaci a je ohrožena sociálním vyloučením, jestliže zejména: a) je propuštěna z výkonu zabezpečovací detence, z výkonu vazby, nebo z výkonu trestu odnětí svobody, nebo b) je po ukončení léčby chorobných závislostí propuštěna ze zdravotnického zařízení poskytovatele zdravotních služeb, psychiatrické léčebny, nebo léčebného zařízení pro chorobné závislosti, nebo c) je propuštěna ze školského zařízení pro výkon ústavní či ochranné výchovy, nebo z pěstounské péče po dosažení zletilosti, respektive v 19 letech, nebo d) nemá uspokojivě naplněny životně důležité potřeby vzhledem k tomu, že je osobou bez přístřeší, nebo e) je osobou, jejíž práva a zájmy jsou ohroženy trestnou činností jiné osoby. V této souvislosti je třeba uvést, že výčet situací pro poskytnutí MOP z důvodu ohrožení sociálním vyloučením je demonstrativní (příkladný), nikoliv taxativní (uzavřený). To znamená, že osoba může být ohrožena sociálním vyloučením i z jiných důvodů, a i v těchto případech jí lze předmětnou MOP z tohoto důvodu poskytnout. MOP tohoto druhu byla ve sledovaném období poskytnuta pouze 2 žadatelům, přičemž se vždy jednalo o hrozbu sociálního vyloučení z důvodu propuštění z výkonu trestu odnětí svobody. Je zarážející, že by mezi klienty kontaktního pracoviště nebyly jiné osoby, které by byly v daném období ohroženy sociálním vyloučením. S přihlédnutím ke skutečnosti, že např. v období kalendářních měsíců leden-duben 2012 byla místo MOP z důvodu hrozby sociálního vyloučení poskytována MOP z důvodu hrozby vážné újmy na zdraví, i když žadatelé byli příjemci opakovaných dávek pomoci v hmotné nouzi, lze mít důvodnou obavu, že toto ustanovení není v praxi úřadem práce dostatečně využíváno k řešení stavu hmotné nouze klientů. Konkrétní případy nesprávného postupu jsou uvedeny v příloze č. 2 této zprávy. II.2. Shrnutí k rozhodování o mimořádné okamžité pomoci V oblasti rozhodování o dávkách mimořádné okamžité pomoci jsem shledal velmi restriktivní přístup k jejich přiznávání, a to i v případě rodin s nezletilými dětmi. Rovněž jsem zjistil časté zaměňování jednotlivých typů dávek a nesprávný procesní postup při nepřiznání MOP v požadované výši (vydání oznámení bez odůvodnění). II.3. Navržená opatření k nápravě k mimořádné okamžité pomoci V oblasti poskytování mimořádné okamžité pomoci navrhuji kontaktnímu pracovišti následující opatření k nápravě: - upustit od praxe, kdy v případě částečného vyhovění žádosti o MOP je vydáno oznámení bez jakéhokoliv odůvodnění a bezodkladně začít vydávat oznámení, z nichž budou zřejmé důvody částečného zamítnutí žádosti a aplikace správní úvahy, - přehodnotit restriktivní postoj k poskytování mimořádné okamžité pomoci, zejména pokud jde o rodiny s nezletilými dětmi, - zahájit systematickou a cílenou spolupráci s orgánem sociálně-právní ochrany dětí a sociálními pracovníky Městského úřadu Třebíč tak, aby mohla být včas identifikována potřeba rodiny krýt zvýšené výdaje (např. spojené se zájmovou činností dítěte) a rodině nabídnuto řešení formou MOP, - v případech, které jsou uvedeny v příloze č. 2 této zprávy, zjednat nápravu cestou řízení o neprávem odepřené dávce nebo přezkumného řízení, pokud je klient dosud v hmotné nouzi, - provést vyhodnocení, jaké personální požadavky si vyžádá důsledné dodržování hmotně-právních i procesních předpisů při rozhodování o dávkách mimořádné okamžité pomoci, jak je popsáno v části II.1. této zprávy. Krajské pobočce v Jihlavě navrhuji zajistit odborné proškolení zaměstnankyň kontaktního pracoviště v jednotlivých typech MOP (nejlépe s využitím příkladů dobré praxe), aby se v budoucnu zabránilo zaměňování jednotlivých typů MOP. Generálnímu ředitelství Úřadu práce ČR navrhuji po uplynutí I. čtvrtletí roku 2013 provést u kontaktního pracoviště interní kontrolu, která se zaměří na výše uvedené okruhy. Požadavek na personální posílení uvedený v bodu I. vůči krajské pobočce a generálnímu ředitelství Úřadu práce ČR, formulovaný v části I.3. zprávy, uvádím i v této části. III. Rozhodování o doplatku na bydlení na jinou než nájemní formu III.1. Právní hodnocení k rozhodování o doplatku na bydlení na jinou než nájemní formu bydlení III.1.1. K výši doplatku na bydlení na jinou než nájemní formu bydlení Při hodnocení postupu úřadu práce považuji za nezbytné zodpovědět klíčovou otázku, do jaké míry umožňuje aktuální právní úprava "zastropovat" odůvodněné náklady na bydlení u jiné než nájemní formy bydlení. Jinými slovy, zda je přípustná správní praxe, kdy úřad práce limituje výši nákladů na jinou než nájemní formu bydlení (zde nejčastěji bydlení na základě smlouvy o ubytování) určitou částkou, kterou stanoví na základě znalosti místních poměrů. Odpověď na tuto otázku jednoznačně vyplývá ze zákona o pomoci v hmotné nouzi: jediným stropem, který stanoví zákon pro jinou než nájemní formu bydlení, je částka normativních nákladů na bydlení podle zákona o státní sociální podpoře. Tím není samozřejmě dotčena situace, kdy jsou skutečné náklady na ubytování nižší, pak se stanoví odůvodněné náklady na bydlení pouze do této částky. Úřad práce měl tedy limitovat výši zohledněných nákladů na bydlení předložených žadateli pouze výší normativních nákladů podle zákona o státní sociální podpoře. V případě města Třebíč činí normativní náklady na bydlení podle zákona o státní sociální podpoře v případě jedné osoby částku 4.563,- Kč, v případě dvou osob částku 6.715,- Kč. Za předpokladu nulových příjmů by tak mohla být žadatelům s částkou nákladů vyšších než 3.500,- Kč poskytnuta celá částka nákladů na bydlení na ubytovnách (do výše zmíněných normativů nedosahovala), a žadatelé by tak nebyli nepřímo nuceni tyto náklady pokrývat dávkou příspěvku na živobytí. Nejzřetelněji se tento rozdíl projevoval v částkách odůvodněných nákladů na bydlení v případě 2 a více osob bydlících v jiné než vlastnické nebo nájemní formě bydlení. Úřad práce postupoval při výpočtu dávky doplatku na bydlení bez zákonné opory v těch případech, kdy vzal v úvahu pouze 3.500,- Kč + 500,- Kč za každou další osobu a měsíc ze skutečných nákladů na bydlení předložených žadatelem (38 spisů, kdy žadatelé požadovali a doložili vyšší odůvodněné náklady na bydlení). Zákon o pomoci v hmotné nouzi však takové omezení odůvodněných nákladů na bydlení pro jinou než vlastnickou či nájemní formu bydlení nestanoví, jak vyložím níže. Odůvodněné náklady na bydlení v případě jiné než nájemní či vlastnické formy bydlení (pod tento pojem je třeba zahrnout bydlení na základě smlouvy o ubytování v ubytovně) vymezuje ustanovení § 34 odst. 1 písm. c) zphn. Do těchto odůvodněných nákladů se započítává úhrada obdobných nákladů uvedená pro nájemní, vlastnickou či družstevní formu bydlení. Zákon stanoví maximální hranice, do kterých je možné tyto náklady zohlednit. Tyto hranice jsou s účinností od 1. ledna 2012[22] tvořeny tzv. normativními náklady na bydlení podle zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o státní sociální podpoře"). V případě jiné než nájemní formy bydlení je výčet odůvodněných nákladů z hlediska jejich charakteru proveden odkazem na náklady uvedené v ustanovení § 34 odst. 1 písm. a) a b) zákona o pomoci v hmotné nouzi, samostatně (a speciálně pouze pro jinou než nájemní formu bydlení) je však stanovena maximální výše, do níž je možné tyto náklady zohlednit (prostřednictvím normativních nákladů na bydlení dle zákona o státní sociální podpoře). Ustanovení § 34 odst. 1 písm. c) zphn bylo vloženo do zákona novelou v rámci tzv. sociální reformy s účinností od 1. ledna 2012, neboť v praxi se často vyskytovaly případy, kdy byla úhrada za bydlení v ubytovnách, popřípadě v podnájmech, často vyšší než obdobná úhrada nájemného a služeb souvisejících s bydlením v nájemních bytech. Z tohoto důvodu bylo stanoveno, že v těchto případech budou brány v úvahu skutečné náklady za tyto formy bydlení s tím, že výše těchto nákladů nesmí překročit normativní náklady stanovené na obdobné formy nájemního bydlení v zákoně o státní sociální podpoře.[23] Do této doby bylo orgánům pomoci v hmotné nouzi Ministerstvem práce a sociálních věcí doporučováno, aby vedly správní úvahu o tom, co je možné považovat za "odůvodněné náklady na bydlení". Pro stanovení výše doplatku na bydlení v případech hodných zvláštního zřetele bylo dle metodického vedení doporučeno u částek vyjadřujících celkový náklad na bydlení použít výši úhrady, která je v místě obvyklá, a to např. u obdobného zařízení, popřípadě bytu. V těchto situacích tak nebylo nutné vždy zohlednit veškeré náklady, které žadatel o dávku, potažmo její příjemce, předložil, nýbrž dle metodiky Ministerstva práce a sociálních věcí měl orgán pomoci v hmotné nouzi kontrolovat, zda situace, pro kterou byl doplatek na bydlení v případech hodných zvláštního zřetele přiznán, nadále trvá, a zda nelze bydlení zabezpečit běžným způsobem.[24] Novelou zákona o pomoci v hmotné nouzi však byla maximální výše odůvodněných nákladů na bydlení pro tyto případy určena na zákonné úrovni odlišně, zároveň však předvídatelněji a způsobem, který vylučuje svévolnou úvahu správního orgánu. Pro informaci uvádím, že v daném případě nelze ani využít limit nákladů na bydlení prostřednictvím tzv. "nákladů obvyklých". Započitatelné náklady na bydlení u doplatku na bydlení poskytovaného z důvodu hodných zvláštního zřetele by touto cestou byly totiž limitovány dvakrát (jednou prostřednictvím "nákladů obvyklých", ani tyto náklady obvyklé by však nemohly přesáhnout normativní náklady). Z jazykového výkladu ustanovení § 34 odst. 1 písm. c) zphn možnost takového výkladu jednoznačně nelze dovodit, neboť omezení je učiněno jen a pouze normativními náklady na bydlení. Je potřeba si uvědomit, že smlouva o ubytování na ubytovně povětšinou stanoví cenu za ubytování jedinou částkou (často formou denních sazeb), přičemž z této ceny není možné určit, jakou část tvoří úhrada samotného ubytování, úhrada služeb s ubytováním spojených a úhrada spotřeby energií. Žadatel o dávku, potažmo příjemce dávky, tak dokládá úřadu práce cenu, kterou uhradil za ubytování na ubytovně, která již zahrnuje cenu za služby s ubytováním spojené. Vzhledem k tomu, že tyto jednotlivé náklady (za ubytování, za služby, za energie) jsou zákonem například pro nájemní formu bydlení limitovány různým způsobem (maximální výše, kterou je možné brát v úvahu u nákladů za služby spojené s užíváním bytu, určena není), nelze pro stanovení obvyklých nákladů v případě ubytovny využít ani srovnání s náklady u bytů užívaných na základě nájemní smlouvy. V této situaci se, avšak pouze hypoteticky (existovala-li by jiná právní úprava), nabízí srovnání pouze s obdobnými ubytovacími zařízeními, jak patrně úřad práce i učinil, takový postup však rovněž není zákonem upraven a je nutno ho považovat za nezákonný. Omezit výši doplatku na bydlení v případě ubytoven tímto způsobem není možné ani z hlediska výkonu "sociální práce" s ubytovanými, nebo za účelem zabránění výnosnému podnikání ubytovatelů v oblasti ubytování pro sociálně slabé. Tím však nezastírám, že jsem si vědom závažnosti problému v této oblasti, se kterým se v poslední době setkávám. Možné řešení však spatřuji spíše v legislativním zakotvení základního standardu existenčního bydlení, které by pro osoby ve vymezené sociální situaci byly povinny zajistit obce v součinnosti s neziskovými organizacemi a soukromými subjekty. III.1.2. Forma a obsah správního aktu při nepřiznání doplatku na bydlení v požadované výši Jak vyplývá z výše uvedeného, v případech, kdy prokázané náklady na bydlení žadatelů byly vyšší než 3.500,- Kč, byla dávka úřadem práce přiznána v nižší výši, než náležela. Toto pochybení z hlediska věcné správnosti však bylo provázeno i pochybením procesním. V případě všech předložených oznámení totiž není vůbec patrné, jakým způsobem úřad práce dospěl k závěru, že odůvodněné náklady na bydlení tvoří pouze 3.500,- Kč + 500,- Kč za další osobu/měsíc. Pokud byla v žádosti a v jejích přílohách požadována úhrada nákladů na bydlení do určité výše a Úřad práce ČR této žádosti v plném rozsahu nevyhověl, měl o žádosti vydat oznámení, které ovšem musí obsahovat odůvodnění odpovídající § 68 odst. 3 SŘ, v němž seznatelným způsobem zdůvodní, proč k těm kterým nákladům nepřihlédl, nebo je zohlednil v nižší výši. Správná argumentace v odůvodnění oznámení je zásadní proto, aby účastník řízení pochopil důvody, které k výroku vedly, a tím podmiňuje i jeho další postup včetně případné aktivace řízení o námitce, nebo spokojení se s výší přiznané dávky. V případech, které byly předmětem mého šetření, úřad vždy vydal oznámení o přiznání dávky, avšak toto neobsahuje žádné odůvodnění. Takový postup bylo možné připustit pouze v případech, kdy úřad v plném rozsahu vyhověl žádosti. Vypuštění odůvodnění v oznámení se tak nabízí v jednoduchých a jednoznačných případech, například v těch případech, kdy právní úprava při splnění stanovených podmínek v zásadě nepřipouští jiné řešení, než které správní orgán přijal. Pokud však tento postup využije orgán pomoci v hmotné nouzi při vyhotovení oznámení o přiznané dávce pomoci v hmotné nouzi a její výši, zůstává účastníku řízení naprosto skryto, jakým způsobem úřad dospěl právě k výši částky, která byla poskytnuta. Stěžovatelé se tak na mě často obrací pouze s dotazem, zda je výpočet dávky v jejich případě správný. Materiálně kritérium plného vyhovění žádosti však splňovala pouze menšina případů, kdy náklady na bydlení byly nižší než 3.500,- Kč pro jednu osobu. V řadě dalších případů (viz dále) sice zdánlivě požadovaná výše nákladů odpovídala přiznané částce, materiálně ovšem žadatel vyčíslil v žádosti či Informaci o užívaném bytě vyšší náklady, nicméně tyto byly dodatečně upraveny tak, aby oznámení odpovídalo údajům v žádosti. Podrobněji je tato praxe popsána v příloze této zprávy, která shrnuje skutková zjištění, proto nyní pouze shrnu své právní hodnocení tohoto postupu. Řízení o přiznání dávky se zahajuje na základě písemné žádosti osoby podané příslušnému orgánu pomoci v hmotné nouzi na tiskopisu předepsaném ministerstvem. Ten jako přílohu obsahuje tiskopis Informace o užívaném bytu, v níž žadatel vyplňuje mimo jiné podstatné údaje o výši nájemného a o výši měsíčních úhrad za služby spojené bezprostředně s užíváním bytu. Uvedený tiskopis byl v 5 případech (ubytovna SBD Třebíč) nahrazen úřadem práce verifikovanou písemností o nákladech na ubytování. Ačkoliv v něm nebyly uznány některé náklady (seškrtány) za provoz spotřebičů (TV) oprávněně, není na úřadu práce, aby informace o užívaném bytu a spojité doklady o výši nájmu a úhradách za služby sám určoval a nahrazoval. Jakkoliv je dále pomoc úřadu práce žadatelům při vyplnění Informací o užívaném bytu přípustná, ba žádoucí, je nutno se jednoznačně vyvarovat zasahování do dispozičního oprávnění žadatele (pozměňováním údajů), který tvrzenými údaji jednak v obecné rovině vymezuje předmět řízení, a rovněž skutečnosti rozhodné pro vznik nároku na dávku a na její výši. Ty je ostatně povinen dále doložit podle § 72 odst. 4 písm. c) zphn dokladem, z nichž tyto skutečnosti vyplývají a nezůstávají tak osamocené pouze v rovině tvrzení. Tak tomu bylo i v posuzovaných případech, avšak úřadem práce pozměněné údaje neodpovídaly přiloženým dokladům o výši nákladů, ale již předjímaly výši uznatelných nákladů. Pokud si na základě vyplněné přílohy žádosti a dokladů v rámci zahájeného řízení učinil úřad práce úsudek o výši odůvodněných nákladů na bydlení, bylo nutno se o tyto závěry se žadatelem v seznatelné podobě podělit, ovšem až v odůvodnění rozhodnutí. Žadateli tak měla být poskytnuta možnost obrany proti nepříznivému správnímu aktu, nikoliv tímto nezákonným způsobem nahrazována jeho dispozice s výší dávky. III.1.3. Neposkytování doplatku na bydlení na podnájemní formu bydlení Ze shrnutí skutkových zjištění vyplynula skutečnost, že v případě podnájmů není doplatek na bydlení vůbec poskytován (vyjma ojedinělých soc. případů s nezaopatřenými dětmi) a děje se tak pomocí poučení žadatele o tom, že na tuto formu bydlení doplatek poskytnut nebude. Je notorietou, že každá osoba může kdykoliv požádat o jakoukoliv dávku ze systému sociálního zabezpečení, a tím i zahájit správní řízení. Pracovníci na úřadu práce jsou povinni žádost přijmout, i když by se jednoznačně domnívali, že žadatel podmínky nároku na tuto dávku nesplňuje, a tomu i má odpovídat míra jejich sebeomezení při kontaktu se žadatelem. Po podání písemné žádosti musí žadatel obdržet řádně odůvodněné písemné oznámení o přiznání dávky, nebo zamítavé rozhodnutí, proti nimž má k dispozici opravné prostředky. V odůvodnění pak má možnost obeznámit se s myšlenkovými postupy, které úřad práce k danému výroku vedly, a ty případně podrobit kontrole pomocí opravných prostředků, aniž by mu byl tento postup (přístup k správnímu a ostatně i soudnímu přezkumu) nepřímo zapovězen pouhou neformální (o to více účinnou) cestou před samotnou aktivací řízení. Jak vyplynulo z pohovoru s pracovníky úřadu práce, tento postup však není úřadem práce v případech žádosti o doplatek na bydlení z titulu podnájemního vztahu dostatečně reflektován. I kdyby však úřad práce dospěl k procesně správnému vyústění - vydání oznámení, či (zde v případě zamítnutí žádosti) rozhodnutí o dávce, nemohu se ztotožnit se závěry, které byly ohledně této zcela obvyklé a ve společnosti zažité formy bydlení (podnájem) pracovnicemi úřadu práce předneseny a aplikovány. Je totiž nutno zásadně vyloučit správní praxi případného mechanického a hromadného posuzování žádostí ve smyslu jejich zamítnutí, aniž by byl dodržen požadavek přezkoumatelnosti rozhodnutí a individuálního posouzení věci. Pouhé úvahy o paušálním zneužívání této formy bydlení bez dalšího (např. místní šetření) předchází utvoření náhledu na skutkový stav věci a samy o sobě nemohou obstát jako důvod pro neposkytnutí dávky. Tyto apriorně negativní závěry je tak při správním uvážení nutno konfrontovat i s poznatky o přednostech podnájemní formy bydlení a jejím výrazném postavení v systému sociální ochrany při zajištění bydlení, dále je potřeba zohlednit konkrétní situaci individuálního žadatele, a rovněž další aspekty vyšlé najevo v řízení o žádosti, a poté oznámení/rozhodnutí v odůvodnění pevně opřít o přezkoumatelné úvahy týkající se konkrétní žádosti (jakkoliv se v tomto případě jedná o dávku fakultativní). Z výše uvedeného vyplývá, že úřad práce de iure dovozuje, že u podnájemní formy bydlení nejsou vůbec dány důvody hodné zvláštního zřetele, pro něž lze poskytnout doplatek na bydlení i na jinou než nájemní formu bydlení. Takový výklad neurčitého pojmu má však rysy svévole, která je v demokratickém právním státě nepřípustná. III.2. Shrnutí k rozhodování o doplatku na bydlení na jinou než nájemní formu bydlení Při rozhodování o doplatku na bydlení jsem shledal věcně nesprávný postup, pokud jde o stanovení maximální výše nákladů na bydlení, do níž lze dávkou přispět. Tato výše byla stanovena, v rozporu se zákonem, vlastní úvahou úřadu, namísto toho, aby byl použit zákonem předvídaný strop ve výši normativních nákladů na bydlení dle zákona o státní sociální podpoře. Výsledkem takového postupu je, že osoby, které měly náklady na bydlení vyšší, než byla hranice stanovená úřadem, jsou nuceny doplácet náklady na bydlení z částky na živobytí. Po procesní stránce byla pro rozhodování o doplatku na bydlení v případech, kdy materiálně nebyla vzata v potaz plná výše nákladů na bydlení, zvolena nesprávná forma oznámení (bez odůvodnění). III.3. Navržená opatření k rozhodování o doplatku na bydlení na jinou než nájemní formu bydlení V oblasti rozhodování o doplatku na bydlení podle § 33 odst. 5 zphn navrhuji kontaktnímu pracovišti: - neprodleně upustit od nezákonného postupu, jímž je stanovení hranice 3.500,- Kč jako odůvodněných nákladů na jinou než nájemní formu bydlení ve svém správním obvodu, - neprodleně ustoupit od praxe doplňování maximální výše odůvodněných nákladů na bydlení do předepsaných žádostí o dávku, resp. jejich příloh, - neprodleně ustoupit od apriorního odmítání poskytovat doplatek na bydlení na podnájemní formu bydlení, - zajistit řádné odůvodnění oznámení, kterým nebude dávka vyplacena v plné výši, - u klientů žijících v ubytovnách vyjmenovaných v příloze č. 2 k této zprávě, kterým byl přiznán doplatek na bydlení pouze do výše uvedené hranice (ačkoliv skutečné náklady na bydlení byly vyšší), zjednat nápravu vadných rozhodnutí cestou přezkumného řízení, nebo řízení o neprávem odepřené dávce, - provést vyhodnocení, jaké personální požadavky si vyžádá důsledné dodržování hmotně-právních i procesních předpisů při rozhodování o doplatku na bydlení, jak je popsáno v části III.1. této zprávy. Jelikož s obdobným postupem jsem se setkal i u dalších kontaktních pracovišť, je zřejmé, že jde o plošně nastavenou nezákonnou praxi, navrhuji generálnímu ředitelství Úřadu práce ČR, aby v případné součinnosti s Ministerstvem práce a sociálních věcí zpracovalo metodický pokyn ke správnému stanovení odůvodněných nákladů na jinou než nájemní formu bydlení podle ustanovení § 34 odst. 1 písm. c) zphn. Požadavek na personální posílení uvedený v bodu I. vůči krajské pobočce a generálnímu ředitelství Úřadu práce ČR, formulovaný v části I.3. zprávy, formuluji i v této části. Generálnímu ředitelství Úřadu práce ČR navrhuji po uplynutí I. čtvrtletí roku 2013 provést u kontaktního pracoviště interní kontrolu, která se zaměří na zákonnost postupu ve výše popsaných aspektech, tedy zejména s ohledem na požadavek odůvodňování oznámení v popsaných případech, nezasahování do dispozice s žádostí o dávku a individuálního posuzování v případech podnájemního vztahu. JUDr. Pavel V a r v a ř o v s k ý v. r. veřejný ochránce práv (zpráva je opatřena elektronickým podpisem) [1] Usnesení předsednictva ČNR č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky. Právo na sociální pomoc mimo jiné zaručuje také např. čl. 13 Evropské sociální charty, čl. 34 Listiny základních práv Evropské unie. [2] Srov. Metodický pokyn Ministerstva práce a sociálních věcí ze dne 14. prosince 2006, č. 2/2006 k zákonu o pomoci v hmotné nouzi, bod 5. "Zabezpečení úspěšnosti systému pomoci v hmotné nouzi je vázáno na využití sociální práce. Bez uplatnění metod a postupů sociální práce nelze úspěšně bránit dlouhodobému setrvávání osob ve stavu hmotné nouze a reprodukci chudoby. Nelze motivovat problémové osoby k vlastní odpovědnosti za řešení nepříznivé sociální situace bez součinnosti se sociálním pracovníkem. Proto je nutné využívat těch částí zákona, které v sobě motivační prvky obsahují a k tomu využívat metody sociální práce a stanovovat postupy řešení situace hmotné nouze, a to zvláště u osob dlouhodobě setrvávajících v hmotné nouzi." [3] Dle ustanovení § 64 odst. 1 písm. b) zphn jsou zaměstnanci orgánu pomoci v hmotné nouzi (tj. nikoliv pouze zaměstnanci zařazení jako sociální pracovníci) v souvislosti s poskytováním dávek povinni informovat každou osobu o možných postupech řešení hmotné nouze a zapojovat ji do řešení její situace a vést ji k vlastní odpovědnosti. [4] Ustanovení § 64 odst. 2 zákona o pomoci v hmotné nouzi. [5] Blíže také NIEDERLE, Petr. Sociální práce v systému pomoci v hmotné nouzi 1. - 4. část. Národní pojištění. Praha: BMSS-Start, s.r.o. 2009, č. 8 - 12. [6] Dostupný na http://socialnipracovnici.cz/public/upload/image/eticky_kodex_sspcr.pdf [7] Ustanovení § 17 a § 18 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, ustanovení § 64 odst. 2 písm. d) zphn. [8] Oprávnění zaměstnanců orgánů pomoci v hmotné nouzi na základě souhlasu žadatele o dávku, příjemce dávky a osob společně posuzovaných provádět sociální šetření v souvislosti s plněním úkolů podle zákona o pomoci v hmotné nouzi zakládá ustanovení § 63 odst. 1 zphn. [9] Zákon o pomoci v hmotné nouzi ve vztahu k důkazním prostředkům pouze určuje v ustanovení § 73, že v řízení o dávkách lze použít k důkazu též záznamy na technických nosičích dat, mikrografické záznamy, tištěné produkty optického archivačního systému a tištěné nebo fotografické produkty jiné výpočetní techniky místo originálu listiny, podle jehož obsahu byly pořízeny, pokud z povahy věci nevyplývá, že je třeba předložit originál nebo úředně ověřený opis listiny. Subsidiárně se tak použije správní řád, jenž vyjmenovává v ustanovení § 51 okruh důkazních prostředků demonstrativně, zejména jde o listiny, ohledání, svědeckou výpověď a znalecký posudek. Provedení místního šetření je z povahy věci ohledáním. [10] BECK, Petr. Dávky pomoci v hmotné nouzi a dávky pro osoby se zdravotním postižením: k 1.5.2012: komentář, právní předpisy. 1. vyd. Olomouc: ANAG, 2012, s. 139. Práce, mzdy, pojištění. ISBN 978-80-7263-744-7. [11] Městský úřad není ze zákona oprávněn provádět na dožádání úřadu práce úkony v rámci správního řízení o dávky pomoci v hmotné nouzi - viz dále. [12] Ustanovení § 65 zákona o pomoci v hmotné nouzi určuje povinnost pro orgány pomoci v hmotné nouzi, pověřené obecní úřady a obecní úřady obcí s rozšířenou působností bezplatně si vzájemně poskytovat informace potřebné k rozhodování ve věci hmotné nouze a využívat pro řešení hmotné nouze informační systém pomoci v hmotné nouzi. [13] "Právo na poskytnutí pomoci neznamená automaticky nárok na peněžitou dávku nebo jiné věcné plnění v rámci systému pomoci v hmotné nouzi. Pouze v případě sociálního poradenství má každý nárok na jeho poskytnutí. Sociální poradenství mají povinnost zabezpečovat všechny orgány pomoci v hmotné nouzi... Jde o poskytnutí základních informací o možnostech prevence situace hmotné nouze a jejího řešení. Uvedená povinnost vyplývá z Evropské sociální charty, jejího článku 13, upravujícího právo na sociální a lékařskou pomoc. Česká republika v návaznosti na uvedený článek je zavázána stanovit, že každému se má dostat prostřednictvím kompetentních veřejných nebo soukromých služeb takového poradenství a osobní pomoci nezbytné k zabránění, odstranění nebo zmírnění stavu potřebnosti jednotlivce nebo rodiny. Jde o základní činnost v systému pomoci v hmotné nouzi. ... Metodický pokyn Ministerstva práce a sociálních věcí ze dne 14. prosince 2006 č. 2/2006 Sb. k zákonu č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění zákona č. 165/2006 Sb., bod 1. [14] Totéž platí v případě jiných výše zmíněných metodických pokynů vztahujících se k výkonu sociální práce, které dosud nebyly nahrazeny. [15] Z důvodové zprávy k návrhu zákona č. 366/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. [16] Závěry o poddimenzovanosti pracovníků Úřadu práce ČR vykonávajících agendu dávek pomoci v hmotné nouzi, dávek pro osoby se zdravotním postižením a příspěvku na péči jsem zveřejnil již v Příloze k Informaci o mé činnosti za první čtvrtletí roku 2012 adresované Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky. Dostupné na http://www.ochrance.cz/zpravy-o-cinnosti/zpravy-pro-poslaneckou-snemovnu/. [17] Blíže viz VEDRAL, Josef. Správní řád: komentář. 2. aktualiz. a rozš. vyd. Praha: Ivana Hexnerová - Bova Polygon, 2012, s. 198. ISBN 9788072731664. [18] tímto příjmem může být pouze důchod, nikoliv např. dávky státní sociální podpory [19] BECK, Petr. Dávky pomoci v hmotné nouzi a dávky pro osoby se zdravotním postižením: k 1.5.2012: komentář, právní předpisy. 1. vyd. Olomouc: ANAG, 2012, s. 109. Práce, mzdy, pojištění. ISBN 978-80-7263-744-7. [20] Podle něj jsou zaměstnanci orgánů pomoci v hmotné nouzi oprávněni na základě souhlasu žadatele o dávku, příjemce dávky a osob společně posuzovaných v souvislosti s plněním úkolů podle tohoto zákona vstupovat do obydlí, v němž tyto osoby žijí, a to s cílem provádět sociální šetření. [21] Toto ustanovení zmocňuje krajské pobočky úřadu práce vést řízení a rozhodovat o dávkách pomoci v hmotné nouzi. [22] K tomuto datu nabyl účinnosti zákon č. 366/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. Novela zákona o pomoci v hmotné nouzi zavedla omezení odůvodněných nákladů na bydlení v případě doplatku na bydlení poskytovaného z důvodu hodných zvláštního zřetele prostřednictvím normativních nákladů na bydlení. [23] Z důvodové zprávy k návrhu zákona č. 366/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. [24] Metodický pokyn Ministerstva práce a sociálních věcí, odboru rodiny a dávkových systémů, ze dne 1. října 2010, č. 2/2010, k upřesnění některých postupů orgánů pomoci v hmotné nouzi při aplikaci zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů.