Právní věty

Text dokumentu

Brno 1. září 2016 Sp. zn.: 321/2015/VOP/VB Zpráva o šetření ve věci přihlašování k maturitní zkoušce Obrátil se na mě pan J. J. (dále jen "stěžovatel") se stížností na přihlašování k maturitní zkoušce. Stěžovatel nemohl vykonat druhou opravnou zkoušku z českého jazyka, jelikož všechny opravné zkoušky již údajně vyčerpal. Stěžovatel však tvrdí, že absolvoval pouze jednu opravnou zkoušku na podzim 2013. Na opravnou zkoušku na podzim 2012 se nepřihlásil. Situaci prošetřila Česká školní inspekce, ale pochybení školy nezjistila. A. Předmět a výsledek šetření Zákon o veřejném ochránci práv [1] mi ukládá povinnost působit k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívat k ochraně práv a svobod. Česká školní inspekce je úřadem, jehož postup mohu prověřovat. Zaměřila jsem se na její vyhodnocení stížnosti a na písemný výstup šetření. Dále jsem se rozhodla prověřit postup Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy ve vztahu k pokynům pro ředitele škol ohledně archivace maturitní dokumentace. A.1 Postup České školní inspekce Inspekce podle školského zákona [2] vykonává kontrolu dodržování právních předpisů, které se vztahují k poskytování vzdělávání. Podle kontrolního řádu [3] má písemný výstup šetření stížnosti obsahovat zjištěný stav věci včetně podkladů, ze kterých tato zjištění vycházejí. Inspekce stěžovatelovu stížnost posoudila jako nedůvodnou. Došla totiž k závěru, že stěžovatel byl na dvě opravné zkoušky již přihlášen, a tím možnost opravy vyčerpal. Inspekce v písemném výstupu svého šetření jako jeden z podkladů uvedla protokol o předání výpisu z přihlášky k maturitní zkoušce. Z ústního jednání inspektorů s ředitelem školy však vyplynulo, že tento dokument v době inspekční činnosti již neexistoval. Své závěry tak inspekce fakticky opřela o tvrzení ředitele školy, zástupce ředitele školy a informace ze systému CERMAT. Dospěla jsem k závěru, že inspekce pochybila při hodnocení shromážděných pokladů. Dokladem, který prokazuje, že se žák přihlásil k maturitní zkoušce, může být písemná přihláška, [4] výpis z přihlášky, [5] nebo protokol o předání výpisu. [6] Informace ze systému CERMAT takovým dokladem nejsou, pokud žák tvrdí, že opravné zkoušky dosud nevyčerpal. Ředitel proto na jejich základě nemůže odmítnout přihlášku žáka k opravné zkoušce. Inspekce tím, že stěžovatelovu stížnost označila za nedůvodnou, porušila svou povinnost kontrolovat dodržování právních předpisů. Dále inspekce porušila kontrolní řád, když ve svém písemném výstupu jako jeden z podkladů šetření uvedla neexistující dokument. A.2 Pokyny ministerstva a CERMAT pro ředitele škol k archivaci Podle maturitní vyhlášky se přihláška k maturitní zkoušce, výpis z přihlášky ani protokol o předání výpisu nearchivují. Pokyny CERMAT [7] ředitelům škol však doporučují archivovat protokol o předání výpisu do uzavření přezkumných řízení. Stěžovatel se o vyčerpání svých opravných zkoušek dověděl až na podzim 2014, když se chtěl přihlásit na druhou opravnou zkoušku. V té době již ředitel školy neměl žádný doklad o tom, že se stěžovatel na opravnou zkoušku na podzim 2012 skutečně přihlásil. Mám za to, že Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy pochybilo, když umožnilo CERMAT vydat nedostatečné pokyny pro ředitele škol k archivaci maturitní dokumentace. B. Skutková zjištění Stěžovatel v letech 2009 až 2012 studoval dálkově Střední odbornou školu v A . Na podzim 2012 skládal maturitní zkoušku, ale neuspěl z českého jazyka (písemná práce) a matematiky (didaktický test). První opravnou zkoušku absolvoval na podzim 2013. Z českého jazyka byl opět neúspěšný. Když se chtěl stěžovatel přihlásit na druhou opravnou zkoušku na jaře 2015, ředitel školy mu sdělil, že již všechny opravné zkoušky vyčerpal. Podle ředitele školy se totiž stěžovatel přihlásil k první opravné zkoušce již na podzim 2012. Přihlášku k maturitní zkoušce ani další dokumenty, které by to mohly doložit, však ředitel školy již neměl. Stěžovatel tvrdí, že se na opravnou zkoušku v tomto termínu nepřihlásil. [8] Stěžovatel se obrátil na Českou školní inspekci, ale ta pochybení školy nezjistila. Inspekci jsem požádala o vyjádření. Ředitel příslušného inspektorátu mi sdělil, že při přihlašování k maturitní zkoušce se od žáka vyžaduje součinnost. Ředitel školy po podání přihlášky zajistí registraci údajů v centrálním registru přihlášek. Následně žák obdrží výpis z registru (podepíše protokol o předání) a svým podpisem potvrdí, že jsou údaje na výpisu správné. Nelze tak žáka přihlásit k maturitní zkoušce bez jeho vědomí. Ředitel školy měl navíc v polovině srpna 2012 rozeslat žákům pozvánky ke zkoušce (v papírové nebo elektronické podobě). Pokud stěžovatel na pozvánku nereagoval, byl srozuměn s tím, že je na tuto opravnou zkoušku přihlášen. [9] Dále jsem o vyjádření požádala Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy. Ministerstvo uvedlo, že přihláška k maturitní zkoušce, výpis z přihlášky ani protokol o předání výpisu nepodléhají archivaci podle maturitní vyhlášky. [10] To, že tyto dokumenty nemusí být archivované, však neznamená, že archivované být nemohou. Je to ředitel školy, kdo by musel prokazovat, zda se žák k maturitní zkoušce přihlásil. Ministerstvo nemá možnost zjistit, zda tvrzení ředitele školy o přihlášení stěžovatele je pravdivé. [11] C. Hodnocení věci ochránkyní C.1 Vyhodnocení stížnosti Českou školní inspekcí Dospěla jsem k závěru, že Česká školní inspekce porušila svou povinnost vykonávat kontrolu dodržování právních předpisů, když stěžovatelovu stížnost vyhodnotila jako nedůvodnou. Dále inspekce porušila kontrolní řád, když ve svém písemném výstupu jako jeden z podkladů šetření uvedla neexistující dokument. Nejdříve jsem se zabývala jednáním ředitele školy, abych mohla následně zhodnotit postup inspekce. C.1.1 Postup ředitele školy Jednání ředitele školy hodnotím jako neoprávněný zásah do stěžovatelova práva na konání maturitní zkoušky. Podle školského zákona má žák právo na konání maturitní zkoušky, pokud splní zákonné požadavky. [12] Mezi zákonná omezení tohoto práva patří například možnost konat opravnou zkoušku nejvýše dvakrát. [13] V právu na konání maturitní zkoušky se zračí povinnost ředitele školy umožnit žákovi maturitní zkoušku vykonat. [14] Stěžovatel si podal přihlášku k opravné zkoušce (jaro 2015), jelikož si nebyl vědom, že by všechny své možnosti opravy vyčerpal. Měl za to, že zákonné požadavky splňuje. Ředitel školy mu však sdělil, že opravné zkoušky již vyčerpal. Ředitel vycházel z informací z počítačového systému (pravděpodobně CERMAT), kde byl záznam o dvou neúspěšných opravných zkouškách. Stěžovatelovu přihlášku k další opravné zkoušce proto odmítl. Dokladem, který prokazuje, že se žák přihlásil k maturitní zkoušce, může být písemná přihláška, [15] výpis z přihlášky, [16] nebo protokol o předání výpisu. [17] Na těchto dokumentech je totiž vlastnoruční podpis žáka. Informace ze systému CERMAT takovým dokladem nejsou. Do systému předává údaje z přihlášky ředitel školy. Ze systému tak nelze doložit, zda stěžovatel přihlášku k opravné zkoušce skutečně podal (mohlo dojít k administrativní chybě nebo zfalšování přihlášky). Ředitel proto na základě informací ze systému CERMAT nemůže odmítnout přihlášku žáka k opravné zkoušce. Stěžovatel se mohl proti postupu ředitele školy bránit zásahovou žalobou. [18] Domnívám se, že by byl v soudním řízení úspěšný. Stěžovatel by u soudu tvrdil, že zákonné požadavky pro konání maturitní zkoušky splnil - že se na opravnou zkoušku na podzim 2012 nepřihlásil. Toto tvrzení má negativní povahu. Stěžovatel nemůže fakticky prokázat, že přihlášku řediteli školy nepodal. Bylo by proto na řediteli školy, aby prokázal své tvrzení, že se stěžovatel na dvě opravné zkoušky již přihlásil. [19] Jelikož ředitel stěžovatelovu přihlášku k opravné zkoušce na podzim 2012 (ani jiný obdobný dokument) již neměl, neunesl by své důkazní břemeno. Stěžovatel se však soudně nebránil. Obrátil se s podnětem na Českou školní inspekci. C.1.2 Postup České školní inspekce Česká školní inspekce vykonává kontrolu dodržování právních předpisů, které se vztahují k poskytování vzdělávání, [20] a to i při inspekční činnosti konané na základě stížnosti. [21] Inspekce zjišťuje stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti [22] a následně stížnost označuje za důvodnou, částečně důvodnou, nedůvodnou nebo neprokazatelnou. Písemný výstup šetření by měl obsahovat zjištěný stav věci včetně podkladů, z kterých tato zjištění vycházejí. [23] Stěžovatel v podnětu inspekci namítal, že mu ředitel školy neumožnil vykonat druhou opravnou zkoušku. Inspekce stěžovatelovu stížnost vyhodnotila jako nedůvodnou, jelikož byl na dvě opravné zkoušky již přihlášen a neuspěl. Inspekce ve svém písemném výstupu uvedla, že se opřela o protokol o předání výpisu ze stěžovatelovy přihlášky k maturitní zkoušce. Z ústního jednání mezi inspektory a ředitelem školy však vyplynulo, že tento dokument v době inspekční činnosti již neexistoval. Inspekce tak svůj závěr fakticky opřela o tvrzení ředitele školy, zástupce ředitele školy a o informace ze systému CERMAT. Jsem přesvědčena o tom, že inspekce chybně vyhodnotila shromážděné podklady. Dokladem, který prokazuje, že se žák přihlásil k maturitní zkoušce, může být písemná přihláška, výpis z přihlášky nebo protokol o předání výpisu (blíže viz část C.1.1). Žádný z těchto dokumentů však ředitel inspekci nepředložil (protokol o předání výpisu uvedla inspekce ve výsledku šetření chybně). Inspekce měla porušení ředitelovy povinnosti zhodnotit jako stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a označit stěžovatelovu stížnost za důvodnou. Jelikož inspekce chybně vyhodnotila shromážděné podklady, porušila svou povinnost vykonávat kontrolu dodržování právních předpisů. Inspekce dále porušila kontrolní řád, když ve svém písemném výstupu jako jeden z podkladů šetření uvedla neexistující dokument. C.2 Pokyny ministerstva a CERMAT pro ředitele škol k archivaci Domnívám se, že Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy pochybilo, když umožnilo CERMAT vydat nedostatečné pokyny pro ředitele škol k archivaci maturitní dokumentace. Podle maturitní vyhlášky se přihláška k maturitní zkoušce, výpis z přihlášky ani protokol o předání výpisu nearchivují. Pokyny CERMAT [24] pro ředitele škol však doporučují protokol o předání výpisu archivovat do uzavření přezkumných řízení (přibližně dva měsíce od konce období stanoveného pro konání maturitní zkoušky). Stěžovatel se o vyčerpání svých opravných zkoušek dozvěděl až dva a půl roku poté, co skládal maturitní zkoušku poprvé. Ukazuje se tak, že doporučení CERMAT na archivaci protokolu o předání výpisu po dobu přibližně dvou měsíců je nedostatečné. Žáci, kteří se ocitnou v podobné situaci jako stěžovatel, mají možnost bránit se zásahovou žalobou. Bude pak na řediteli školy, aby prokázal, že nemožnost podání přihlášky spočívá ve vyčerpání opravných zkoušek. Mám za to, že spory o to, zda byl žák k maturitní zkoušce přihlášený, nebo ne, budou ojedinělé. Proto nepovažuji za účelné, aby ministerstvo změnilo pravidla archivace stanovená v maturitní vyhlášce. Domnívám se však, že pokyny CERMAT pro ředitele škol jsou nedostatečné. Ministerstvo pochybilo, když vydání takových pokynů umožnilo. Ministerstvo by mohlo pochybení napravit vydáním nových pokynů nebo změnou těch stávajících. Pokyny by měly ředitelům škol doporučovat, ať ukládají alespoň jeden doklad s vlastnoručním podpisem žáka - přihlášku k maturitní zkoušce, výpis z přihlášky nebo protokol o předání výpisu. [25] Tento dokument by ředitelé škol měli ukládat po dobu pěti let od úspěšného ukončení posledního ročníku vzdělávání ve střední škole. [26] D. Závěry D.1 Česká školní inspekce Česká školní inspekce porušila svou povinnost vykonávat kontrolu dodržování právních předpisů, když stěžovatelovu stížnost vyhodnotila jako nedůvodnou. Dále inspekce porušila kontrolní řád, když ve svém písemném výstupu jako jeden z podkladů šetření uvedla neexistující dokument. Zprávu zasílám ústřednímu školnímu inspektorovi a podle ustanovení § 18 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv žádám, aby se ve lhůtě 30 dnů od jejího doručení vyjádřil ke zjištěným pochybením a informoval mě o přijatých opatřeních k nápravě. Domnívám se, že vhodným opatřením k nápravě by bylo provedení státní kontroly ve smyslu § 174 odst. 2 písm. d) školského zákona se zaměřením na povinnost ředitele školy umožnit stěžovateli konat opravnou zkoušku. Mám za to, že státní kontrola by byla v tomto případě efektivnější než šetření stížnosti, jelikož inspekce může v případě zjištění porušení právních předpisů řediteli uložit opatření k odstranění nedostatků (např. přijetí stěžovatelovy přihlášky k opravné zkoušce). D.2 Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy Dále jsem dospěla k závěru, že Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy pochybilo, když umožnilo CERMAT vydat nedostatečné pokyny k archivaci maturitní dokumentace. Zprávu proto zasílám ministryni školství, mládeže a tělovýchovy a podle ustanovení § 18 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv žádám, aby se ve lhůtě 30 dnů od jejího doručení vyjádřila ke zjištěným pochybením a informovala mě o přijatých opatřeních k nápravě. Současný stav, kdy ředitelé škol neukládají přihlášky k maturitní zkoušce (ani jiné obdobné dokumenty), nepovažuji za vhodný. Domnívám se, že je lehce zneužitelný. Za efektivní opatření bych proto například považovala tato tři opatření k nápravě: (1) upravit či vydat nové pokyny CERMAT pro ředitele škol k archivaci maturitní dokumentace, které doporučí archivovat přihlášku k maturitní zkoušce, výpis z přihlášky nebo protokol o předání výpisu po dobu pěti let od úspěšného ukončení posledního ročníku vzdělávání ve střední škole, (2) informovat o těchto závěrech krajské úřady a požádat je, aby v tomto duchu instruovaly své zřízené střední školy, (3) informovat o těchto závěrech asociace ředitelů středních škol a Asociaci ředitelů gymnázií České republiky. Zpráva shrnuje mé dosavadní poznatky, které mohou být podkladem pro závěrečné stanovisko podle ustanovení § 18 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv. O svých zjištěních a závěrech informuji rovněž stěžovatele. Mgr. Anna Šabatová, Ph.D., v. r. veřejná ochránkyně práv [1] zákon č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů [2] zákon č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů [3] zákon č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád), ve znění pozdějších předpisů [4] ustanovení § 81 odst. 1 školského zákona a § 4 vyhlášky č. 177/2009 Sb., o bližších podmínkách ukončování vzdělávání ve středních školách maturitní zkouškou, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "maturitní vyhláška") [5] ustanovení § 4 odst. 8 maturitní vyhlášky [6] Blíže viz pokyny CERMAT pro ředitele škol k archivaci dokumentů k maturitní zkoušce. [7] Centrum pro zjišťování výsledků vzdělávání - jedná se o příspěvkovou organizaci Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy, která zajišťuje společnou část maturitních zkoušek. [8] Dle vyjádření stěžovatele přihlašování standardně probíhalo tak, že přišel do školy, požádal zástupce ředitele školy o přihlášku, na místě ji vyplnil a rovnou ji odevzdal. Nic z toho však na podzim 2012 neučinil. [9] Blíže viz dopis ředitele Inspektorátu v Kraji Vysočina České školní inspekce PaedDr. Milana Pohla ze dne 3. srpna 2015, č. j. ČŠIJ-686/15-J. [10] ustanovení § 26a až 33 maturitní vyhlášky [11] Blíže viz dopis ředitele odboru vzdělávání Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy Ing. Bc. et Bc. Petra Bannerta, Ph.D., ze dne 16. září 2015, č. j. MSMT-32802/2015-1. [12] Ustanovení § 81 odst. 1 školského zákona: "Žák koná maturitní zkoušku ve škole, jíž je žákem, na základě přihlášky podané řediteli školy..." [13] Ustanovení § 81 odst. 2 školského zákona: "V případě, že žák povinnou zkoušku společné části nebo profilové části maturitní zkoušky vykonal neúspěšně, může konat opravnou zkoušku, a to nejvýše dvakrát z každé zkoušky..." [14] Tato povinnost se promítá i do jeho odpovědnosti za zajištění podmínek pro řádný průběh maturitní zkoušky ve škole dle § 80 odst. 5 písm. a) školského zákona. [15] ustanovení § 81 odst. 1 školského zákona a § 4 vyhlášky č. 177/2009 Sb., o bližších podmínkách ukončování vzdělávání ve středních školách maturitní zkouškou, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "maturitní vyhláška") [16] ustanovení § 4 odst. 8 maturitní vyhlášky [17] Blíže viz pokyny CERMAT pro ředitele škol k archivaci dokumentů k maturitní zkoušce. [18] ustanovení § 82 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů [19] Jsem si vědoma toho, že tzv. negativní teorie důkazní je některými autory považována za překonanou a že se k prokázání negativních skutečností mají použít nepřímé důkazy. K tomu blíže viz MACUR, Josef. Dělení důkazního břemena v civilním soudním sporu. Brno: Masarykova univerzita, 1996. ISBN 80-210-1403-2, s. 31-35. O tento názor se opřel i Nejvyšší soud ve svém rozsudku ze dne 26. 2. 2013, sp. zn. 22 Cdo 3108/2010, www.nsoud.cz. Doktrína však v tomto není jednotná. Srov. WINTEROVÁ, Alena a Alena MACKOVÁ. Civilní právo procesní: vysokoškolská učebnice. 7. vyd. Praha: Linde Praha, 2014. ISBN 978-80-7201-940-3, s. 249. Podobně není jednotná ani judikatura. Srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 11. 2014, č. j. 2 As 32/2013 - 28, www.nssoud.cz. Mám za to, že v případě stěžovatele by se negativní teorie důkazní použila. Jeho tvrzení, že se na opravnou zkoušku nepřihlásil totiž není domnělou negativní skutečností, kterou by mohl doložit například prokázáním opaku. Jedná se o faktickou neexistenci přihlášky. Stěžovatel by mohl soudu předložit čestné prohlášení, že se k opravné zkoušce nepřihlásil a že o jejím konání neobdržel žádné vyrozumění. Dále by mohl své tvrzení podpořit tím, že se k opravné zkoušce na podzim 2012 bez omluvy nedostavil. [20] ustanovení § 174 odst. 2 písm. d) školského zákona [21] Ustanovení § 174 odst. 6 školského zákona: "Inspekční činnost se dále provádí na základě podnětů, stížností a petic, které svým obsahem spadají do působnosti České školní inspekce podle odstavce 2 písm. b) až e)." [22] Ustanovení § 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů: "Nevyplývá-li ze zákona něco jiného, postupuje správní orgán tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro soulad jeho úkonu s požadavky uvedenými v § 2." [23] Ustanovení § 12 odst. 1 písm. h) kontrolního řádu: "Protokol o kontrole obsahuje skutečnosti vztahující se k vykonané kontrole. Vždy však obsahuje alespoň kontrolní zjištění, obsahující zjištěný stav věci s uvedením nedostatků a označení právních předpisů, které byly porušeny, včetně uvedení podkladů, z kterých tato kontrolní zjištění vycházejí." [24] Centrum pro zjišťování výsledků vzdělávání - jedná se o příspěvkovou organizaci Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy, která zajišťuje společnou část maturitních zkoušek. [25] ustanovení § 28 odst. 1 písm. c) školského zákona [26] S ohledem na možnost vykonat maturitní zkoušku v této lhůtě (§ 81 odst. 5 školského zákona).