Právní věty

Text dokumentu

V Brně dne 16. prosince 2011 Sp. zn.: 6034/2010/VOP/PN Závěrečné stanovisko k postupu České obchodní inspekce, inspektorátu Středočeského a Hl. m. Prahy a inspektorátu Ústeckého a Libereckého, při prověřování podnětu pana D. na nekalé obchodní praktiky A - Závěry šetření Dne 3. 10. 2011 jsem vydala zprávu o šetření podnětu pana D., ve věci podezření ze spáchání nekalých obchodních praktik, jichž se měla dopustit společnost Active Tours, s. r. o., v průběhu předváděcí akce konané dne 13. 10. 2010 v Otrokovicích. Zprávu jsem zaslala k vyjádření České obchodní inspekci (dále jen "ČOI"), inspektorátu Středočeskému a Hl. m. Prahy a inspektorátu Ústeckému a Libereckému. Ve zprávě jsem provedla rozbor právní úpravy týkající se nekalých obchodních praktik a nastínila procesní možnosti ČOI tyto praktiky odhalovat. Svá základní zjištění a názory uvedené ve zprávě o šetření mohu shrnout následovně: - pokud skutečně došlo k uzavření kupní smlouvy za okolností, které ve svém podnětu popisuje stěžovatel, byla by naplněna skutková podstata správního deliktu porušení zákazu užívání nekalých praktik; - považuji za nezbytné, aby ČOI vždy nejprve v rámci postupu před zahájením správního řízení získala maximum informací od stěžovatele; v rámci státní kontroly pak může získat od podnikatele informace o konkrétním prodejním dni (předváděcí akci), a to včetně seznamu účastníků, uzavřených smluv apod.; - následně, v rámci zahájeného správního řízení pro důvodné podezření ze spáchání správního deliktu, je nutné pomocí důkazních prostředků upravených ve správním řádu postavit najisto skutečný průběh událostí; - v pochybnostech, zda správní řízení o deliktu zahájit, je žádoucí řízení zahájit. Postup ČOI jsem hodnotila jako chybný, jelikož nesprávně zhodnotila dostupné informace, nezahájila správní řízení o správním deliktu, a znemožnila tak jeho odhalení, či vyvrácení podezření. V podrobnostech odkazuji na text zprávy, kterou mají dotčené inspektoráty i stěžovatel k dispozici. B - Vyjádření ČOI ke zprávě Na zprávu o šetření reagovaly oba dotčené inspektoráty ČOI. Ředitel inspektorátu Ústeckého a Libereckého, Ing. Marek Novák uvedl, že nesouhlasí se závěry týkajícími se okolností uzavření kupní smlouvy stěžovatelem. Tvrzení stěžovatele není ničím podloženo, přičemž ze smluvní dokumentace, kterou stěžovatel podepsal, vyplývá, že si sjednal návštěvu podnikatele do svého bydliště za účelem objednávky a nákupu zboží. Stěžovatel sám tvrdí, že si objednal přivezení zboží do svého bydliště, kde došlo i k podpisu příslušných smluv. Dle něho přiložené čestné prohlášení Ing. T. pouze prokazuje, že se zúčastnil předmětné předváděcí akce a viděl, jak zaměstnanci prodávajícího sepisovali nějaké dokumenty s panem D. Dle názoru Ing. Nováka má postup navrhovaný ochráncem při prošetřování podnikatelských subjektů řadu úskalí. Navrhovaným postupem by se ČOI dostala do pozice orgánu rozhodujícího občanskoprávní spory, přičemž šance na úspěch by byly nízké. ČOI přitom ani není oprávněna posuzovat platnost uzavíraných smluv. Uvedený postup by zároveň vedl k podstatnému omezení výkonu další dozorové činnosti ČOI. Ing. Novák uvedl, že se ČOI věnuje nekalým obchodním praktikám i z vlastní iniciativy; během posledních 2 let provedla desítky kontrol při předváděcích akcích, a na základě svých zjištění uložila kontrolovaným subjektům "nemalé pokuty," které jsou pak napadány odvoláními a žalobami. Ing. Novák dále dodal, že při své kontrolní činnosti využívá podněty spotřebitelů, kdy v průběhu kontrol simuluje jednání spotřebitele. Zaměstnanci inspektorátu Ústeckého a Libereckého se dne 4. 8. 2011 zúčastnili předváděcí akce společnosti Active Tours, s. r. o., kde zdokumentovali totožné praktiky, jaké popisoval stěžovatel. Bude proto zahájeno správní řízení, v rámci něhož bude dle sdělení Ing. Nováka předmětné společnosti "uložena citelná sankce." Mgr. Šárka Balková (pověřená vedením inspektorátu Středočeského a Hl. m. Prahy) v otázce hodnocení případu pana D. a postupu ČOI při prověřování jeho stížnosti odkázala na vyjádření Ing. Nováka. Dodala pouze, že ČOI má chránit spotřebitele zejména v situacích, "kdy se spotřebitelé sami chránit neumí nebo nemohou. Pokud by se pan D. a další dlouhá řada spotřebitelů, kteří jednali podobně jako pan D., chovali jako průměrní spotřebitelé, tedy byli v rozumné míře pozorní a opatrní, což by měli, zejména vzhledem k neustálé medializaci neférového jednání ze strany prodávajících uzavírajících smlouvy mimo provozovnu, a přečetli by si písemnost, která je jim předkládána k podpisu, nedocházelo by následně k situacím podobným, kterou popisuje pan D.." Mgr. Balková dále přislíbila zaslání kopie rozhodnutí o uložení pořádkové pokuty, jakmile nabude právní moci. Zaslala také rozhodnutí Městského soudu v Praze sp. zn.: 10 Ca 390/2006, kvůli němuž musela ČOI změnit svůj postup při ukládání (pořádkových) pokut za neposkytnutí součinnosti při kontrole. C - Závěrečné stanovisko veřejného ochránce práv C.1. Postup ČOI při prověření stěžovatelova podnětu Na základě vyjádření dotčených inspektorátů ČOI jsem dospěla k závěru, že ČOI pochybila, když po získání podnětu nekontaktovala stěžovatele v zájmu získání informací o dalších osobách přítomných na předmětné předváděcí akci, které by následně mohly prokázat svými svědeckými výpověďmi používání nekalých obchodních praktik ze strany dotčené společnosti. Tímto postupem přišla a přichází ČOI o potenciálně významný zdroj informací potřebných pro důkladné zmapování nekalých obchodních praktik na konkrétní předváděcí akci. Souhlasím se stanoviskem ČOI, dle něhož není oprávněna posuzovat platnost smluv uzavřených na předváděcích akcích; při prokazování správních deliktů to však ani není potřeba. Jsem si také vědoma nízké úrovně právního vědomí některých stěžovatelů, kteří si neuvědomují, že ČOI je orgánem státního dozoru, a přesto chtějí řešit svůj soukromoprávní problém cestou správního trestání, což je i případ stěžovatele. Na druhé straně by však správní orgány měly zahajovat správní řízení, pokud se dostanou k informacím a důkazům o možném spáchání určitého správního deliktu. Oceňuji sice, že ČOI vykonala kontrolu u dotčené společnosti a uložila její jednatelce pořádkovou pokutu za neposkytnutí součinnosti, jsem však nucena konstatovat, že ČOI nepostupuje při odhalování nekalých obchodních praktik způsobem, který ochránce považuje za vhodný. Provedení kontroly představuje v daném případě opatření k nápravě, které však nemůžu považovat za dostatečné. Česká obchodní inspekce totiž nezahájila správní řízení se společností Active Tours, s. r. o., v němž by se pokusila využít nástrojů popsaných ve zprávě (tedy zejména vytěžení stěžovatele k získání údajů o dalších účastnících předváděcí akce, a následné provedení důkazů svědeckými výpověďmi) k odhalení a prokázání správního deliktu. Oceňuji také, že ČOI vykonala z vlastní iniciativy kontrolu přímo na předváděcí akci dotčené společnosti, a tím získala poznatky a důkazy o spáchání nekalých obchodních praktik. Domnívám se, že s ohledem na dobu, která již od předmětné předváděcí akce uplynula, jakož i na běžné skupiny návštěvníků těchto akcí, je v nynější době získání informací od stěžovatele, případně od dalších přítomných osob, značně komplikované. Pokud by se však ČOI podařilo získat jmenný seznam účastníků příslušné předváděcí akce, jakož i smluvní dokumentaci uzavřenou na dané akci, měla by zahájit správní řízení, a v jehož rámci zvážit i pořízení důkazů svědeckou výpovědí. Nakonec dodávám, že při šetření podnětů se nadále setkávám s nedostatky v postupu jednotlivých inspektorátů ČOI při prověřování spotřebitelských stížností na nekalé obchodní praktiky, k nimž dochází zejména v průběhu předváděcích akcí. Přesto, že jsem se metodikou při odhalování nekalých obchodních praktik zabývala v rámci několika šetření, a o dané problematice proběhlo i několik jednání s ústředním inspektorátem ČOI, nedošlo dle mých zjištění v praxi jednotlivých inspektorátů k výraznější změně. Proto považuji za potřebné obrátit se s tímto stanoviskem vedle dotčených inspektorátů ČOI také na ústřední inspektorát. C.2. Hodnocení stávajících důkazů o skutkových okolnostech případu stěžovatele V převážné míře souhlasím s hodnocením skutkového stavu případu stěžovatele ze strany Ing. Nováka. V tomto ohledu je možno polemizovat o tom, zda dodávku zboží do bytu spotřebitele a podpis smluvní dokumentace při předání zboží v bytě lze považovat za skutečnost vylučující uplatnění práva na odstoupení od smlouvy dle ustanovení § 57 odst. 1 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů. Domnívám se, že tomu tak s ohledem na znění věty druhé uvedeného ustanovení ("To neplatí ohledně smluv, u nichž si spotřebitel sjednal návštěvu dodavatele za účelem objednávky.") není, pokud zásadní část kontraktačního procesu proběhla mimo prostor obvyklých k podnikání dodavatele, a v domácnosti spotřebitele dojde pouze k předání zakoupeného zboží nebo k završení kontraktace podpisem smluvní dokumentace. Z hlediska časového průběhu je také těžko pochopitelný smysl sjednání návštěvy v domácnosti v zájmu představení a předvedení funkčnosti výrobků. Předváděcí akce totiž slouží právě tomuto účelu. Naskýtá se pak otázka, z jakého důvodu by si měl po patrně detailní prezentaci nabízeného zboží spotřebitel ještě sjednat další prezentaci ve svém obydlí. S ohledem na to, že předváděcí akce trvají obvykle i několik hodin, lze rovněž polemizovat o tom, zda je objektivně možné určité produkty detailně představit v průběhu třicetiminutové návštěvy v domácnosti spotřebitele.[1] Pokud by pak ČOI získala kopie smluv uzavřených na předmětné předváděcí akci, mohla by porovnáním časů návštěv nebo popisů míst detailní prezentace v jednotlivých smlouvách zjistit, že se jedná pouze o fiktivní ustanovení neodpovídající skutečnosti. V souvislosti s prokazováním nekalých obchodních praktik si plně uvědomuji, že na základě obecné vědomosti o praktikách organizátorů předváděcích akcí nelze činit závěry pro konkrétní případy. Rovněž nelze dospět k relevantním závěrům (důkazům) v případě pana D. na základě skutečnosti, že se předmětný podnikatelský subjekt dopustil při jiné předváděcí akci stejných praktik, jaké popisoval i stěžovatel, ačkoliv to může představovat silnou indicii, že předmětná společnost se těchto praktik dopouští opakovaně. Navazující otázkou je pak posouzení, zda se pan D. choval jako průměrný spotřebitel, a tedy zda je "hoden" ochrany. V první řadě je třeba uvést, že standard průměrného spotřebitele je v posuzovaném případě modifikován ustanovením § 4 odst. 2 zákona č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, ve znění pozdějších předpisů, v němž se stanovuje následující: "Je-li obchodní praktika zaměřena na spotřebitele, kteří jsou z důvodu duševní nebo fyzické slabosti nebo věku zvlášť zranitelní, hodnotí se její nekalost z hlediska průměrného člena této skupiny; tím není dotčeno obvyklé reklamní přehánění." Evropské právo také vychází z pojmu průměrného spotřebitele, který "má dostatek informací a je v rozumné míře pozorný a opatrný." Vedle toho však stanovuje, že pokud se obchodní praktika zaměřuje na určitou skupinu spotřebitelů, "je žádoucí, aby se dopad takové obchodní praktiky hodnotil z pohledu průměrného člena dané skupiny."[2] Soudní dvůr EU ve svých rozhodnutích zabývajících se problematikou ochrany spotřebitele vždy na základě konkrétních okolností posuzovaného případu zaujme stanovisko, zda lze určitou praktiku pokládat za klamání spotřebitele, přičemž se Soudní dvůr zaměřuje na zjištění, jak napadené jednání působí na průměrného spotřebitele, jehož definoval jako "přiměřeně dobře informovaného, opatrného a obezřetného."[3] Soudní dvůr však v jednotlivých případech zvažuje, zda je třeba určitou praktiku posuzovat z hlediska "obecného" průměrného spotřebitele nebo průměrného spotřebitele jakožto člena zvláště zranitelné skupiny.[4] Každopádně lze z novější judikatury Soudního dvoru vysledovat odklon od paternalistického přístupu k ochraně spotřebitele. V souladu s předpisy evropského práva na ochranu spotřebitele, které se zaměřují zejména na rozličné informační povinnosti předávajících,[5] přitom klade akcent na informovanost a vlastní aktivitu spotřebitelů. Jelikož na předváděcí akce chodí většinou osoby v důchodovém věku, je třeba nekalost konkrétní obchodní praktiky posuzovat z hlediska průměrného člena této skupiny. Pro účely posuzovaného případu se však domnívám, že bez ohledu na věk nebo psychické a fyzické zdatnosti dané osoby, je projevem zodpovědného jednání svobodného jedince nesoucího následky svých rozhodnutí, že před stvrzením jakéhokoliv úkonu nebo dokumentu svým podpisem, se s tímto dokumentem seznámí. Pokud se daná osoba domnívá, že konkrétnímu úkonu nebo jeho následkům nerozumí, měla by z důvodu opatrnosti a obezřetnosti daný úkon neučinit. Na druhé straně je třeba při definování průměrného, nikoliv však nejslabšího, nejzranitelnějšího člena[6] skupiny návštěvníků předváděcích akcí vzít rozhodně v úvahu lehčí manipulovatelnost, osamocenost, omezené právní vědomí a důvěřivost seniorů. Domnívám se, že průměrný člen této skupiny by nebyl schopen ani po přečtení smlouvy zjistit, že podpisem ustanovení o sjednání návštěvy prodávajícího za účelem objednávky zboží se zbavuje svého práva na odstoupení od smlouvy, které by mu jinak příslušelo. Ve vyjádřeních inspektorátů ČOI shledávám rovněž vnitřní rozpornost. Ing. Novák totiž uvedl, že za postup, kdy byla účastníkům předváděcí akce předložena smlouva obsahující stejnou klauzuli, jako smlouva podepsaná stěžovatelem, bude společnosti Active Tours, s. r. o., uložena citelná sankce. Na druhé straně Mgr. Balková naznačuje, že se stěžovatel nechoval jako průměrný spotřebitel, a proto by ho ČOI neměla chránit. Dle mého názoru není z hlediska právní jistoty žádoucí, aby určitou praktiku posuzovaly jednotlivé inspektoráty různě. S ohledem na výše uvedené se přitom přikláním k názoru, že průměrný návštěvník předváděcích akcí, a dokonce ani průměrný spotřebitel není schopen pochopit význam a právní následky klauzule o sjednání návštěvy podnikatele za účelem objednávky zboží. Uznávám však, že definice průměrného spotřebitele se časem mění. Pokud by např. ČOI nebo i jiné subjekty (např. sdružení na ochranu práv spotřebitelů) uskutečnily masivní informační kampaň zaměřenou na osoby navštěvující předváděcí akce, mohla by ČOI následně argumentovat tím, že průměrný člen dané skupiny si měl být vědom následků svého jednání. C.3. Personální kapacity ČOI Co se týče personálních kapacit ČOI, je povinností státu zajistit takové obsazení správních úřadů, aby byly schopny vykonávat všechny jim svěřené činnosti. Na druhé straně však je pravda, že při hodnocení personální obsazenosti správních úřadů[7] nelze zcela ignorovat stávající hospodářskou realitu, která se nutně odráží také v jejich činnosti. Proto je pochopitelné, že se ČOI snaží soustředit své kapacity na agendy, v nichž si spotřebitel nemůže ověřit, zda je v daném případě dodržen příslušný právní předpis (např. potřeba laboratorních testů při kontrole výrobků na nebezpečné látky). Uvedený přístup však nesmí v žádném případě vést k tomu, že by ČOI zanedbala postihování nekalých obchodních praktik pouze s poukazem na to, že proti některým z nich se může spotřebitel bránit pouhým rozumným uvažováním a seznámením se s obsahem podepisovaných dokumentů. C.4. Argument kvalifikované právní obrany Ve vztahu k využívání právní pomoci advokátů ze strany sankcionovaných podnikatelských subjektů v rámci obrany proti ukládaným sankcím si dovoluji uvést, že jednání státních orgánů by kvalifikovanou právní obranou osob nemělo být nikterak dotčeno. Všechny právní akty veřejné moci by měly být koncipovány tak, aby vyhovovaly požadavku zákonnosti, jakož i dalším náležitostem přezkoumávaným ze strany nadřízených orgánů a soudů. Možnost uplatnění opravných prostředků ze strany sankcionovaných osob by rovněž neměla být relevantním faktorem při rozhodování o zahájení správního řízení nebo o uložení sankce. D - Opatření k nápravě V souladu se zákonem o veřejném ochránci práv[8] proto vyzývám: 1. Českou obchodní inspekci, inspektorát Středočeský a Hl. m. Prahy, aby: a) mi zaslal kopii rozhodnutí o uložení pořádkové pokuty jednatelce společnosti Active Tours, s. r. o., jakož i kopii dokladu o zaplacení pokuty, případně o jeho postoupení k vymáhání příslušnému celnímu úřadu; b) po získání seznamu účastníků předváděcí akce konané dne 13. 10. 2010 v Otrokovicích, učinil na základě uvedeného dokumentu potřebné úkony k zahájení správního řízení; 2. Českou obchodní inspekci, inspektorát Ústecký a Liberecký, aby mi zaslal kopii svého rozhodnutí ve věci nekalých obchodních praktik spáchaných společností Active Tours, s. r. o., jakož i informaci o tom, zda předmětná společnost uplatnila proti danému rozhodnutí opravné prostředky; 3. Českou obchodní inspekci, ústřední inspektorát, aby: a) sdělil, zda v návaznosti na má dřívější šetření (např. věci sp. zn.: 3769/2008/VOP/DS (č. j.: ČOI 16210/2009/0100/ÚŘ)), jakož i na jednání JUDr. Otakara Motejla s bývalou ústřední ředitelkou ČOI RNDr. Příhodovou, dne 22. 6. 2009, poučil jednotlivé inspektoráty o správném postupu při odhalování nekalých obchodních praktik; b) v rámci svého metodického vedení písemně instruoval podřízené inspektoráty (např. formou metodického pokynu) o tom, jakým způsobem mají v zájmu úspěšného odhalování nekalých obchodních praktik postupovat (viz zpráva o šetření v předmětné věci nebo ve výše uvedené záležitosti); c) doložil, jakou formou informoval v průběhu let 2010 a 2011 veřejnost v souladu s ustanovením § 3 písm. d) zákona o České obchodní inspekci[9] o svých zjištěních týkajících se nekalých obchodních praktik, k nimž dochází na předváděcích akcích; d) doložil, jakou formou dostává výše uvedené informace ke spotřebitelům, kteří nejčastěji navštěvují předváděcí akce, tj. k osobám vyššího věku (seniorům) bez přístupu k internetu; e) uvedl, zda monitoruje média se zaměřením na výstupy týkající se nekalých obchodních praktik. E - Závěr Závěrečné stanovisko zasílám dotčeným inspektorátům ČOI, jakož i ústřednímu inspektorátu, a také stěžovateli. ČOI vyzývám, aby mi v souladu se zákonem o veřejném ochránci práv[10] sdělila, zda opatření k nápravě provedla, a to do 30 dnů od obdržení tohoto závěrečného stanoviska. RNDr. Jitka S e i t l o v á zástupkyně veřejného ochránce práv [1] Viz údaj obsažený na objednávce návštěvy dodavatele za účelem objednávky zboží ze dne 13. 10. 2010 (návštěva "asistenta" měla trvat od 17:00 do 17:30 hod.). [2] Viz bod 18 preambule ke směrnici Evropského parlamentu a Rady 2005/29/ES o nekalých obchodních praktikách vůči spotřebitelům na vnitřním trhu a o změně směrnice Rady 84/450/EHS, směrnic Evropského parlamentu a Rady 97/7/ES, 98/27/ES a 2002/65/ES a nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 2006/2004 (směrnice o nekalých obchodních praktikách). Viz také ustanovení čl. 5 odst. 3 uvedené směrnice. [3] Viz rozsudek Soudního dvora, ze dne 16. 7. 1998, ve věci Gut Springenheide GmbH a Rudolf Tusky proti Oberkreisdirektor des Kreises Steinfurt - Amt für Lebensmittelüberwachung, sp. zn. C 210/96, bod 31 a 37. [4] Viz rozsudek Soudního dvora ze dne 16. 5. 1989 ve věci R. Buet a Educational Business Services (EBS) proti Ministère public, sp. zn.: 382/1987, bod 13. [5] Viz např. novou směrnici Evropského parlamentu a Rady 2011/83/EU, ze dne 25. října 2011, o právech spotřebitelů, kterou se mění směrnice Rady 93/13/EHS a směrnice Evropského parlamentu a Rady 1999/44/ES a zrušuje směrnice Rady 85/577/EHS a směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/7/ES. [6] Viz Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council concerning unfair business-to-consumer commercial practices in the Internal Market and amending directives 84/450/EEC, 97/7/EC and 98/27/EC (the Unfair Commercial Practices Directive), COM (2003) 356 final, s. 8. [7] Doplňuji, že personální situaci ČOI se věnuji v rámci šetření vedeného pod sp. zn.: 3559/2011/VOP/IFH. [8] Ustanovení § 19 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. [9] Zákon č. 64/1986 Sb., o České obchodní inspekci, ve znění pozdějších předpisů. [10] Ustanovení § 20 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv.