Právní věty

Text dokumentu

V Brně dne 3. října 2011 Sp. zn.: 6034/2010/VOP/PN Průběžná zpráva o šetření postupu České obchodní inspekce, inspektorátu Středočeského a Hl. města Prahy, při prověřování podnětu na užití nekalých obchodních praktik při uzavírání kupních smluv na předváděcí akci A - Obsah podnětu Svým podnětem se na veřejného ochránce práv dne 13. prosince 2010 obrátil pan J.D. (dále také "stěžovatel"), v souvislosti s postupem České obchodní inspekce, inspektorátu Středočeského a Hl. města Prahy (dále také "ČOI" nebo "inspektorát Středočeský a Hl. města Prahy"), při prošetřování podnětu stěžovatele na jednání společnosti A..T.., s. r. o., která se měla dopustit nekalých obchodních praktik při prodeji zboží v rámci předváděcí akce konané v prostorách kulturního zařízení Beseda v Otrokovicích, tj. mimo prostor obvyklých k podnikání uvedené společnosti. Veřejný ochránce práv JUDr. Pavel Varvařovský mě jako svoji zástupkyni pověřil vyřízením podnětu, přičemž mám při jeho vyřizování všechna oprávnění, která náleží jemu jako veřejnému ochránci práv. Stěžovatel dne 13. října 2010 uzavřel s výše uvedenou společností na předváděcí akci kupní smlouvu na koupi kuchyňského robotu. Vedle kupní smlouvy podepsal stěžovatel formulář s názvem "Objednávka návštěvy dodavatele za účelem objednávky zboží", která obsahuje prohlášení objednatele, "že nevyužil možnosti uzavření kupní smlouvy s dodavatelem na místě prezentační akce včetně práva následného odstoupení od kupní smlouvy, ačkoli mu toto bylo nabídnuto, a žádá tímto dodavatele o návštěvu v místě svého bydliště za účelem detailní prezentace zboží dle svého výběru." Ujednání se stejným obsahem obsahuje také kupní smlouva. Stěžovatel tvrdí, že průběh kontraktačního procesu neodpovídá výše uvedeným ustanovením a jediným cílem zahrnutí těchto ustanovení do smluvní dokumentace bylo pouze vyloučení práva spotřebitele na odstoupení od smlouvy ve smyslu ustanovení § 57 odst. 1 zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku, ve znění pozdějších předpisů (dále také "občanský zákoník"). Pan J.D. v zákonné 14denní lhůtě odstoupil od smlouvy,[1] společnost však tento úkon stěžovatele vzhledem k výše uvedeným smluvním ujednáním neuznala.[2] Stěžovatel se následně obrátil na ČOI, která se však jeho podnětem dále nezabývala, a to jednak z důvodu složité průkaznosti skutkových okolností případu, jednak pro primárně soukromoprávní povahu daného sporu.[3] Poté se již pan J.D. obrátil na veřejného ochránce práv se žádostí o posouzení správnosti postupu ČOI při vyřizování jeho podnětu. B - Skutková zjištění Po posouzení podnětu z hlediska věcné působnosti jsem se rozhodla v souladu s ustanovením § 14 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů (dále také "zákon o veřejném ochránci práv"), zahájit ve věci šetření. Stěžovatel poskytl text svého podnětu, vyjádření ČOI k tomuto podání, jakož i předmětnou smluvní dokumentaci. Na základě posouzení způsobu vyřízení podnětu vznikly pochybnosti, zda nedošlo k pochybení již v této počáteční fázi. Vzhledem k uvedeným pochybnostem jsem se rozhodla dopisem ze dne 17. června 2011 oslovit ČOI a navrhnout jí provedení určitých opatření[4] v zájmu důkladnějšího prošetření stěžovatelova podnětu. ČOI jsem doporučila, aby se snažila získat informace o dalších účastnících předváděcí akce konané dne 13. 10. 2010. K dopisu jsem přiložila i čestné prohlášení Ing. T., kterého ČOI mohla také oslovit se žádostí o podání vysvětlení podle ustanovení § 137 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále také "správní řád"). ČOI jsem dále doporučila, aby si od společnosti A..T.., s. r. o., vyžádala seznam účastníků předmětné předváděcí akce, jakož i kopie smluvní dokumentace uzavřené s jejími účastníky. ČOI mi odpověděla dopisem ze dne 18. 8. 2011 (čj. ČOI/86271/11/1000/TK). Ve svém vyjádření uvedla, že proti společnosti A..T.., s. r. o., zahájila kontrolu a v souladu s ustanovením § 11 písm. b) a d) zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů (dále také "zákon o státní kontrole"), si vyžádala veškerou dokumentaci vztahující se ke kupní smlouvě stěžovatele, jakož i kopie všech smluv, jež byly uzavřeny dne 13. 10. 2010 na předváděcí akci, které se zúčastnil i pan D. Do dne odeslání dopisu ČOI oslovená společnost na výzvu nereagovala, a proto bude "opatření v návaznosti na uvedené skutečnosti provedeno v rámci pravomoci ČOI." ČOI mě dále informovala, že na společnost A..T., s. r. o., eviduje několik stížností. Zaměstnanci České obchodní inspekce, inspektorátu Ústeckého a Libereckého (dále také "inspektorát Ústecký a Liberecký"), se zúčastnili předváděcí akce konané v obvodu jejich místní příslušnosti, jejíž průběh potvrdil skutečnosti popisované stěžovatelem. S ohledem na tuto skutečnost postoupil inspektorát Středočeský a Hl. města Prahy podnět stěžovatele inspektorátu Ústeckému a Libereckému "k využití v rámci jejich šetření." ČOI nakonec ve svém dopisu uvedla, že postih společnosti, která se měla dopustit nekalých obchodních praktik, předpokládá zajištění dostatku důkazních materiálů, např. výslechy osob, které se účastnily dané předváděcí akce. Proto se obrací "k účastníkům konkrétní předváděcí akce se žádostí o zaslání kontaktních údajů na osoby, které by mohly skutkový stav obsažený v podnětu dosvědčit." Ze zaslaného vyjádření ČOI však není zřejmé, zda si uvedené údaje vyžádala od stěžovatele, resp. zda se obrátila na Ing. T. C - Právní hodnocení Zákon o veřejném ochránci práv mi ukládá povinnost působit k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívat k ochraně práv a svobod. Ochránce má oprávnění prošetřovat jednání České obchodní inspekce, neboť se dle ustanovení § 1 odst. 1 zákona č. 64/1986 Sb., o České obchodní inspekci, ve znění pozdějších předpisů (dále také "zákon o ČOI"), jedná o orgán státní správy podřízený Ministerstvu průmyslu a obchodu, jehož posláním je kontrola právnických a fyzických osob prodávajících nebo dodávajících výrobky a zboží na vnitřní trh, poskytující služby nebo vyvíjející jinou podobnou činnost na vnitřním trhu.[5] Česká obchodní inspekce zajišťuje pro občany dle ustanovení § 13 odst. 2 písm. b) zákona o ČOI[6] poradensko-informační činnost. V této části zprávy o šetření proto zhodnotím postup České obchodní inspekce, inspektorátu Středočeského a Hl. města Prahy, v šetřeném případě z hlediska dodržení právních předpisů a principů dobré správy. Nejprve provedu právní analýzu stěžovatelova podnětu a poté zaujmu stanovisko k otázce, zda byl postup správního orgánu za daných okolností správný a vhodný. C.1 - Okolnosti uzavření kupní smlouvy stěžovatelem Jak vyplývá z popisu skutkového stavu, stěžovatel uzavřel kupní smlouvu na předváděcí akci konané v prostorách nesloužících k podnikání dodavatele. Přesto obsahuje kupní smlouva v rozporu se skutečností ustanovení o tom, že si stěžovatel měl sjednat návštěvu v místě svého bydliště za účelem objednávky zboží. Stěžovatel také podepsal formulář s názvem "Objednávka návštěvy dodavatele za účelem objednávky zboží". Uvedená praxe byla dle vyjádření ČOI potvrzena i kontrolními pracovníky inspektorátu Ústeckého a Libereckého. Dnešní legislativní úprava zákazu nekalých obchodních praktik byla do českého právního řádu zavedena zákonem č. 36/2008 Sb., který v souladu s příslušnou evropskou směrnicí[7] novelizoval zákon o ochraně spotřebitele.[8] Ve smyslu ustanovení § 4 odst. 1 zákona ochraně spotřebitele je obchodní praktika "nekalá, je-li jednání podnikatele vůči spotřebiteli v rozporu s požadavky odborné péče a je způsobilé podstatně ovlivnit jeho rozhodování tak, že může učinit obchodní rozhodnutí, které by jinak neučinil." Jedním ze dvou podskupin nekalých praktik jsou klamavé praktiky, o něž se mj. jedná, je-li použit nepravdivý údaj nebo opomene-li podnikatel uvést důležitý údaj.[9] Z popsané právní úpravy a s ohledem na její evropské kořeny obsažené v citované směrnici mám za nepochybné, že institut nekalých praktik byl právem zkonstruován, aby popsal a umožnil stíhat nekalé jednání podnikatelů při určitých nemravných formách ovlivňování rozhodování spotřebitelů, a to nejčastěji s cílem přimět je k zakoupení jejich výrobků či odebrání jejich služeb. Byl-li stěžovatel nejprve zástupci prodávajícího ujištěn o tom, že od uzavírané smlouvy bude moci odstoupit ve smyslu ustanovení § 57 odst. 1 zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku, ve znění pozdějších předpisů, následně mu však byla k podpisu předložena smlouva obsahující ustanovení vylučující uplatnění tohoto práva, jedná se o manipulaci s významnou skutečností schopnou ovlivnit rozhodnutí spotřebitele, zda danou smlouvu uzavře, nebo nikoliv. Výše popsaný postup prodávajícího jednoznačně představuje použití nekalé obchodní praktiky a je postižitelný jako správní delikt podle ustanovení § 24 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně spotřebitele. Příslušným úřadem k prošetření tohoto správního deliktu je ČOI, přičemž v případě jeho prokázání lze dotčenému subjektu uložit pokutu až do výše 5.000.000,- Kč.[10] Nad rámec veřejnoprávní roviny případu uvádím, že o konkrétních nárocích vyplývajících z odstoupení od smlouvy, resp. o platnosti tohoto úkonu stěžovatele, nemůže rozhodnout žádný správní orgán. Účelem činnosti ČOI je totiž dozor nad dodržováním různých veřejnoprávních příkazů a zákazů a následné sankcionování porušitelů povinností, nikoliv však rozhodování individuálních, svou povahou soukromoprávních, sporů. Nakonec je třeba dodat, že sporu tvořícímu základ nyní posuzovaného případu mohl stěžovatel předejít zodpovědným jednáním, zejména pak důkladným prostudováním všech předložených dokumentů před jejich podpisem. C.2 - Posouzení postupu České obchodní inspekce Ve svém původním podnětu adresovaném ČOI poskytl stěžovatel uvedenému dozorovému orgánu dostatek informací naznačujících spáchání správního deliktu. Přesto však Česká obchodní inspekce ve svém dopisu ze dne 2. 12. 2010 pouze lakonicky konstatovala, že "postup firmy při uzavírání kupní smlouvy nelze zpětně prověřit" bez toho, aby bylo z uvedeného dopisu zřejmé, zda vůbec nějaké kroky ve věci učinila. V této první fázi byla ČOI zcela pasivní, neučinila žádné kroky k prošetření podnětu stěžovatele, a proto v jejím postupu shledávám pochybení. Česká obchodní inspekce nesprávně zhodnotila dostupné informace, nezahájila kontrolu a/nebo správní řízení o správním deliktu, a znemožnila tak jeho odhalení či vyvrácení podezření. V reakci na moji výzvu ze dne 17. 6. 2011 již ČOI učinila příslušné úkony k prošetření podnětu stěžovatele, tyto však nevedly k výsledku, protože kontrolovaný podnikatelský subjekt neposkytl součinnost stanovenou v ustanovení § 14 zákona o státní kontrole. V této souvislosti se mi jeví jako vhodné, aby byla podnikatelskému subjektu uložena pořádková pokuta podle ustanovení § 19 uvedeného zákona, případně podle ustanovení § 9 odst. 4 zákona o ČOI - vzhledem k opakovanému neposkytnutí součinnosti - v horní části stanovené sazby, a v případě potřeby také opakovaně. Je rovněž pravděpodobné, že by požadování listin postupem podle ustanovení § 137 správního řádu bylo ještě méně účinné vzhledem k minimálnímu odstrašujícímu účinku pořádkové pokuty, jejíž maximální výše je v tomto případě stanovena na 5.000,- Kč. Pokud by ČOI zahájila správní řízení, mohl by podnikatelský subjekt odmítnout předložení požadovaných listin s odkazem na ustanovení § 53 odst. 2 správního řádu.[11] Z dopisu ČOI ze dne 18. 8. 2011 vyvozuji, že nedostatečně využila svůj primární informační zdroj, tj. samotného stěžovatele, případně Ing. T., jehož čestné prohlášení jsem ČOI jako přílohu mojí výzvy zaslala. ČOI sice uvedla, že se obrací "k účastníkům konkrétní předváděcí akce se žádostí o zaslání kontaktních údajů na osoby, které by mohly skutkový stav obsažený v podnětu dosvědčit", není však nikterak zřejmé, zda tak učinila i v posuzovaném případě. Bylo by proto vhodné, aby ČOI kontaktovala tyto osoby a požádala je o poskytnutí vysvětlení. V posuzovaném případě provedla ČOI opatření k nápravě, která však nepovažuji za dostatečná. ČOI by se měla na stěžovatele a na osobu, která poskytla čestné prohlášení, obrátit se žádostí o poskytnutí kontaktních informací dalších účastníků prezentační akce a smluvních dokumentů uzavřených s prošetřovanou společností. Nebudou-li pak stěžovatel nebo další oslovená osoba schopni poskytnout další informace nebo nebudou-li ochotni tyto informace sdělit, nebude zřejmě zahájení správního řízení z důvodu důkazní nouze účelným. Je totiž pravděpodobné, že pokud se ČOI nepodaří získat důkazy, resp. informace o nich (např. kontaktní údaje dalších účastníků předváděcí akce), prostřednictvím provedené kontroly nebo postupem před zahájením správního řízení, nebude je moci získat ani v průběhu správního řízení. Vzhledem k tomu, že podnět stěžovatele byl postoupen inspektorátu Ústeckému a Libereckému, nejeví se účelným požadovat napravení výše uvedeného nedostatku po inspektorátu Středočeském a Hl. m. Prahy (vyjma uložení pořádkové pokuty podnikatelskému subjektu). V zájmu komplexního posouzení jednání společnosti A..T..., s. r. o., při uzavírání kupních smluv a související dokumentace v průběhu předváděcích akcí však zašlu tuto zprávu o šetření na vědomí řediteli inspektorátu Ústeckého a Libereckého, aby využil poznatky v ní obsažené v zájmu řádného prošetření jednání uvedené společnosti. Nad rámec uvedeného dodávám, že není zcela přesná představa, podle níž lze za řádný postup kontrolního orgánu považovat jedině činnost, jejímž výsledkem je zjištění určitých pochybení nebo uložení sankce. Měřítkem řádného výkonu dozorové a kontrolní činnosti nemůže být počet zjištěných nedostatků a uložených sankcí, nýbrž důkladné vyšetření skutečností uvedených v podnětu podatele. Nelze také předpokládat, že nespokojenost konkrétního spotřebitele vždy odpovídá porušení veřejnoprávních předpisů ze strany podnikatele. Navazující otázkou pak je, do jaké míry je daný dozorový orgán schopen prokázat určité pochybení. Je-li již před případným zahájením správního řízení vysoce pravděpodobné (např. na základě kontrolních zjištění), že správní orgán nebude mít k dispozici potřebné důkazy (co se týká jejich množství, a zejména pak kvality), na základě nichž by mohl určitému subjektu spolehlivě prokázat spáchání správního deliktu, není třeba správní řízení zahajovat. Rovněž není účelné zahájení správního řízení, pokud po předběžném posouzení věci správní orgán zjistí, že nebude schopen podložit své rozhodnutí důkazy, které by obstály ve světle stávající judikatury i před správním soudem. D - Závěr Své dosavadní šetření končím dle ustanovení § 18 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv s tím závěrem, že jsem v prvotním postupu České obchodní inspekce, inspektorátu Středočeského a Hl. m. Prahy, shledala zásadní pochybení, která jsou popsána v předcházející části této zprávy. Na základě mojí výzvy pak Česká obchodní inspekce učinila opatření k nápravě, která však nelze považovat za dostatečná. Po inspektorátu Středočeského a Hl. města Prahy budu požadovat předložení rozhodnutí o pořádkové pokutě udělené dle příslušných ustanovení zákona o státní kontrole, příp. zákona o ČOI, a doklady o jejím vymáhání. Pokud by se inspektorátu Středočeského a Hl. města Prahy přece podařilo získat od kontrolovaného subjektu požadované dokumenty, měl by zahájit správní řízení z moci úřední. Inspektorát Ústecký a Liberecký by měl úkony uvedené v části C mojí zprávy o šetření (tj. provedení dozorových úkonů a případně následné zahájení správního řízení z důvodu podezření ze spáchání správního deliktu) vykonat v rámci řízení vedenému proti společnosti A..T.., s. r. o., jakož i v jiných podobných řízeních. Zprávu o šetření jsem proto zaslala ředitelům obou dotčených inspektorátů ČOI a požádala jsem je, aby se ve lhůtě 30 dnů ode dne doručení této zprávy k mým zjištěním vyjádřili a informovali mě, jaké kroky učinili ke zjednání nápravy. Zprávu o šetření zasílám na vědomí také stěžovateli. RNDr. Jitka S e i t l o v á v. r. zástupkyně veřejného ochránce práv [1] Viz dopis stěžovatele ze dne 15. 10. 2010 a jeho doplnění ze dne 22. 10. 2010. [2] Viz přípis jednatele společnosti A..T..., s. r. o., ze dne 1. 11. 2010. [3] Viz vyjádření ČOI ze dne 2. 12. 2010. [4] V souladu s ustanovením § 15 odst. 2 písm. e) zákona o veřejném ochránci práv. [5] Viz ustanovení § 2 odst. 1 zákona o ČOI: "Česká obchodní inspekce kontroluje právnické a fyzické osoby prodávající nebo dodávající výrobky a zboží na vnitřní trh, poskytující služby nebo vyvíjející jinou podobnou činnost na vnitřním trhu, poskytující spotřebitelský úvěr nebo provozující tržiště (tržnice) (dále jen "kontrolované osoby"), pokud podle zvláštních právních předpisů nevykonává dozor jiný správní úřad, pokud tento zákon nestanoví jinak." [6] "Česká obchodní inspekce zajišťuje pro občany poradensko-informační činnost." [7] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/29/ES o nekalých obchodních praktikách vůči spotřebitelům na vnitřním trhu a o změně směrnice Rady 84/450/EHS, směrnic Evropského parlamentu a Rady 97/7/ES, 98/27/ES a 2002/65/ES a nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 2006/2004 (dále jen "směrnice o nekalých praktikách"). [8] Viz zákon č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, ve znění pozdějších předpisů. [9] Viz ustanovení § 5 odst. 1 písm. a) a c) zákona o ochraně spotřebitele ve spojení s ustanovením § 5 odst. 4 uvedeného zákona. [10] K tomu dodávám, že za obdobné praktiky byly sankcionovány podnikatelské subjekty např. rozhodnutími bývalé ústřední ředitelky České obchodní inspekce RNDr. Jany Příhodové o odvolání ve věcech čj. 13648/2009/0100/3000/2009/Tu/Št a také 1661/2009/0120/2400/2009/ Tu/Št. [11] "Předložení listiny nelze žádat nebo může být odepřeno z důvodů, pro které nesmí být svědek vyslechnut nebo pro které je svědek oprávněn výpověď odepřít (ustanovení § 55 odst. 2 až 4)."