Právní věty

Text dokumentu

V Brně dne 23. května 2012 Sp. zn.: 3827/2011/VOP/PN Závěrečné stanovisko k postupu České obchodní inspekce, inspektorátu Ústeckého a Libereckého a Městského úřadu Roudnice nad Labem, Obecního živnostenského úřadu, při prověřování podnětu pana P.P. A - Závěry šetření Dne 29. 2. 2012 jsem vydala zprávu o šetření podnětu pana P.P. (dále také jen "stěžovatel"), ve věci postupu České obchodní inspekce, inspektorátu Ústeckého a Libereckého (dále také jen "inspektorát ČOI") a Městského úřadu Roudnice nad Labem, Obecního živnostenského úřadu (dále jen "Živnostenský úřad") při prošetřování podání stěžovatele týkajícího se podnikatelské činnosti M.T. Zprávu jsem zaslala k vyjádření řediteli inspektorátu ČOI a tajemníkovi Městského úřadu Roudnice nad Labem. Zásadní závěry zprávy o šetření se týkaly uplatňování institutu pořádkové pokuty vůči nekontaktním podnikatelům, přičemž je lze shrnout následujícím způsobem: - dojde-li k doručení oznámení o zahájení kontroly a výzvy k poskytnutí součinnosti kontrolovanému subjektu fikcí podle ustanovení § 23 a § 24 odst. 1 správního řádu[1] a kontrolovaný subjekt tuto součinnost neposkytne, jsou splněny podmínky pro uložení pořádkové pokuty; - správní orgán by měl uložit pořádkovou pokutu i nekontaktním podnikatelům, jimž lze doručovat pouze fikcí, a to zejména v případě, kdy se podnikatel opakovaně vyhýbá jednání se správním orgánem; - správní orgán by při své úvaze o uložení pořádkové pokuty neměl brát v potaz jiná správní řízení sankční povahy a jejich možné následky pro podnikatele. Dále jsem konstatovala, že odstranění kontrolou zdokumentovaného protiprávního stavu v průběhu řízení o správním deliktu nepředstavuje odpadnutí důvodu řízení podle ustanovení § 66 odst. 2 správního řádu, a proto nelze z uvedeného důvodu předmětné řízení zastavit s odkazem na uvedené ustanovení. Odstranění protiprávního stavu se zohlední pouze při vyměření výše pokuty, jakožto polehčující okolnost. Postup inspektorátu ČOI jsem hodnotila jako chybný, jelikož dle mého názoru přistoupil k použití "silnějších" prostředků k zajištění součinnosti podnikatele při kontrole již dříve. Živnostenskému úřadu jsem vytkla skutečnost, že přes opakované neposkytnutí součinnosti neuložil prověřovanému podnikateli pořádkovou pokutu. V podrobnostech odkazuji na text zprávy, kterou mají dotčené inspektoráty i stěžovatel k dispozici. B - Vyjádření správních orgánů ke zprávě Ředitel inspektorátu Ústeckého a Libereckého Ing. Marek Novák ve svém vyjádření ze dne 29. 3. 2012 uvedl, že "zásah dozorového orgánu do soukromoprávních vztahů nemá žádné opodstatnění, protože ani případným postihem podnikatelského subjektu nelze zjednat nápravu, tj. dosáhnout řádného splnění smlouvy ze strany zhotovitele." Přesto však chtěl inspektorát ČOI pomoci spotřebiteli jinak než jeho odkázáním na řešení problému soudní cestou. Proto kontaktoval podnikatele "za účelem přesvědčit ho, aby zjednal nápravu buď řádným dokončením díla, nebo akceptováním vůle spotřebitele odstoupit od smlouvy bez nutnosti řešit věc soudní cestou." Z uvedeného důvodu přistoupil inspektorát ČOI k uložení pořádkové pokuty až po vyčerpání všech možností spojit se s podnikatelem, přičemž dle zkušeností inspektorátu ČOI "ani pořádková pokuta nepřiměje takového podnikatele ke zjednání nápravy." Dle názoru Ing. Nováka je účelem správního řízení vedle "potrestání přestupce, hlavně předejití dalšímu porušování zákona z jeho strany. Toho bylo dosaženo v rámci spolupráce s Živnostenským úřadem v Roudnici nad Labem, a to zrušením živnostenského oprávnění podnikateli." Ing. Novák mě dále informoval, že příslušní zaměstnanci inspektorátu ČOI byli "s případem zpětně konfrontováni a poučeni o správném uplatňování institutu pořádkové pokuty." Tajemník Městského úřadu Roudnice nad Labem Mgr. Pavel Chaloupka se ke zprávě o šetření vyjádřil dopisem ze dne 2. 4. 2012, v němž v první řadě uvedl, že "Živnostenský úřad [je] při provádění kontrolních činností, jakož i dalších činností spadajících do jeho působnosti, metodicky 'veden' Krajským úřadem Ústeckého kraje." Mgr. Chaloupka sice respektuje závěry ochránce, dodává však, že při uplatňování pořádkových pokut disponuje správní orgán správním uvážením. V konkrétním případě bylo správní uvážení "užito i s ohledem na případnou vymahatelnost uložené pokuty, kdy pouze nuceným splněním uložené povinnosti k zaplacení pokuty lze naplnit její sankční charakter, neboť při uvedeném průběhu provedené kontroly nebylo reálné předpokládat dobrovolné splnění stanovení povinnosti a uložení pokuty se správnímu orgánu jevilo jako bezúčelné." Zaměstnanci Živnostenského úřadu byli seznámeni se závěry mé zprávy o šetření a byli poučeni o možnostech využití institutu pořádkové pokuty. K zastavení řízení dle ustanovení § 66 odst. 2 správního řádu Mgr. Chaloupka uvedl, že "tento postup byl správním orgánem užit vzhledem ke skutečnostem, které z okolností provázející celý případ vyplynuly. Správnímu orgánu bylo z jeho činnosti známo, že kontrolovaný podnikatel nedisponuje žádným majetkem, naopak jeho matka uvedla, že má dluhy a neví, kde se zdržuje," což vyplynulo i ze součinnosti s Policií ČR a s inspektorátem ČOI. Dále měl již v dané době Živnostenský úřad k dispozici odsuzující rozsudek soudu, z něhož vyplynula ztráta bezúhonnosti, a s ohledem na (hrozící) následek ztráty bezúhonnosti se nejevilo uložení pokuty za účelné. Mgr. Chaloupka nakonec uvedl, že "ve věci ukončení řízení výše uvedeným způsobem jsem si vědom pochybení živnostenského úřadu a bude naší snahou, aby se uvedené již neopakovalo." C - Závěrečné stanovisko veřejného ochránce práv 1. Ukládání pořádkových pokut Z výše citovaných vyjádření sice vyplývá, že prošetřované orgány státní správy zásadně souhlasí s mými závěry obsaženými v mé zprávě o šetření, přesto mi však uvedená vyjádření neposkytují dostatečnou záruku, že institut pořádkové pokuty bude v budoucnu řádně uplatňován, a proto jsem se rozhodla vydat toto stanovisko v souladu s ustanovením § 18 odst. 2 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o veřejném ochránci práv"). V první řadě opakovaně zdůrazňuji, že správní orgán by při své úvaze o uložení pořádkové pokuty neměl brát v potaz jiná správní řízení sankční povahy a jejich možné následky pro podnikatele. Uvedená řízení totiž mají zcela odlišný charakter a účel: "sankční" správní řízení může skončit uložením pokuty nebo jiné sankce za porušení určitého, zpravidla hmotně-právního ustanovení zákona, kdežto pořádková pokuta představuje prostředek k zajištění součinnosti u osob, které požadovanou součinnost na základě výzvy správního orgánu dobrovolně neposkytnou. Je přitom z hlediska uložení pořádkové pokuty zcela irelevantní, zda kontrolovaný subjekt spáchal i určitý správní delikt postižitelný uložením pokuty nebo jiné sankce. Uznávám sice určitou rozumnou míru uvážení správního orgánu při rozhodování, zda má určité osobě pořádkovou pokutu uložit nebo nikoliv, tato úvaha však nesmí překročit mantinely představované podmínkami pro splnění podmínek pro uložení pořádkové pokuty. To znamená, že správní orgán může s ohledem na jednotlivé okolnosti a důvody neposkytnutí součinnosti zvážit, zda je v daném případě uložení pořádkové pokuty přes splnění všech předpokladů žádoucí a účelné. Do této úvahy by však již neměly vstupovat okolnosti, které nesouvisí s provedením kontroly, resp. s poskytnutím součinnosti potřebné k jejímu provedení (např. podezření, že kontrolovaný subjekt spáchal jiné správní delikty, majetkové poměry kontrolovaného subjektu atd.). Domnívám se, že výše uvedenou úvahu o uložení pořádkové pokuty lze v předmětných mezích provést pouze v situaci, kdy součinnost nebyla poskytnuta pouze v návaznosti na jedinou výzvu. Pokud však dojde opakovaně k neposkytnutí součinnosti, je uložení pořádkové pokuty vždy namístě. Ve vztahu k vyjádření Mgr. Chaloupky uvádím, že případná nutnost přistoupit k nucenému vymáhání určité (pořádkové) pokuty není rozhodně argumentem pro její neuložení. Stát disponuje dostatečnými mechanismy k vymožení svých pohledávek, a za žádných okolností se nemá zdráhat jejich využití. Jedině aktivní stát dbající o dodržování práva a využívající všechny zákonné prostředky totiž může efektivně zabraňovat protiprávnímu jednání a postihovat jeho pachatele. Nakonec dodávám, že i uložení pokuty, která nebude moci být např. z důvodu nemajetnosti sankcionovaného subjektu vymožena, má svůj smysl. Každá pokuta nebo jiné sankční opatření - i když se je nedaří vymoci - je totiž relevantním podkladem pro zahájení řízení o zrušení živnostenského oprávnění dle ustanovení § 58 odst. 3 živnostenského zákona,[2] čímž lze nepoctivé podnikatele (alespoň na nějakou dobu) vyloučit z hospodářského života. V souvislosti s ukládáním pořádkových pokut mohu jako příklad správné praxe uvést rozhodnutí České obchodní inspekce, inspektorátu Středočeského a Hl. m. Prahy č.j. 10/1057/11/64, jímž byla nekontaktnímu podnikateli opakovaně ignorujícímu výzvy k poskytnutí součinnosti uložena pořádková pokuta ve výši 45.000,- Kč.[3] K níže uvedenému opatření k nápravě doporučovanému Ústřednímu inspektorátu ČOI jsem přistoupil mj. z důvodu určité nejednotnosti praxe jednotlivých inspektorátů ČOI. 2. Zastavení řízení dle ustanovení § 66 odst. 2 správního řádu Oceňuji, že tajemník Městského úřadu Roudnice nad Labem uznal pochybení Živnostenského úřadu spočívající v zastavení řízení o správním deliktu s odkazem na ustanovení § 66 odst. 2 správního řádu. Přesto považuji za potřebné zopakovat, že správní orgány mohou uplatňovat správní uvážení pouze v případech, které to umožňují s ohledem na znění příslušného zákonného ustanovení. Ustanovení § 66 odst. 2 správního řádu je však přesně formulováno, a nelze z něj výkladem dovodit, že by zákonodárce zamýšlel poskytnout moci výkonné prostor pro volné uvážení při jeho aplikaci. Dle uvedeného ustanovení totiž správní orgán "zastaví" řízení, a nikoliv je pouze "může zastavit" v případě, že nastanou podmínky tam uvedené. Správním orgánům proto přísluší pouze výklad uvedeného ustanovení, a následně subsumování určitého skutkového stavu pod něj, což je ovšem naprosto odlišný postup od správního uvážení. Správní uvážení dává v případě určitého skutkového stavu správnímu orgánu možnost volby mezi určitými směry postupu, kdežto při výkladu a subsumpci se pouze zkoumá, zda jsou naplněny předpoklady pro uskutečnění jediného možného postupu.[4] S ohledem na to, že užití správního uvážení v situacích, kdy k tomu správní orgán nemá prostor, lze považovat za jednání bez zákonné opory, a tudíž v rozporu s ustanovením čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR,[5] považuji za potřebné, aby o uvedené právní problematice byli zaměstnanci živnostenských úřadů ze strany svého ústředního orgánu informováni. D - Opatření k nápravě V souladu s ustanovením § 19 zákona o veřejném ochránci práv proto vyzývám: 1. Českou obchodní inspekci, ústřední inspektorát, aby: v rámci svého metodického vedení písemně instruoval podřízené inspektoráty (např. formou metodického pokynu) o správném postupu při ukládání pořádkových pokut, zejména v zájmu nesměšování účelu a aplikace pořádkových pokut a pokut za správní delikty; 2. Ministerstvo průmyslu a obchodu, aby: a) v rámci svého metodického vedení písemně instruovalo živnostenské úřady (např. formou metodického pokynu nebo výkladového stanoviska) o správném postupu při ukládání pořádkových pokut, zejména v zájmu nesměšování účelu a aplikace pořádkových pokut a pokut za správní delikty; b) vydalo výkladové stanovisko k možnosti zastavení řízení dle ustanovení § 66 odst. 2 správního řádu z důvodu odpadnutí důvodu řízení, jakož i k (ne)možnosti uplatnění správního uvážení při aplikaci daného ustanovení. E - Závěr Závěrečné stanovisko zasílám ústřednímu inspektorátu ČOI, Ministerstvu průmyslu a obchodu a také stěžovateli. Na vědomí je zašlu rovněž České obchodní inspekce, inspektorátu Ústeckému a Libereckému a Městskému úřadu Roudnice nad Labem, Obecnímu živnostenskému úřadu. Ústřední inspektorát ČOI a Ministerstvo průmyslu a obchodu vyzývám, aby mi v souladu s ustanovením § 20 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv sdělily, zda navržené opatření k nápravě provedly, a to do 30 dnů od obdržení tohoto závěrečného stanoviska. RNDr. Jitka S e i t l o v á v. r. zástupkyně veřejného ochránce práv [1] Viz zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (v textu jen "správní řád"). [2] Viz zákon č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů. [3] Kopie uvedeného rozhodnutí mi byla poskytnuta v rámci prověřování podnětu sp. zn. 2317/2012/VOP/PN. [4] K výkladu a aplikaci správního uvážení viz SKULOVÁ, S. Správní uvážení. Brno: Masarykova univerzita, 2003, s. 58-90. [5] Viz ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů.