Text dokumentu

V Brně dne 17. prosince 2009 Sp. zn.: 2353/2009/VOP/DK Závěrečné stanovisko ve věci provozu laminovny společnosti A. , s. r. o., v obci Dolní Dobrouč A - Rekapitulace šetření Dne 16. 4. 2009 se na veřejného ochránce práv obrátil pan P. Č., bytem XXXXX , 561 02 Dolní Dobrouč (dále také "stěžovatel"), ve věci uvedení do provozu a následného provozu laminovny společnosti A. , s. r. o., v obci Dolní Dobrouč. Ve svém podnětu uvedl, že se od června 2008 obracel na věcně příslušné úřady státní správy se stížnostmi na jejich postup při vydání povolení k provozu laminovny i na její další provoz, který obtěžuje občany bydlící v jejím sousedství emisemi zápachu. V podnětu stěžovatel dále uvedl, že v roce 2004 se A. , s. r. o., rozhodla ve vlastním areálu vybudovat skladovou halu. Stěžovatel poukazoval na nestandardní průběh povolovacích řízení, která vedla ke konečnému povolení změny užívání stavby ze skladu na laminovnu. Stěžovatel se obracel se stížnostmi na zápach a průběh povolovacích řízení na Českou inspekci životního prostředí, oblastní inspektorát v Hradci Králové (dále také "inspekce"), Krajský úřad Pardubického kraje, jakož i na Ministerstvo pro místní rozvoj a Ministerstvo životního prostředí České republiky. Na základě podnětu stěžovatele jsem zahájil šetření postupů státních orgánů ve věci dle § 14 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. Jeho výstupem byla průběžná zpráva o šetření ze dne 6. srpna 2009, ve které byl podrobně zdokumentován průběh kauzy a provedeno právní hodnocení činnosti státní správy. Zásadní závěry zprávy lze shrnout takto: Za zcela nedostatečnou je možno označit reakci příslušných kontrolních úřadů na zjištění, že projektovaná spotřeba laminovací pryskyřice je v realitě mnohonásobně překračována.1) 2) Spotřeba laminovací hmoty NORPOL představuje přitom zásadní údaj - v technologické části projektu je to jediný údaj, který de facto kapacitně vystihuje provoz z hlediska stavebněprávního a rovněž jej charakterizuje z hlediska vlivu na ovzduší. Z tohoto údaje se vychází při kategorizování zdroje jako středního zdroje znečištění (projektovaná spotřeba činí 4,8 tun, ve skutečnosti již v prvním roce provozu cca 60 tun). Jakkoliv se provozovatel odvolával na mylný výpočet pro účely kategorizace (s tvrzením, že ve skutečnosti tímto údajem bylo míněno množství zbytkového, nezreagovaného styrenu, tj. styrenu unikajícího do ovzduší), v projektové dokumentaci je stále uvedena spotřeba 4,8 tun laminovací hmoty NORPOL s obsahem 50 % styrenu - provozovatel si tedy musel být sám vědom nedodržování ověřené a schválené projektové dokumentace. Inspekce pak, dle mého názoru, neměla situaci vyhodnotit pouze jako mylné zakategorizování zdroje, ale jako změnu podmínek rozhodných pro vydání povolení k provozu zdroje znečišťování ovzduší. V rámci řízení o změně dle § 53 zák. č. 86/2002 Sb., o ovzduší, ve znění pozdějších předpisů (dále také "zákon o ovzduší"), měly být stanoveny nové podmínky provozu odpovídající skutečnému provozu.3) K této změně ale mělo dojít rovněž a zejména za součinnosti se stavebním úřadem, který měl po linii stavební zajistit, aby provoz odpovídal vydanému rozhodnutí o změně užívání stavby, v rámci kterého byla ověřena původní projektová dokumentace (s původními údaji o spotřebě, tj. 4,8 tun laminovací hmoty NORPOL). V případě, že provoz tomuto povolení neodpovídal, měl stavební úřad provést kontrolní prohlídku a nařídit zjednání nápravy, mj. výzvou k podání žádosti o souhlas se změnou v užívání stavby dle § 127 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále také "stavební zákon").4) 5) Stavební úřad tyto kroky neučinil. Ve svém vyjádření k mému šetření toliko uvedl, že mnohonásobné navýšení výroby neznamená nutně její podstatné rozšíření či změnu v činnosti, jejíž účinky by mohly ohrozit veřejné zdraví. Toto vyjádření jsem označil za nepřijatelné. Změna spočívající v podstatném rozšíření výroby je dle § 126 stavebního zákona samostatným důvodem pro vedení řízení o změně užívání stavby. Je-li spotřeba laminovacích pryskyřic zásadní hodnotou charakterizující v projektové dokumentaci mj. kapacitu výroby, a je-li tato hodnota překračována cca 10násobně a více v jednotlivých letech provozu, domnívám se, že jednoznačně jde o podstatné rozšíření oproti projektované kapacitě výroby. Pokud se jedná o samotný povolovací proces, tzn. řízení o změně užívání stavby ze skladu na laminovnu, stavební úřad pochybil při vyhodnocení otázky účastenství. Z odůvodnění rozhodnutí jednak vůbec nevyplývá, jaké skutečnosti vedly stavební úřad k tomu, že jediným účastníkem tohoto řízení byla společnost A. , s. r. o., jednak v daném řízení, dle mého názoru, měli být účastníky rovněž stěžovatel a další majitelé nemovitostí v těsném sousedství této provozovny.6) B - Reakce na zprávu o šetření Česká inspekce životního prostředí, oblastní inspektorát Hradec Králové, mi v reakci na zprávu o šetření sdělila, že vzala na vědomí závěry zprávy a přijala následující opatření k nápravě. V případě evidentního nesprávného zařazení zdroje znečišťování ovzduší provozovatelem bude inspekcí urychleně rozhodnuto o kategorizaci ve správním řízení dle § 4 odst. 10 zákona o ovzduší. V případech zjištění nedovolených změn v užívání stavby a obdobných nejasností na úseku stavebním souvisejících se zdroji znečišťování ovzduší budou příslušným stavebním úřadům operativně podávány podněty k provedení stavebního dozoru. Inspektoři budou proškoleni na problematiku povolovacích řízení dle § 17 zákona o ovzduší, jakož i na právní úpravu kategorizace zdrojů. Na poradách oddělení ochrany ovzduší budou inspektoři informovat o případech nedovolených změn zdrojů znečišťování ovzduší zjištěných při kontrolách a o zvoleném postupu inspekce v těchto případech. Dále inspekce uvedla, že provoz laminovny A. , s. r. o., bude i nadále předmětem kontrol inspekce. Tyto kontroly budou zaměřeny na dodržování provozního řádu, vedení provozní evidence o provozu, výměnách a údržbě uhlíkových filtrů. Krajský úřad Pardubického kraje se ve svém sdělení vyjádřil jednak k linii stavební, jednak k linii ochrany ovzduší tohoto případu. Pokud jde o stavebněprávní aspekt, krajský úřad uvedl, že nyní je "věc plně v kompetenci stavebního úřadu I. stupně, který by měl ve smyslu ustanovení § 126 nového stavebního zákona šetřit z moci úřední otázku zásadního navýšení výroby v provozovně A. , s. r. o., vykonat v příslušných stavbách společnosti státní stavební dozor a ve spolupráci s dalšími dotčenými orgány řešit stav staveb v řízení o změně užívání stavby." Krajský úřad rovněž připomněl, že společníkem a jednatelem společnosti A. , s. r. o., je starosta obce Dolní Dobrouč, tedy i nejvyšší nadřízený jedinému pracovníku obecného stavebního úřadu. Není tedy vyloučeno, že v budoucnosti bude muset být řešena otázka pochybnosti o podjatosti. Uvedl rovněž, že s případem souvisí i značně narušené vztahy mezi starostou a dalšími vlastníky s areálem společnosti sousedících nemovitostí. Z hlediska ochrany ovzduší krajský úřad uvedl, že vynecháním v dokumentaci chybně uvedené a zavádějící spotřeby laminovací pryskyřice NORPOL, převzaté do rozhodnutí o změně užívání stavby, zaměněné za celkovou projektovanou spotřebu těkavých organických rozpouštědel (VOC), došlo změnovým rozhodnutím dle jeho názoru k odstranění administrativní nesrovnalosti. Zdůraznil, že tímto postupem byl zdroj jednak správně zařazen mezi velké zdroje znečišťování ovzduší, jednak mu touto cestou byla stanovena povinnost předložit návrh provozního řádu, který následně krajský úřad schválil, a provozovatel je nadále povinen se jím při provozu řídit. Z hlediska dalšího provozu krajský úřad dodal, že jako orgán ochrany ovzduší posuzoval laminovnu z hlediska vlivu na okolní ovzduší. Vzhledem k tomu, že zdroj je vybaven záchytem těkavých látek, lze se negativnímu vlivu na ovzduší vyhnout i při zvýšené spotřebě organických látek zintenzivněním výměn náplně uhlíkových filtrů. Takový zdroj pak nemusí nutně představovat ohrožení pro obyvatelstvo či stav okolního ovzduší. Inspekce zcela správně navrhla zvýšení frekvence výměny filtrů, což bylo zaneseno do provozního řádu schváleného krajským úřadem. Současný provoz plní zákonem stanovené povinnosti, plní emisní limity s cca 50% rezervou. Pokud jde o řízení EIA, souhlasí krajský úřad se stanoviskem ministra životního prostředí, že záměr v dané době nepodléhal ani posuzování vlivů, ani nemohl být posouzen jako tzv. podlimitní záměr - posuzování podlimitních záměrů bylo totiž zavedeno novelou s platností od 27. 4. 2006. S ohledem na výše uvedené skutečnosti, že provoz dnes prokazatelně plní stanovené emisní limity, a nebyl prokázán jeho negativní vliv na zdraví obyvatel, domnívá se krajský úřad, že provedení procesu EIA je v současné době bezpředmětné, a vedlo by pouze ke konstatování výsledků již vydaných správních aktů. Závěrem krajský úřad konstatoval svou připravenost nadále ve věci spolupracovat. Ministerstvo životního prostředí k věci uvedlo, že se ztotožňuje s výsledkem šetření, a označilo pochybení příslušných úřadů za evidentní. Uvedlo, že pokud by orgánům státní správy byla od počátku povolovacího procesu známa projektovaná kapacita výroby a hmotnostní množství zpracovávané pryskyřice na úrovni, které provozovatel ve skutečnosti dosahuje, byla by pravděpodobně na změnu užívání stavby na laminovnu i na způsob omezování emisí těkavých organických látek aplikována přísnější kritéria. Přístup kontrolních orgánů nebyl adekvátní zjištěním získaných v průběhu kontrol. Stavební úřad v Dolní Dobrouči se vyjádřil k průběžné zprávě o šetření následovně. Pokud se jedná o podstatné rozšíření výroby v laminovně, provedl stavební úřad kontrolní prohlídku dne 3. 9. 2009 a vyžádal si doklady s výrobou v laminovně související. Závěr této kontrolní prohlídky byl takový, že není naplněn obsah § 126 stavebního zákona upravující podmínky pro vydání souhlasu se změnou užívání stavby, tj.: "1) účel užívání stavby laminovny zůstal nezměněn; 2) ke změně provozního zařízení nedošlo; 3) způsob výroby zůstal nezměněn; 4) k podstatnému rozšíření výroby nedošlo; 5) změna v činnosti, za kterou lze považovat kolísání vytížení laminovny, není taková, aby její účinky mohly ohrozit život a veřejné zdraví." Tento názor stavebního úřadu mělo dále dokládat rovněž dobrozdání Českého lodního a průmyslového registru, s. r. o., který od roku 2000 provádí certifikaci společnosti A. , s. r. o. Stavební úřad zaslal rovněž kopii kontrolního protokolu z uvedené kontrolní prohlídky. K otázce podstatného rozšíření výroby se v něm uvádí následující: "K podstatnému rozšíření výroby nedošlo; provoz laminovny, její vytížení, pochopitelně kolísá dle požadavků trhu, provozovatel to dokládá údaji o spotřebovaných laminovacích hmotách: v roce 2005 cca 59 t, v roce 2006 a 2007 cca 85 t, v roce 2008 cca 65 t, předpoklad v roce 2009 cca 50 t. Je tedy zřejmé, že předpokládaná spotřeba pryskyřice pro letošní rok je menší, než byla v době povolení provozu laminovny, tudíž nemohlo dojít k navýšení výroby, a již vůbec ne k podstatnému (jak uvádí § 126 stavebního zákona, a kdy je vyžadován souhlas stavebního úřadu). Zvýšení spotřeby pryskyřice v letech 2006 a 2007 stavební úřad nebude řešit zpětně. Výroba nikdy nepřekročila jednosměnný provoz". Pokud jde o původní povolovací řízení, jednalo se dle stavebního úřadu o řízení o změně v užívání stavby dle § 85 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále také "starý stavební zákon"). V tomto zákoně bylo stanoveno, že na řízení o změně se přiměřeně vztahují ustanovení § 76 až § 84 starého stavebního zákona. Okruh účastníků dle stavebního úřadu určoval § 78 tak, že mezi ně neřadí ani vlastníky sousedních nemovitostí, natož vlastníky nemovitostí, které se stavbou vůbec nesousedí. Navíc se stavební úřad domnívá, že změna tohoto rozhodnutí není možná, protože uplynula lhůta jednoho roku, právní moc rozhodnutí je nevratná a stavební úřad nemůže ve věci znovu rozhodovat, neboť by se jednalo o nepřípustný zásah do jeho autoritativního rozhodnutí upravujícího práva a povinnosti účastníků; nemůže zasahovat do práv nabytých v dobré víře. V dalším postupu bylo rovněž provedeno místní šetření, v rámci kterého pověření zaměstnanci Kanceláře veřejného ochránce práv jednali se zástupci inspekce a se stavebním úřadem v Dolní Dobrouči. S inspekcí byla nejprve řešena otázka nejasností ohledně kategorizace zdroje. Inspekce uvedla, že skutečně do doby, než byl vydán příslušný metodický pokyn Ministerstva životního prostředí, byly laminovny po určitou dobu zařazovány nikoliv podle obsahu vstupních hmot a procentuálního zastoupení těkavých organických látek v něm, ale dle procenta nezreagovaných těkavých organických látek. Po vydání metodického pokynu pak došlo k přeřazení vícero provozoven do jiných kategorií zdrojů znečišťování ovzduší. Dále byla inspekce dotázána na zkušenosti inspekce s kontrolami provozu. Dle inspektorek provádějících kontroly předmětné laminovny bylo při kontrolách možno styren vždy vnímat pouze přímo v laminovně a mírně rovněž v areálu, v okolí areálu jej již subjektivně nepociťovaly. Inspekce je si vědoma nízkého čichového prahu styrenu, v současné právní úpravě nejsou ovšem stanoveny limity pro pachové látky, a není tak možno zajistit ochranu proti obtěžování zápachem v těch případech, kdy nejsou současně porušeny stanovené emisní limity nebo jiné přímo související povinnosti stanovené provozovateli zdroje. Diskutována byla otázka, zda bylo možno v případě řízení o změně povolení k provozu zdroje znečišťování ovzduší stanovit účinnější technické opatření k zachytávání styrenu, než jakými jsou uhlíkové filtry. Inspekce k tomu uvedla, že provozovateli nelze uložit povinnost instalovat konkrétní technické opatření (např. dopalovací jednotku), ale pouze obecněji formulovanou povinnost zjednat nápravu. Tu lze v případě uhlíkových filtrů dosáhnout jejich včasným a pravidelným vyměňováním, a úřady na úseku ochrany ovzduší nemohou proti takovému řešení nařídit jiné konkrétní technické opatření. Navíc i takové opatření k nápravě by bylo možno nařídit jen při zjištění porušení povinností na úseku ochrany ovzduší, což se v daném případě nestalo. Při jednání na stavebním úřadě byl vedoucímu a jedinému zaměstnanci stavebního úřadu položen dotaz, jak si tento úřad vysvětluje rozpor mezi maximální spotřebou laminovacích hmot dle projektové dokumentace (max. 4,8 t ročně) a skutečnou roční spotřebou. Vedoucí stavebního úřadu k tomuto rozporu neposkytl žádné vysvětlení. Pouze stručně zopakoval, že ve věci byla provedena kontrolní prohlídka a stavební úřad trvá na jejím závěru, tzn. že neshledává důvod pro řízení, resp. nutnost vydání souhlasu se změnou užívání stavby. Další kroky v dané věci činit odmítá, kauzu označil za nepříjemnou i s ohledem na skutečnost, že manželka stěžovatele je bývalou pracovnicí obecního úřadu. Nad rámec místního šetření vedeného ve směru postupu příslušných správních úřadů jednali zaměstnanci Kanceláře veřejného ochránce práv rovněž se starostou obce Dolní Doubrouč - jednatelem a společníkem spol. A. , s. r. o. Starosta obce Dolní Dobrouč jim sdělil svůj náhled na celý případ, včetně jeho širšího pozadí. K rozporu s projektovou dokumentací uvedl, že může doložit dopis, ve kterém společnost, která technologickou část projektu zpracovávala (spol. B. , s. r. o.), dokládá, že v projektu uvedla chybné údaje, a sice že uvedená hodnota laminovací hmoty NORPOL 4,8 tun ve skutečnosti odpovídala předpokládané roční produkci emisních látek z laminovací hmoty Norpol. C - Právní hodnocení - stanovisko Jak vyplývá z ustanovení § 18 odst. 2 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, po obdržení vyjádření úřadu ochránce sdělí úřadům i stěžovatelům své závěrečné stanovisko, a jako jeho součást opatření k nápravě. S ohledem na doručená vyjádření výše uvedených úřadů konstatuji, že setrvávám u závěrů své průběžné zprávy o šetření ze dne 6. srpna 2009, na kterou v podrobnostech odkazuji. K závěrečnému stanovisku a stanovení opatření k nápravě jsem nucen přistoupit s ohledem na vyjádření stavebního úřadu, které mi k průběžné zprávě zaslal, jakož i na obsah dalšího jednání se stavebním úřadem. V prvé řadě nemohu akceptovat závěr výše uvedené kontrolní prohlídky, který je uveden v protokolu o kontrolní prohlídce ze dne 3. 9. 2009 (čj. 671/2009/SU-2-2) a který mi stavební úřad rovněž sdělil ve svém vyjádření. V tomto protokolu je konstatováno, že k podstatnému rozšíření výroby nedošlo, vzápětí jsou ovšem uvedeny údaje o spotřebovaných laminovacích hmotách za jednotlivé roky, které se od projektované hodnoty liší více jak desetinásobně. Tento rozpor není v protokolu nijak vysvětlen a vysvětlení nebylo podáno ani samotným vedoucím stavebního úřadu. Ten bez dalšího odmítl činit ve věci jakákoliv další opatření a sdělil přímo, že stavební úřad bude ve věci zřejmě nečinný, a s největší pravděpodobností tak bude věc převzata nadřízeným správním úřadem. Domnívám se, že se tímto postupem stavební úřad dopouští zřejmého protiprávního jednání, a sice jednání v rozporu s ustanovením § 126 a § 127 stavebního zákona. Není mi přitom známo, proč postupem v těchto ustanoveních předvídaným nedošlo k zjednání nápravy již v okamžiku, kdy se stavební úřad o rozporu mezi projektovanou a skutečnou spotřebou poprvé dozvěděl. Není mi známo, zda starosta zprostředkoval uvedený dopis spol. B. , s. r. o., také stavebnímu úřadu, nebo byl tento dokument předán toliko inspekci. V každém případě je tento dopis sice možno považovat za doklad o případném pochybení projektanta, nic však nemění na tom, že projekt technologické části, který je součástí ověřené projektové dokumentace, na základě které bylo vydáno rozhodnutí o změně užívání stavby, obsahuje jasný údaj o spotřebě laminovacích hmot 4,8 tun Norpol ročně a příloha č. 3 tohoto technologického projektu obsahuje detailní popis výpočtu spotřeby provozních hmot, ze kterého nevyplývají žádné pochybnosti. Přesto, připustíme-li pochybení projektanta, nelze tímto následným dobrozdáním zhojit tuto chybu, a to z důvodů již výše nastíněných - spotřeba laminovacích hmot představuje v předmětné projektové dokumentaci zásadní údaj jak pro hodnocení kapacity výroby, tak pro posouzení zdroje z hlediska ochrany ovzduší. Smyslem ověření projektové dokumentace v jednotlivých řízeních dle stavebního zákona je přitom právě to, aby byly stanoveny základní parametry provozu, které budou rozhodné pro další posuzování provozu, mj. pro řešení otázky, zda nedošlo k podstatnému rozšíření výroby, a tedy změně v užívání stavby. Bez existence takového podkladu, který byl ověřen v příslušném správním řízení, na který se odkazuje vydané správní rozhodnutí a jemuž má v reálném stavu odpovídat povolený provoz, by do budoucna nebylo vůbec možno předmětný provoz kontrolovat z hlediska kritérií stanovených příkladmo v ustanovení § 133 stavebního zákona. Za daných okolností se tedy domnívám, že na předmětný provoz je třeba nahlížet jako na takový, ve kterém došlo k podstatnému rozšíření výroby, protože stavební úřad nemůže tento provoz hodnotit ve vztahu ke spotřebovanému množství pryskyřice po prvním roce provozu, ale ve vztahu k hodnotě uvedené v projektové dokumentaci. V takovém případě měl v návaznosti na kontrolní prohlídku stavební úřad vlastníku stavby nařídit zjednání nápravy, totiž předložení oznámení o změně v užívání stavby. V tomto oznámení dle § 127 odst. 1 stavebního zákona vlastník stavby popíše, o jakou změnu se jedná, jaký je její rozsah a jaké jsou její důsledky. Nad rámec tohoto uvádím, že vlastník předmětného provozu měl tento krok učinit bezodkladně poté, co zjistil tento rozpor mezi projektovanou a reálnou spotřebou. Dle § 127 odst. 1 stavebního zákona se k oznámení připojuje dále doklad o vlastnickém právu a závazná stanoviska dotčených orgánů vyžadovaná zvláštními právními předpisy. Dle ustanovení § 127 odst. 2 stavebního zákona pokud stavební úřad se změnou souhlasí, zašle do 30 dnů souhlas oznamovateli. V opačném případě rozhodnutím, které je prvním úkonem v řízení, ve stejné lhůtě změnu v užívání zakáže. Pouze v případě, že se změna dotýká práv třetích osob nebo vyžaduje podrobnější posouzení jejich účinků na okolí, postupuje stavební úřad dle ustanovení § 127 odst. 3 stavebního zákona, a sice do 30 dnů od oznámení změny písemně vyrozumí osobu, která ji oznámila, že změna podléhá rozhodnutí a zároveň určí podklady nezbytné pro řízení. Dnem jejich předložení je zahájeno řízení o změně v užívání stavby. Jinými slovy - v případě, že změna v užívání nebude mít za následek změnu vlivů na okolí, a tato skutečnost vyplývá z vyjádření oslovených správních úřadů dle zvláštních právních předpisů, a stavební úřad na základě správního uvážení dospěje k závěru, že se změna nedotkne práv třetích osob, není nutné v případě změny v užívání vést správní řízení a postačí toliko souhlas s oznámením. V případě, že ze stanovisek správních úřadů vyplývají pochybnosti, resp. je třeba změnu z hlediska práv třetích osob posoudit, je třeba vydat rozhodnutí v řízení o změně v užívání stavby. Tímto postupem je třeba odstranit rozpor mezi skutečnou a reálnou spotřebou laminovacích hmot uvedenou v projektu a tento projekt ověřit tímto změnovým postupem. S ohledem na to, že se jedná o řízení o změně v užívání stavby, kdy dochází ke změně proti původně povolenému stavu, nevztahuje se na toto nové řízení z povahy věci překážka věci rozhodnuté a stavební úřad se rovněž nemůže odvolávat na práva nabytá v dobré víře, resp. zásahu do svého autoritativního rozhodnutí. Jedná se o změnu, o kterou musí požádat sám vlastník stavby, a to v daném případě na základě jednání, kterým sám změnu přivodil. Nemůže se tedy jednat o ohrožení jeho práv nabytých v dobré víře. Jakkoliv již není možno původní řízení o změně stavby vedené a pravomocně ukončené stavebním úřadem v Dolní Dobrouči v roce 2005 znovu otevřít, považuji za nezbytné uvést na pravou míru rovněž tvrzení stavebního úřadu, že v tomto původním řízení neměli ze zákona být účastníky vlastníci sousedních nemovitostí. Jak stavební úřad správně podotkl, toto řízení bylo vedeno ještě za účinnosti starého stavebního zákona, který v řízení o změně v užívání stavby v § 85 uvádí, že na toto řízení se přiměřeně vztahují ustanovení § 76 až § 84 starého stavebního zákona (ustanovení o kolaudačním řízení). Stavební úřad ovšem opomenul ustanovení § 97 starého stavebního zákona, který stanovuje okruh účastníků pro řízení podle § 85 až § 96 starého stavebního zákona, tedy rovněž účastníky řízení o změně užívání stavby. Účastníky zde uvedené je třeba považovat za další účastníky řízení kromě těch, které stanoví ustanovení § 85 starého stavebního zákona na základě přiměřené aplikace. Ustanovení § 97 starého stavebního zákona tak uvádí, že účastníky mj. řízení o změně užívání stavby jsou osoby, které mají vlastnická nebo jiná práva k pozemkům a stavbám na nich, včetně sousedních pozemků a staveb na nich, a jejichž práva, právem chráněné zájmy nebo povinnosti mohou být rozhodnutím přímo dotčeny, a dále osoby, které na návrh stavebníka budou odborně vést realizaci stavby nebo vykonávat odborný dozor. K tomu, co je třeba rozumět pod pojmem "sousední pozemek", je možno odkázat na soudní judikaturu (viz např. nález Ústavního soudu ze dne 21. 4. 2000, č. 96/2000 Sb.). Nezbývá mi tedy než zopakovat závěr své zprávy o průběhu šetření, ve které označují vyloučení vlastníků sousedních pozemků z řízení o změně užívání stavby v řízení dle starého stavebního zákona za klíčové pochybení. Přihlédnu-li k okolnostem případu, tak jak vyplývají z doložených podkladů i z osobního jednání jak s vedoucím stavebního úřadu, tak se starostou, domnívám se, že v rámci postupu souladného s principy dobré správy by bylo zcela na místě, aby Obecní úřad v Dolní Dobrouči s ohledem na možnou podjatost jediného zaměstnance stavebního úřadu uvědomil dle § 14 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů, nadřízený správní orgán. Tímto postupem, by dle mého názoru, stavební, resp. Obecní úřad v Dolní Dobrouči, sám zabránil následnému vnímání rozhodování ve věci provozu laminovny jako rozhodování nikoliv nestranného. Domnívám se, že úřady mají vždy učinit všechny kroky k tomu, aby nezavdaly příčinu k pochybnostem o jejich podjatosti a zachovaly důvěru v nestranný výkon státní správy. Pokud se jedná o pochybení správních úřadů na úseku ochrany ovzduší, shledávám v daném okamžiku jimi navržená opatření k nápravě dostatečnými. Provozovatel má v současné době zdroj správně zařazen mezi velké zdroje znečišťování ovzduší, z čehož pro něj vyplývají další povinnosti, včetně povinnosti zpracovat a aktualizovat provozní řád a jím se při provozu řídit. Dle mého názoru je nutno přihlédnout k tomu, že obtěžování zápachem může být značně subjektivní záležitostí s ohledem na skutečnost, že různí lidé mají různé vnímání pachových vjemů. V tomto ohledu je nutno přihlédnout k závěrům autorizovaného měření a komentáře k protokolu o analýze venkovního ovzduší (č. 202251/o77/13Pu/09) zpracovaného Zdravotním ústavem se sídlem v Hradci Králové dne 20. 2. 2009. Z těch vyplývá, že v okolí laminovny by nemělo docházet k dosažení čichového prahu styrenu ve venkovním ovzduší a provoz nepředstavuje zdravotní riziko pro obyvatele. Z jednání, které proběhlo se zástupci oddělení ochrany ovzduší ČIŽP v Hradci Králové, vyplynulo, že v současném stavu by ani v případě nového řízení o změně podmínek povolení k provozu zdroje znečišťování ovzduší dle § 53 odst. 2 zákona o ovzduší nebylo možno stanovit přísnější limity provozu, ani není v pravomoci inspekce nařídit instalaci jiného konkrétního technického opatření, a to zejména v situaci, kdy nebylo provozovateli zjištěno překročení stanovených emisních limitů. Dle vyjádření inspekce budou inspektoři tento provoz nadále kontrolovat, a to zejména po stránce dodržování provozního řádu a pravidelnosti a včasnosti výměny uhlíkových filtrů. K této otázce považuji za nezbytné dodat, že zákon o ochraně ovzduší dopadá pouze na jím vymezené případy znečišťování ovzduší zápachem, není tedy obecnou legislativou, která by přinášela řešení všech případů takového znečišťování pachovými látkami, nýbrž pouze těmi, které jsou schopny nepříznivě ovlivnit některou složku životního prostředí nebo lidské zdraví. Tento závěr vyplývá ze stávající legislativy. Zákon o ochraně ovzduší sice stanovuje povinnost provozovatelů dodržovat tzv. přípustnou míru obtěžování zápachem; definici tohoto obtěžování je nutno ovšem chápat ve smyslu příslušného prováděcího předpisu, na který zákon o ochraně ovzduší odkazuje. Tím je v současné době vyhláška č. 362/2006 Sb., o způsobu stanovení koncentrace pachových látek, přípustné míry obtěžování zápachem a způsobu jejího zjišťování, ve znění pozdějších předpisů. Dle § 1 odst. 3 této vyhlášky platí, že přípustná míra obtěžování zápachem je překročena vždy (a jen tehdy), pokud si na obtěžování zápachem stěžuje více než 20 osob bydlících nebo pracujících v oblasti, ve které k obtěžování zápachem dochází, a zároveň bylo u provozovatele stacionárního zdroje prokázáno porušení povinnosti podle zákona o ochraně ovzduší, které překročení přípustné míry obtěžování zápachem způsobilo. Obě dvě podmínky (totiž určitý počet občanů stěžujících si na zápach a porušení povinnosti stanovené zákonem) musí být naplněny současně, jinak nedochází z hlediska legislativy na ochranu ovzduší k obtěžování zápachem nepovoleným způsobem. Ochranu proti zápachu vycházejícího ze sousední nemovitosti je v takovém případě ovšem možno žádat cestou občanského soudního řízení, tj. podáním žaloby k soudu. Tyto situace totiž reguluje ustanovení § 127 zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku, ve znění pozdějších předpisů (dále také "OZ"). Dle § 127 odst. 1 OZ je vlastník věci (tedy i vlastník dané nemovitosti, provozovny) povinen se zdržet všeho, čím by nad míru přiměřenou poměrům obtěžoval jiného nebo čím by vážně ohrožoval výkon jeho práv. Toto ustanovení příkladmo uvádí, že za takové obtěžování se považuje např. obtěžování sousedů hlukem, prachem, popílkem, kouřem, plyny, parami, pachy atd. Soud v občanskoprávním řízení přitom v souvislosti s těmito tzv. sousedskými spory sleduje jiná hlediska než správní úřady příslušné na úseku ochrany ovzduší, a sice hlediska ochrany vlastnických práv. Každý vlastník má dle § 126 OZ právo na ochranu proti tomu, kdo do jeho vlastnických práv neoprávněně zasahuje. V takovém případě soud tzv. negatorní žalobou zakáže, aby provozovatel nadále obtěžoval zápachem vlastníky nemovitostí v sousedství tohoto provozu. Jakými prostředky toho povinný dosáhne, je na jeho volbě, v každém případě by ovšem takto soudem stanovená povinnost zdržet se obtěžování byla v případě neplnění rovněž soudně vymahatelná. D - Opatření k nápravě V souladu s výsledky provedeného šetření ve smyslu § 18 a § 19 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, s přihlédnutím ke krokům a opatřením, které byly v dané věci již učiněny, navrhuji jako opatření k nápravě, aby stavební úřad vyzval provozovatele laminovny A. , s. r. o., ke zjednání nápravy, a sice předložení oznámení změny užívání stavby dle § 127 stavebního zákona. Dále požaduji, aby postupem v souladu s § 127 stavebního zákona stavební úřad zajistil odstranění rozdílu mezi projektovanou a skutečnou spotřebou laminovacích hmot. V případě, že provozovatel odmítne zjednat nápravu ve výše uvedeném smyslu, přistoupí stavební úřad k sankčnímu řízení. O svém postupu mě stavební úřad vyrozumí ve lhůtě 30 dnů od doručení závěrečného stanoviska. Závěrečné stanovisko zasílám dále na vědomí stěžovateli, České inspekci životního prostředí, oblastnímu inspektorátu Hradec Králové, Krajskému úřadu Pardubického kraje a Krajské hygienické stanici Pardubického kraje. JUDr. Otakar M o t e j l v. r. veřejný ochránce práv