Právní věty

Text dokumentu

V Brně dne 3. června 2015 Sp. zn.: 1610/2014/VOP/MV Závěrečné stanovisko ve věci předložení cestovního dokladu občana České republiky s dvojím státním občanstvím při hraniční kontrole A - Závěry šetření Mgr. T. L. N. (dále také "stěžovatelka") chtěla dne 9. 3. 2014 na Letišti Václava Havla v Praze odletět se společností Emirates se svými dětmi H. L. (nar. 2006) a I. L. (nar. 2010), které mají dvojí státní občanství (české a jihokorejské), do Korejské republiky. Při pasové kontrole předložila korejské pasy dětí, načež se jí policistka dotázala, zda děti mají i české občanství. Po kladné odpovědi ji policistka vyzvala k předložení českých pasů, které však stěžovatelka s sebou neměla. Příslušníci cizinecké policie stěžovatelce po ověření údajů v registru sdělili, že s dětmi nemůže odletět, neboť jako čeští občané musejí vycestovat z České republiky pouze na české cestovní doklady. Stěžovatelka uvádí, že dcery předtím několikrát s otcem, který je korejským občanem, na korejské pasy bez problémů z Prahy do Jižní Koreje odcestovaly. Ředitel Policie ČR - Služby cizinecké policie, Ředitelství služby cizinecké policie Praha (dále také "ŘSCP"), plk. Mgr. Milan Majer dne 24. 3. 2014 v odpovědi na stížnost stěžovatelce sdělil, že policisté dne 9. 3. 2014 postupovali v souladu s obecně závaznými právními předpisy. Na základě podnětu stěžovatelky jsem zahájila šetření podle § 14 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, a dne 5. 2. 2015 vydala zprávu o šetření. Z mojí činnosti je mi známo, že ředitel ŘSCP plk. Mgr. Milan Majer vydal k hraniční kontrole osob s více státními občanstvími dne 14. 8. 2014 pokyn,[1] jímž stanovil následující postup. Osoba je považována za státního příslušníka té země, jejímž cestovním dokladem se prokazuje. Pokud policista při hraniční kontrole zjistí, že osoba má i státní příslušnost České republiky, avšak předloží cestovní doklad vydaný jiným státem, může vycestovat/vstoupit z/na území i s tímto dokladem. Ve zprávě o šetření jsem došla k závěru, že policisté dne 9. 3. 2014 na Letišti Václava Havla v Praze pochybili, když stěžovatelčiným dětem H. L. a I. L. zamezili v odletu do Korejské republiky. Děti byly omezeny ve svobodě pohybu a pobytu, aniž pro to byl dán zákonný důvod. Argumentovala jsem čl. 14 Listiny základních práv a svobod,[2] dle něhož je svoboda pohybu a pobytu zaručena, a každý, kdo se oprávněně zdržuje na území České republiky, má právo svobodně je opustit, přičemž tyto svobody mohou být omezeny zákonem, jestliže je to nevyhnutelné pro bezpečnost státu, udržení veřejného pořádku, ochranu zdraví nebo ochranu práv a svobod druhých. Občan České republiky má sice podle § 3 zákona č. 329/1999 Sb., o cestovních dokladech, použít při překročení státní hranice České republiky platný cestovní doklad České republiky, avšak nesplnění tohoto příkazu není sankcionováno neumožněním překročení státní hranice. Cizinecké policii jsem vytkla nepředvídatelnost jejího postupu. Jestliže stěžovatelčiny děti odcestovaly z Prahy do Koreje několikrát bez problémů na korejské pasy, stěžovatelka nemohla očekávat, že tomu bude dne 9. 3. 2014 jinak. Ve zprávě jsem uvedla, že pokyn ředitele ŘSCP ze dne 14. 8. 2014 pokládám za dostatečné opatření k nápravě, aby k podobné situaci, s níž se stěžovatelka setkala dne 9. 3. 2014, napříště nedošlo. V závěru zprávy jsem zmínila, že ředitel ŘSCP by měl svoji odpověď stěžovatelce ze dne 24. 3. 2014 přehodnotit a za postup policistů ze dne 9. 3. 2014 se omluvit. B - Vyjádření úřadu Ředitel ŘSCP ve svém vyjádření ze dne 3. 3. 2015 se závěry zprávy nesouhlasil. Citoval čl. 7 odst. 2 nařízení Evropského parlamentu a rady (ES) č. 562/2006, kterým se stanoví kodex Společenství o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční kodex): "Všechny osoby podléhají minimální kontrole, jejímž účelem je zjištění totožnosti na základě předložení cestovních dokladů. Taková minimální kontrola spočívá v rychlém a jednoduchém ověření platnosti dokladu, který jeho oprávněného držitele opravňuje překročit hranici, a v ověření výskytu známek pozměnění nebo padělání, v případě potřeby s použitím technických prostředků a nahlédnutím do příslušných databází k vyhledání informací výlučně o odcizených, neoprávněně užívaných, ztracených nebo neplatných dokladech." Dále ve svém vyjádření uvedl, že standardy cestovních dokladů určuje konvence Mezinárodní organizace pro civilní letectví - ICAO a definici jejich používání nechává evropská legislativa na národní úrovni. Z cestovního dokladu musí být patrné, jaké státní příslušnosti je osoba, která cestovní doklad předkládá. Policista provádějící hraniční kontrolu považuje cestujícího za státního příslušníka té země, jejíž cestovní doklad předloží, a kontroluje, zda osoba splnila stanovené podmínky pro překročení vnější hranice. Ředitel ŘSCP dále uvedl, že stěžovatelka předložila cestovní doklad Korejské republiky, a byla tudíž policisty považována za občana třetí země; a vzhledem k tomu, že neměla žádné pobytové povolení či dlouhodobé vízum, provedli policisté úkony podle čl. 7 odst. 3 písm. c) bodu ii) Schengenského hraničního kodexu, tj. ověření, že osoba nepřekročila maximální délku povoleného pobytu na území členských států. Ředitel ŘSCP dále vysvětlil, co se rozumí maximální délkou povoleného pobytu na území členských států v případě občanů Koreje. Uvedl, že v průběhu hraniční kontroly vyšlo najevo, že se jedná také o občany České republiky a policista musel dále postupovat podle zákona č. 329/1999 Sb., o cestovních dokladech, který upravuje vydávání cestovních dokladů státním občanům České republiky a jejich používání. Ředitel ŘSCP citoval ustanovení § 2 odst. 1 a § 3 odst. 1 zákona o cestovních dokladech a zdůraznil, že pokud občan České republiky podmínky stanovené těmito ustanoveními zákona o cestovních dokladech nesplňuje, nemůže mu policie umožnit vycestování. Podle ředitele ŘSCP použití jiného cestovního dokladu než cestovního dokladu České republiky není dle zákona o cestovních dokladech dovoleno. Ředitel ŘSCP poukázal rovněž na to, že překročení státní hranice bez platného cestovního dokladu je dle § 34a odst. 1 písm. d) zákona o cestovních dokladech přestupkem, za který lze uložit pokutu až do výše 10.000,- Kč. Podle ředitele ŘSCP policie nemůže, s ohledem na úkoly dané jí zákonem č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, umožnit občanu dokončit páchání přestupku, pokud při výkonu svých pravomocí zjistila, že jednání osoby ke spáchání přestupku směřuje. Ředitel ŘSCP ve svém vyjádření ke zprávě výslovně uvedl: "Proto nemůže policie umožnit občanu České republiky vycestovat z území, nemá-li platný cestovní doklad a to bez ohledu na znění Listiny základních práv a svobod." V závěru svého vyjádření ředitel ŘSCP uvedl, že ŘSCP si bylo vědomo problému týkajícího se neumožnění vycestování občanů s dvojím státním občanstvím bez předložení platného cestovního dokladu České republiky, a proto navrhlo změnu zákona o cestovních dokladech. Ministerstvo vnitra změnu zákona akceptovalo a v současné době je připravována. Ředitel ŘSCP ve vyjádření ke zprávě napsal: "Tato skutečnost mě vedla k vydání Vámi zmíněného pokynu ředitele ŘSCP..." a své vyjádření uzavřel sdělením, že i nadále zastává názor, že postup příslušníků Policie České republiky provádějících hraniční kontrolu byl v souladu se zákonem a z jejich strany nedošlo k porušení obecně závazných právních norem. C - Závěrečné hodnocení S ohledem na vyjádření ředitele ŘSCP opakuji, že dne 9. 3. 2014 nešlo o cestovní doklad stěžovatelky, ale o to, že s sebou na letišti neměla české cestovní pasy svých děti narozených v letech 2006 a 2010, které mají dvojí státní občanství. Domnívám se, že ze Schengenského hraničního kodexu nelze dovodit oprávnění policie neumožnit vycestování osobě, která se prokáže platným cestovním dokladem státu, jehož je také občanem. K závěrům, které ředitel ŘSCP dovodil ze zákona o cestovních dokladech, pokládám za nutné zmínit jednak čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky a rovněž čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, dle nichž lze státní moc uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které zákon stanoví. Zákon o cestovních dokladech - ani jiný zákon - nestanoví oprávnění policie neumožnit vycestování z České republiky českému státnímu občanu s dvojím státním občanstvím, který se prokáže platným cestovním dokladem jiného státu, jehož je také občanem. Dále pokládám za nutné zmínit také čl. 2 odst. 4 Ústavy České republiky a čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, dle nichž každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá. Zákon o cestovních dokladech - ani jiný zákon - nezakazuje občanu České republiky s dvojím státním občanstvím použít při překročení vnější hranice platný cestovní doklad jiného státu, jehož je také občanem. Na podporu svého právního názoru zmiňuje ředitel ŘSCP ve svém vyjádření přestupek podle § 34a odst. 1 písm. d) zákona o cestovních dokladech. Dovolím si toto ustanovení citovat: "Fyzická osoba se dopustí přestupku tím, že při opuštění území České republiky neoprávněně překročí státní hranice bez platného cestovního dokladu." Zákon o cestovních dokladech podle svého § 1 upravuje vydávání cestovních dokladů státním občanům České republiky a jejich používání občany. Chtěla bych upozornit, že ač zákon o cestovních dokladech na mnoha místech užívá legislativní zkratku zavedenou v § 1 "občan", ustanovení § 34a uvozuje slovním spojením "fyzická osoba", které zahrnuje i cizí státní občany. Dále bych chtěla upozornit, že text předmětného ustanovení obsahuje slovo "neoprávněně". K závěru o naplnění skutkové podstaty tohoto přestupku by proto nemělo stačit pouhé překročení státní hranice bez platného cestovního dokladu, ale bylo by třeba prokázat, že se tak stalo neoprávněně. Nevím, zda slova, na něž v textu předmětného ustanovení upozorňuji, nejsou jen legislativně technickou nepřesností. Jde-li o nejasné právní normy, nemohou být vykládány ke škodě jejich adresátů. Ani přestupek podle § 34a odst. 1 písm. d) zákona o cestovních dokladech nemůže být tedy dostatečným argumentem pro neumožnění vycestovat z České republiky českému státnímu občanu, který se při hraniční kontrole prokáže platným cestovním dokladem jiného státu, jehož je také občanem. Aniž cituje konkrétní ustanovení zákona o Policii České republiky, ředitel ŘSCP ve svém vyjádření uvádí, že policie nemůže, s ohledem na úkoly dané jí tímto zákonem, umožnit občanu dokončit páchání přestupku. Chtěla bych upozornit, že podle ustanovení § 11 písm. c) zákona o Policii České republiky je policista povinen postupovat tak, aby případný zásah do práv a svobod osob, vůči nimž směřuje úkon, nebo osob nezúčastněných nepřekročil míru nezbytnou k dosažení účelu sledovaného úkonem. I kdybychom připustili, že občan České republiky se dopustí přestupku tím, že překročí státní hranici bez platného cestovního dokladu České republiky, pak je ale namístě se ptát, zda zásah do jeho práva na svobodu pohybu a pobytu, zaručeného čl. 14 Listiny základních práv a svobod, spočívající v neumožnění vycestovat z území České republiky, je nezbytný z hlediska bezpečnosti státu, udržení veřejného pořádku, ochrany zdraví nebo ochrany práv a svobod druhých. Vzhledem ke konkrétním okolnostem případu, kdy se jednalo o nezletilé děti s dvojím státním občanstvím, jejichž totožnost byla prokázána platnými cestovními pasy, mám za to, že policisté porušili dne 9. 3. 2014 svoji povinnost stanovenou v § 11 zákona o Policii České republiky postupovat přiměřeně. Z vyjádření ředitele ŘSCP jsem nabyla dojmu, jako by zákon stavěl nad Listinu základních práv a svobod a svůj pokyn nad zákon. Postup policistů, kteří dne 9. 3. 2014 neumožnili vycestovat z České republiky českým státním občanům s platným cestovním dokladem vydaným jiným státem, jehož jsou také občany, byl podle ředitele ŘSCP v souladu se zákonem. Při nezměněné právní úpravě by však totéž jednání policistů po 14. 8. 2014 musel považovat za porušení svého pokynu. Příslušná změna zákona o cestovních dokladech,[3] kterou ředitel ŘSCP zmiňuje, není dosud projednávána ani v prvním čtení v Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky. Vláda České republiky schválila návrh zákona svým usnesením č. 361 dne 18. 5. 2015.[4] V připomínkovém řízení k návrhu zákona jsem výslovné umožnění občanu použít k překročení hranice cestovní doklad jiného státu, pokud je také jeho občanem, uvítala, protože toto ustanovení jednoznačně odstraní případné pochybnosti policistů, jak mají postupovat, pokud se s podobnou situací při hraniční kontrole setkají. Podle mého názoru však současná právní úprava neopravňuje policii neumožnit takovému občanovi vycestování z České republiky. Své hodnocení postupu policistů při hraniční kontrole dne 9. 3. 2014 vůči stěžovatelčiným dětem, vyslovené ve zprávě o šetření, nemám důvod měnit. Vydávám proto své závěrečné stanovisko podle ustanovení § 18 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv. Součástí stanoviska je návrh opatření k nápravě. D - Opatření k nápravě Jak jsem již uvedla, pokyn ředitele ŘSCP ze dne 14. 8. 2014 pokládám za dostatečné opatření k nápravě, aby již nedocházelo k situacím podobným té, s níž se stěžovatelka setkala dne 9. 3. 2014. Jediné opatření k nápravě, které navrhuji, je proto omluva ředitele ŘSCP stěžovatelce za jednání policistů dne 9. 3. 2014. O možnosti uplatnit u Ministerstva vnitra nárok na náhradu škody za nesprávný úřední postup jsem stěžovatelku již informovala. Závěrečné stanovisko zasílám řediteli ŘSCP plk. Mgr. Milanu Majerovi a žádám jej, aby mi v souladu se zákonem o veřejném ochránci práv sdělil, zda provedl navržené opatření k nápravě. Odpověď očekávám v zákonné lhůtě 30 dnů od doručení stanoviska. Stanovisko zasílám také stěžovatelce. Pokud ředitel ŘSCP nepřijme navržené opatření k nápravě, podle § 20 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv vyrozumím policejního prezidenta, případně mohu o svých zjištěních informovat veřejnost. Mgr. Anna Šabatová, Ph.D., v. r. [1] Čj. CPR-8634-11/ČJ-2014-930302. [2] Vyhlášena usnesením České národní rady pod č. 2/1993 Sb. jako součást ústavního pořádku České republiky. [3] V § 3 odst. 1 se za první větu doplňuje věta "Občan může použít k překročení vnější hranice cestovní doklad jiného státu, pokud je také jeho občanem". [4] Text návrhu zákona, kterým se mění i zákon o cestovních dokladech, a vládního usnesení o schválení návrhu zákona jsou dostupné z https://apps.odok.cz/kpl-detail?pid=KORN9QHCHX4J.