Právní věty

Text dokumentu

V Brně dne 3. března 2014 Sp. zn.: 7407/2013/VOP/MK Zpráva o šetření ve věci podnětu Ing. Mgr. Bc. J. N. Ing. Mgr. Bc. J. N., bytem xyz (dále jen "stěžovatel"), se na někdejšího veřejného ochránce práv JUDr. Pavla Varvařovského obrátil se stížností na postup správních orgánů (Magistrát města Jihlavy a Krajský úřad Kraje Vysočina) v řízení o žádosti o prominutí zmeškání úkonu. Krajský úřad Kraje Vysočina (dále také "krajský úřad") v této věci vydal rozhodnutí č. j. KUJI 12214/2013, ze dne 19. 2. 2013 (byť je uveden rok 2012), a posléze rozhodnutí č. j. KUJI 75051/2013, ze dne 31. 10. 2013, kterým řízení o žádosti zastavil, neboť došlo k uplynutí prekluzivní lhůty jednoho roku ode dne, kdy měl být předmětný úkon učiněn (viz § 41 odst. 2 správního řádu[1]). Krajský úřad tak, po více než šesti měsících, rozhodl o odvolání stěžovatele ze dne 17. 4. 2013. A - Předmět šetření Předmětem mého šetření je jak otázka průtahů v řízení u krajského úřadu při rozhodování o druhém odvolání stěžovatele, tak především výklad ustanovení § 41 odst. 2 správního řádu. B - Skutková zjištění O stanovisko jsem požádal ředitele krajského úřadu Mgr. Ing. Zdeňka Kadlece, dr. h. c., i bývalého ministra vnitra Ing. Martina Pecinu, MBA, coby gestora správního řádu. Z vyjádření ředitele krajského úřadu vyplývá, že důvodem pro dlouhé vedení odvolacího řízení byly personální změny u příslušného odboru. Současně ředitel krajského úřadu připouští, že ze strany krajského úřadu nedošlo k projednání věci v přiměřené lhůtě, a tedy došlo k porušení čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. K otázce výkladu ustanovení § 42 odst. 1 správního řádu pak ředitel krajského úřadu nepřímo uvádí, že text dotčeného ustanovení je natolik zřejmý, že uplynul-li jeden rok ode dne, kdy měl být zmeškaný úkon učiněn, pak nastala objektivní skutečnost, která úřadu brání v tom, aby žádost posoudil meritorně. Jednoletou lhůtu pak považuje ředitel krajského úřadu za prekluzivní. Ministr vnitra dochází stran výkladu dotčeného ustanovení správního řádu k totožnému závěru a uvádí i několik argumentů: - Dle jazykového výkladu lze dospět k závěru, že lhůta jednoho roku se vztahuje pouze na samotné prominutí zmeškání úkonu, tedy v podstatě na možnost prolomení lhůty k učinění procesního úkonu, a nikoliv na požádání o prominutí zmeškání úkonu. - Je sice pravda, že se jedná o pravidlo zařazené do odstavce upravujícího požádání o prominutí zmeškání úkonu, nicméně z hlediska širšího významu daného pravidla nelze takovou skutečnost považovat za rozhodnou pro popření jazykového výkladu. Prekluzivní lhůta podle § 41 odst. 2 věty druhé správního řádu navazuje na základní zásadu činnosti správních orgánů, uvedenou v § 2 odst. 3 správního řádu. Na základě této zásady musí správní orgán šetřit práva a oprávněné zájmy dotčených osob. Tato zásada se krom výše uvedeného promítá přímo do některých dalších ustanovení správního řádu jako zvláštní apel na ochranu dobré víry a oprávněných zájmů tam, kde by mohly být narušeny přehnaně formalistickým postupem správního orgánu, a jako určení časových hranic pro zásah do řízení a rozhodnutí. Jedná se například o úpravu přezkumného řízení, obnovu řízení nebo nového rozhodnutí. Obdobně jako v § 41 je uzavřena možnost bezbřehého zasahování do proběhnuvšího procesu i v § 84 odst. 1 a 3 správního řádu, kde je výslovně vyloučena možnost prominutí zmeškání úkonu. Smyslem těchto ustanovení je určit hranice pro zásahy do řízení, které již proběhlo, a rozhodnutí, které bylo vydáno. Tím je významně posílena právní jistota účastníků řízení a též jejich procesní jistota. Z výše uvedeného vyplývá, že je třeba lhůtu podle § 41 odst. 2 věty třetí správního řádu pojímat jako prekluzivní lhůtu pro prominutí zmeškání úkonu, nikoli jako objektivní lhůtu pro požádání o zmeškání úkonu. - Výše uvedená argumentace nemusí být zcela přiléhavá v řízení o správním deliktu, zejména pokud se jedná o obviněného, který je jediným účastníkem řízení. Je však třeba upozornit, že § 41 odst. 2 správního řádu je obecný a nerozlišuje typ správního řízení. Bylo by tedy nutné jej různě vykládat podle toho, v jakém řízení je aplikován, což je zcela nevhodné. Dále lze uvést, že účastník řízení má kromě možnosti domáhat se prominutí zmeškání úkonu (opravného prostředku) k dispozici další procesní prostředky (podnět k přezkumnému řízení, žádost o obnovu řízení). Účastník řízení rovněž disponuje efektivními prostředky k zajištění faktického doručení písemnosti v řízení. Ministr vnitra pak uzavírá, že vzhledem k tomu, že účastník řízení nevyužil všech svých procesních práv k tomu, aby dosáhl revize vydaného rozhodnutí, nelze uvažovat o porušení práva podle čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. C - Hodnocení věci zástupcem ochránce C.1 Průtahy v řízení u krajského úřadu Navzdory tomu, že chápu obtížnost situace plynoucí z personálních změn u příslušného odboru úřadu, nemohou tyto důvodu zvrátit objektivní odpovědnost úřadu za délku řízení. Kvituji proto, že ředitel krajského úřadu sdílí závěr o tom, že délka druhého odvolacího řízení byla nepřiměřená. Jelikož ale vyjádření ředitele krajského úřadu k této otázce neobsahuje informaci o přijetí adekvátních opatření k nápravě do budoucna, žádám jej tímto o sdělení, jaké preventivní kroky v tomto směru učinil. C.2 Výklad ustanovení § 41 odst. 2 věty třetí správního řádu Argumentům ředitele krajského úřadu, a zejména pak ministra vnitra rozumím tak, že svůj právní názor opírají o následující: 1) Jazykový výklad umožňuje jiný než dosud přijímaný výklad jen stěží. 2) Lhůta pro rozhodnutí o vyhovění žádosti o prominutí zmeškání úkonu nemůže být bezbřehá, a to primárně s ohledem na právní jistotu účastníků řízení a oprávněné zájmy dotčených osob. 3) Dotčené ustanovení je obecné a vztahuje se nejen na řízení o správních deliktech, v nichž je účastníkem často jen obviněný, a dvojí výklad téhož ustanovení v závislosti na typu řízení by byl zcela nevhodný. 4) Účastník řízení má k dispozici i jiné procesní nástroje, jak dosáhnout revize meritorního rozhodnutí. Navzdory výše uvedeným argumentům nadále zastávám názor, že zákonodárce při formulaci dotčené věty správního řádu zvolil poněkud matoucí slovní obrat, avšak pravý smysl právní normy je jiný než dosud většinově přijímaný, a pouhý jazykový výklad tedy nevede k uspokojivému cíli. Je jistě pravda, že jazykový výklad je poměrně přesvědčivý. Uplynutí jednoleté lhůty ode dne, kdy měl být úkon učiněn, je svázáno s nemožností zmeškání úkonu prominout. Vedle toho ale nemohu nevidět, jak jsem již zmínil v předchozí korespondenci, že nyní řešená věta je systematicky zařazena do odstavce 2, který pojednává o podmínkách podání samotné žádosti, kdežto situace, za níž nelze žádosti vyhovět, je upravena v odstavci 5. Již tento detail mě vede k úvaze, že zákonodárce patrně chtěl ve skutečnosti do zákona napsat něco jiného − totiž objektivní lhůtu pro podání žádosti −, tedy že žádost o prominutí zmeškání úkonu lze podat do 15 dnů ode dne, kdy překážka pominula, nejpozději do jednoho roku ode dne, kdy měl být úkon učiněn. Jsem si vědom toho, že úmysl zákonodárce je ve vztahu ke slovy vyjádřenému textu právní normy poněkud méně významný, a proto na podporu svého názoru uvádím další argumenty. S ministrem vnitra jsem zajedno v tom, že nyní řešená lhůta nemůže být bezbřehá a zákon musí dbát i na právní jistou dalších účastníků řízení. Jsem však přesvědčen, že tuto roli dostatečně efektivně zastává § 41 odst. 5 správního řádu, který stanoví, že zmeškání úkonu správní orgán nepromine, je-li zjevné, že by újma, která by byla způsobena dotčením práv nabytých v dobré víře nebo dotčením veřejného zájmu, převýšila újmu hrozící podateli. K poukazu na ustanovení § 84 odst. 1 správního řádu pak připomínám, že ten se nevztahuje na účastníky řízení dle § 27 odst. 1 správního řádu[2]. Argument ministra vnitra sub 2 tedy považuji za vypořádaný. Totéž lze ostatně uvést i ve vztahu k námitce, že výklad dotčeného ustanovení musí být konzistentní bez ohledu na typ řízení, v němž se aplikuje. Jsem přesvědčen, že mnou zastávaný výklad o nešťastně formulované objektivní lhůtě pro podání žádosti je s ohledem na § 41 odst. 5 správního řádu plně aplikovatelný na všechna správní řízení - bude vždy na úvaze správního orgánu, aby posoudil míru zásahu do práv nabytých v dobré víře ve vztahu k újmě hrozící podateli/žadateli. Argument ministra vnitra sub 4 by snad mohl být platný v situacích, kdy žadateli do konce jednoleté lhůty zbývá spousta času a kdy snad může i očekávat, že úřad o jeho žádosti dle § 41 správního řádu stihne včas/meritorně rozhodnout. Takový byl ostatně i případ stěžovatele. Život ale přináší i jiné eventuality a právní řád by na ně měl být připraven. Jistě si lze představit, že by k podání žádosti došlo za splnění subjektivní lhůty (15 dnů), ale těsně před uplynutím jednoho roku ode dne, kdy měl být úkon učiněn. Tehdy se aplikace § 41 správního řádu jeví sice jako možná i důvodná, ale za dosavadního výkladu zcela neúčinná, byť by šlo o řízení s jediným účastníkem (typicky řízení o správním deliktu). Podnět k přezkumnému řízení se za těchto okolností s ohledem na jednoroční lhůtu dle § 96 odst. 1 správního řádu jeví také jako neúčinný a o důvodech pro obnovu řízení lze též pochybovat. Ostatně stěžovatel se v rámci řízení proti průtahům bránil, avšak bez úspěchu. Vedle výše uvedeného si dovolím poukázat i na vývoj aplikační praxe v rámci správního trestání, kdy např. až soudy dovodily[3], že koncentrační zásada zakotvená v § 82 odst. 4 správního řádu se v rámci řízení o správních deliktech neuplatní, byť to z textu daného ustanovení nijak nevyplývá a soud tehdy v rámci svých úvah aplikoval i nadzákonné předpisy, zejm. Úmluvu o lidských právech a základních svobodách (dále jen "Úmluva") a právo na spravedlivý proces. Obdobná úvaha je dle mého soudu namístě i v nyní řešeném případě, neboť dosavadní výklad (zastávaný i v odborné literatuře[4]) vede k těžko akceptovatelným výsledkům, kdy je účastník řízení zbaven i bez svého zavinění možnosti obrany vůči vzneseným obviněním. Připomínám, že se nemusí jednat jen o případy obdobné tomu nyní řešenému, kdy zmeškaným úkonem bylo podání odporu, ale může se jednat i o situace jiné, tak jak je život přináší. Jsem přesvědčen, že nynější výklad dotčeného ustanovení správního řádu je v kolizi s čl. 6 Úmluvy, zejména s právem na projednání věci "spravedlivě" a s právem hájit se osobně nebo za pomoci obhájce (čl. 6 odst. 3 písm. c/ Úmluvy). Jednoletá lhůta, tak jak je dosud pojímána, je velmi krátká. V nyní řešeném případě se stěžovatel na úřad obrátil prakticky na jejím začátku, a přesto došlo k jejímu marnému uplynutí. To, že k tomu z velké části došlo v důsledku průtahů na straně odvolacího správního orgánu, je zřejmé, ale lze si představit i situace, kdy k samotnému podání dojde až na konci lhůty, případě dojde k vícerému zrušení prvoinstančního rozhodnutí správního orgánu, ať již z důvodů procesních, či hmotněprávních. Argumentace možnou větší procesní aktivitou žadatele je tedy, jak jsem již uvedl výše, nepřípadná. Z těchto východisek společně s Ústavním soudem[5] dovozuji, že umožňuje-li zákon vícerý výklad (přičemž výklad jazykový je jen prvotním přiblížením se k obsahu právní normy[6]), z nichž jeden lze považovat za ústavně konformní, pak není třeba sahat po krajním prostředku − novelizaci zákona −, ale postačí, přikloní-li se praxe k tomuto výkladu. D - Závěry Lhůta dle § 41 odst. 2 věta třetí správního řádu není lhůtou prekluzivní ve vztahu k možnosti vyhovět žádosti o prominutí zmeškání úkonu. S ohledem na právo na spravedlivý proces garantovaný nadzákonnými právními normami je nutné ji chápat jako objektivní lhůtu pro podání žádosti. Na základě výše popsaných zjištění a úvah jsem ve smyslu ustanovení § 18 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv dospěl k přesvědčení, že se Krajský úřad Kraje Vysočina dopustil pochybení spočívajícího v nesprávném rozhodnutí o odvolání proti zamítnutí žádosti stěžovatele o prominutí zmeškání úkonu. Krajský úřad se dále v rámci tohoto řízení dopustil průtahů v řízení. Zprávu o šetření zasílám řediteli Krajského úřadu Kraje Vysočina a žádám, aby se v zákonné lhůtě 30 dnů od jejího doručení vyjádřil ke zjištěným pochybením a informoval mě o přijatých opatřeních k nápravě. Zpráva shrnuje mé dosavadní poznatky, které mohou být podkladem pro mé závěrečné stanovisko. Zprávu o šetření zasílám též ministrovi vnitra, jehož tímto žádám o vyjádření. Zprávu zasílám rovněž stěžovateli. JUDr. Stanislav Křeček v. r. zástupce veřejné ochránkyně práv (zpráva je opatřena elektronickým podpisem) [1] Požádat o prominutí zmeškání úkonu účastník může do 15 dnů ode dne, kdy pominula překážka, která podateli bránila úkon učinit. S požádáním je třeba spojit zmeškaný úkon, jinak se jím správní orgán nezabývá. Zmeškání úkonu nelze prominout, jestliže ode dne, kdy měl být úkon učiněn, uplynul jeden rok. [2] Osoba, která byla účastníkem, ale rozhodnutí jí nebylo správním orgánem oznámeno, může podat odvolání do 30 dnů ode dne, kdy se o vydání rozhodnutí a řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování, dozvěděla, nejpozději však do 1 roku ode dne, kdy bylo rozhodnutí oznámeno poslednímu z účastníků, kterým ho správní orgán byl oznámil; zmeškání úkonu nelze prominout. Ustanovení tohoto odstavce neplatí pro účastníky uvedené v § 27 odst. 1. § 27 odst. 1 správního řádu: Účastníky řízení (dále jen "účastník") jsou a) v řízení o žádosti žadatel a další dotčené osoby, na které se pro společenství práv nebo povinností s žadatelem musí vztahovat rozhodnutí správního orgánu; b) v řízení z moci úřední dotčené osoby, jimž má rozhodnutí založit, změnit nebo zrušit právo anebo povinnost nebo prohlásit, že právo nebo povinnost mají anebo nemají. [3] Např. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 136/2012-23, ze dne 27. listopadu 2012 (dostupný na www.nssoud.cz). [4] Vedral, J., Správní řád - Komentář, II. vydání, Polygon, Praha 2012, str. 454 [5] viz nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 10/99, Pl. ÚS 33/03, Pl. ÚS 45/04 [6] viz rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 31/2009-81, ze dne 16. července 2009 (dostupný na www.nssoud.cz)