Právní věty

Text dokumentu

Zástupce veřejné ochránkyně práv JUDr. Stanislav Křeček V Brně dne 2. června 2014 Sp. zn.: 7407/2013/VOP/MK Vaše č. j.: KUJI 21053/2014 Vážený pane řediteli, děkuji Vám za Vaše vyjádření k mojí zprávě o šetření ve věci Ing. Mgr. Bc. J. N. (dále jen "stěžovatel"), která se týkala aplikace § 41 odst. 2 věty třetí zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. Obdobný názor jako Vy zastává i ministr vnitra. Jelikož ale stěžovatel ve věci podal správní žalobu, nepovažuji další průběh šetření za efektivní, neboť soud o věci rozhodne autoritativně a pro strany sporu závazně. Považuji nicméně za vhodné se k vzneseným argumentům vyjádřit, neboť jsem i nadále přesvědčen o tom, že byť je argumentace vycházející zejména z gramatického výkladu podpořena relevantními důvody, jsem toho názoru, že tento případ demonstruje jeho slabiny, které mají v důsledku ústavněprávní konotace. Úvodem mi dovolte krátkou rekapitulaci podstatných událostí případu a dosavadních argumentů všech dotčených subjektů: • dne 2. 6. 2012 se stěžovatel měl dopustit přestupku; • dne 7. 8. 2012 vydal správní orgán příkaz, jakožto první úkon v řízení, jímž stěžovatele uznal vinným z přestupku. K doručení příkazu došlo fikcí, přičemž stěžovatel se s obsahem písemnosti seznámil až po svém (tvrzeném) návratu ze zahraničí; • dne 10. 10. 2012 podal stěžovatel proti příkazu odpor a požádal o prominutí zmeškání úkonu, přičemž k žádosti připojil i zmeškaný úkon; • dne 7. 11. 2012 správní orgán I. stupně (Magistrát města Jihlava) žádost stěžovatele zamítl; • dne 4. 12. 2012 podal stěžovatel odvolání; • dne 19. 2. 2013 odvolací správní orgán (Krajský úřad kraje Vysočina) vyhověl odvolání stěžovatele a napadené rozhodnutí zrušil a vrátil věc k novému projednání; • dne 20. 2. 2013 správní orgán I. stupně vydal ve věci nové rozhodnutí, kterým žádost stěžovatele opět zamítl; • dne 17. 4. 2013 podal stěžovatel nové odvolání; • dne 31. 10. 2013 odvolací správní orgán odvolání stěžovatele zamítl, napadené rozhodnutí zrušil a řízení zastavil. Stěžejním důvodem bylo uplynutí lhůty jednoho roku ode dne, kdy měl být předmětný úkon (podání odporu) učiněn a v důsledku čehož má být podle názoru odvolacího orgánu řízení o žádosti stěžovatele/odvolatele zastaveno. • dne 25. 11. 2013 podal stěžovatel podnět veřejnému ochránci práv. Jako stěžejní se v rámci šetření, které jsem ve věci zahájil, ukázala interpretace § 41 odst. 2 věty třetí správního řádu: Požádat o prominutí zmeškání úkonu účastník může do 15 dnů ode dne, kdy pominula překážka, která podateli bránila úkon učinit. S požádáním je třeba spojit zmeškaný úkon, jinak se jím správní orgán nezabývá. Zmeškání úkonu nelze prominout, jestliže ode dne, kdy měl být úkon učiněn, uplynul jeden rok. Argumenty ředitele krajského úřadu a zejména pak ministra vnitra jsem ve zprávě o šetření shrnul takto: 1. Jazykový výklad stěží umožňuje jiný než dosud přijímaný výklad. 2. Lhůta pro rozhodnutí o vyhovění žádosti o prominutí zmeškání úkonu nemůže být bezbřehá, a to primárně s ohledem na právní jistotu účastníků řízení a oprávněné zájmy dotčených osob. 3. Dotčené ustanovení je obecné a vztahuje se nejen na řízení o správních deliktech, v nichž je účastníkem často jen obviněný, a dvojí výklad téhož ustanovení v závislosti na typu řízení by byl zcela nevhodný. 4. Účastník řízení má k dispozici i jiné procesní nástroje, jak dosáhnout revize meritorního rozhodnutí. K těmto argumentům jsem v rámci zprávy o šetření uvedl následující:[1] ad 1) Řešená věta správního řádu je systematicky zařazena do odstavce 2, který pojednává o podmínkách podání samotné žádosti, zatímco důvody, pro které nelze žádosti vyhovět, jsou upraveny v odstavci 5. Systematika celého § 41 mě tedy vede k úvaze, že zákonodárce zamýšlel odstavcem 2 zakotvit pro podání žádosti o prominutí zmeškání úkonu nejen subjektivní patnáctidenní lhůtu, ale též lhůtu objektivní - jednoroční. ad 2) Hrází pro možnou bezbřehost lhůty pro podání žádosti je § 41 odst. 5 správního řádu, který stanoví, že zmeškání úkonu správní orgán nepromine, je-li zjevné, že by újma, která by byla způsobena dotčením práv nabytých v dobré víře nebo dotčením veřejného zájmu, převýšila újmu hrozící podateli. ad 3) Jsem přesvědčen, že mnou zastávaný výklad o nešťastně formulované objektivní lhůtě pro podání žádosti je s ohledem na § 41 odst. 5 správního řádu plně aplikovatelný na všechna správní řízení - bude vždy na úvaze správního orgánu, aby posoudil míru zásahu do práv nabytých v dobré víře ve vztahu k újmě hrozící podateli/žadateli. ad 4) Tento argument by snad mohl být platný v situacích, kdy žadateli do konce jednoleté lhůty zbývá spousta času a kdy snad může i očekávat, že úřad o jeho žádosti dle § 41 správního řádu stihne včas/meritorně rozhodnout. Takový byl ostatně i případ stěžovatele. Život ale přináší i jiné eventuality a právní řád by na ně měl být připraven. Jistě si lze představit, že by k podání žádosti došlo za splnění subjektivní lhůty (15 dnů), ale těsně před uplynutím jednoho roku ode dne, kdy měl být úkon učiněn. Tehdy se aplikace § 41 správního řádu jeví sice jako možná i důvodná, ale za dosavadního výkladu zcela neúčinná, byť by šlo o řízení s jediným účastníkem (typicky řízení o správním deliktu). Podnět k přezkumnému řízení se za těchto okolností s ohledem na lhůtu 1 rok dle § 96 odst. 1 správního řádu jeví také jako neúčinný a o důvodech pro obnovu řízení lze též pochybovat. V rámci zprávy o šetření jsem dospěl k závěru, že úřady zastávaný výklad dotčeného ustanovení správního řádu je v kolizi s čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"), zejména s právem na projednání věci "spravedlivě" a s právem hájit se osobně nebo za pomoci obhájce (čl. 6 odst. 3 písm. c/ Úmluvy). Jednoletá lhůta tak, jak je dosud pojímána − jako časový prostor pro posouzení věci správním orgánem, je velmi krátká. Ostatně nejlépe tuto skutečnost demonstruje námi řešený případ, kdy se stěžovatel na úřad obrátil prakticky na začátku lhůty, a přesto došlo v důsledku neschopnosti úřadů věc s konečnou platností věcně vyřídit k jejímu marnému uplynutí. To, že k tomu z velké části došlo v důsledku průtahů na straně odvolacího správního orgánu je zřejmé, ale lze si představit i situace, kdy k samotnému podání žádosti dojde až na konci lhůty, případě dojde k vícerému zrušení prvoinstančního rozhodnutí správního orgánu, ať již z důvodů procesních, či hmotněprávních. Z těchto východisek společně s Ústavním soudem[2] dovozuji, že umožňuje-li zákon vícerý výklad (přičemž výklad jazykový není jedinou výkladovou metodou a naopak je Ústavní soud označuje za pouhé prvotní přiblížení k obsahu právní normy[3]), z nichž pouze jeden lze považovat za ústavně konformní, pak není třeba sahat po krajním prostředku - novelizaci zákona, ale postačí, přikloní-li se praxe k tomuto výkladu. Lhůta dle § 41 odst. 2 věta třetí správního řádu tedy podle mého názoru není lhůtou prekluzivní ve vztahu k možnosti vyhovět žádosti o prominutí zmeškání úkonu. S ohledem na právo na spravedlivý proces garantovaný nadzákonnými právními normami je nutné ji chápat jako objektivní lhůtu pro podání žádosti. S tímto závěrem jsem seznámil jak ředitele Krajského úřadu kraje Vysočina, tak ministra vnitra. Oba mou argumentaci odmítli, a to z následujících důvodů.[4] Ředitel krajského úřadu považuje gramatický výklad za primární a doplňuje jej i o výklad historický, vycházející z důvodové zprávy a obdobné právní úpravy ve starém správním řádu (zákon č. 71/1967 Sb.).[5] Mnou provedený výklad považuje krajský úřad za nedůvodně extenzivní a činěný jen s ohledem na okolnosti právě posuzovaného případu. Ministr vnitra ke zprávě o šetření uvádí: 1. Ačkoli legislativní vyjádření pravidel, která jsou předmětem výkladu, není dokonalé, gramatický výklad umožňuje dospět k jednoznačnému výkladu, přičemž společně s ním stojí proti systematickému výkladu též aspekt teleologický. 2. Nelze souhlasit s tím, že účel zajištění časového rámce možných zásahů do ukončeného procesu nebo pravomocného rozhodnutí dostatečně zajistí § 41 odst. 5 správního řádu. Toto ustanovení sleduje ochranu práv a oprávněných zájmů dotčených osob nikoli z hlediska časového, nýbrž materiálního. 3. Za stěžejní argument obsažený ve zprávě o šetření považuji požadavek na ústavně konformní výklad daného ustanovení. Jedině tento požadavek lze považovat za aspekt výkladu, který umožní překonat jinak jednoznačný gramatický výklad. Otázkou pak je, zda gramatický výklad představuje zásah do základních procesních práv účastníka řízení. 4. Z argumentace ve zprávě o šetření lze dovodit, že neústavnost je spatřována v omezení rozhodnutí o prominutí zmeškání úkonu. Takové omezení však podle mého názoru nemůže být důvodem neústavnosti, neboť obdobnou úpravu lze nalézt v § 97 odst. 2 správního řádu. Neústavnost může být též spatřována ve faktickém zkrácení lhůty pro podání žádosti o prominutí zmeškání úkonu, má-li být úspěšná. Domnívám se, že kritérium délky lhůty není pro posouzení ústavnosti podstatné. 5. Dále je otázkou, nakolik lze navrácení v předešlý stav podle § 41 správního řádu považovat za naplnění práva na spravedlivý proces ve vztahu k meritornímu řízení. Přitom lze vycházet z toho, že možnost účastníka řízení žádat o prominutí zmeškání úkonu podle § 41 správního řádu nemůže sanovat porušení práva na spravedlivý proces při projednávání merita věci. Z tohoto úhlu pohledu tedy nelze navrácení v předešlý stav podle § 41 správního řádu považovat za postup nezbytný k zajištění základních procesních práv účastníků řízení. Na druhou stranu v případě, že meritorní posouzení věci proběhlo v souladu s právními předpisy, může navrácení v předešlý stav představovat postup, který umožní dodatečně realizovat některá základní procesní práva. Případná aplikace navrácení v předešlý stav však podle mého názoru ani v takovém případě není stěžejní pro posouzení ústavnosti postupu správního orgánu, neboť by zřejmě bylo možné za ústavní považovat i postup, kdy by nebylo možné o návrat v předešlý stav požádat. Na tomto základě se domnívám, že navrácení v předešlý stav dle § 41 správního řádu zřejmě nemá význam z hlediska garance základních procesních práv v řízení. 6. Pokud bychom přes výše uvedené přiznali navrácení v předešlý stav ústavněprávní relevanci, lze jako stěžejní z hlediska naplnění základních procesních práv vnímat právě možnost žádat o navrácení v předešlý stav. Tato možnost je v rámci principiu proporcionality s ohledem na práva a oprávněné zájmy ostatních limitována lhůtou. Lze se domnívat, že délka této lhůty není ústavně právně významná, pokud není nepřiměřená. 7. Domnívám se, že výklad obsažený ve zprávě o šetření nemá ústavněprávní rozměr, a není tedy důvod pro překonání jednoznačného gramatického výkladu. K výše uvedenému uvádím následující. Podstatný zlomový moment spatřuji v rozlišení, zda institut navrácení v předešlý stav má, či nemá, ústavněprávní relevanci, neboť souhlasím s tím, že jen tento aspekt je s to překonat, v podstatně jednoznačný, gramatický výklad daného ustanovení. Institut prominutí zmeškání úkonu, resp. navrácení v předešlý stav dle § 41 správního řádu vnímám v kontextu celého správního procesu tak, jak je upraven správním řádem, potažmo zákonem č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů. Umožňuje-li[6] právní řád vydat pravomocné rozhodnutí, jímž je účastníku řízení ukládána nějaká povinnost, aniž by se účastník řízení měl možnost seznámit s tím, že je vůči němu a) vedeno řízení b) bylo vydáno rozhodnutí c) proti takovému rozhodnutí se efektivně bránit, pak mám za to, že účastníci řízení, kteří se na tomto stavu nepodílí vlastním zaviněním, musí mít právní nástroj, jak uplatnit svá procesní práva. Takovým právním institutem pak dle mého soudu stát garantuje právo na spravedlivý proces dle čl. 6 Úmluvy. V právu na podání a řádné projednání žádosti o prominutí zmeškání úkonu/navrácení v předešlý stav dle § 41 správního řádu (alt. žádosti o určení neplatnosti doručení) spatřuji garanci práva na spravedlivý proces. Jak ministr vnitra v příslušném odstavci na str. 3 vyjádření k mojí zprávě uvádí, "...lze jako stěžejní z hlediska naplnění základních procesních práv vnímat právě možnost žádat o navrácení v předešlý stav. ... Lze se domnívat, že délka této lhůty není ústavně právně významná, pokud není nepřiměřená." V tomto směru s ministrem vnitra souhlasím a zdůrazňuji, že řeč musí být o lhůtě k podání žádosti - jak ostatně nepřímo vyplývá i z výše uvedené citace, která obsahově patrně nemůže mířit jinam. Jestliže je ale lhůta pro podání žádosti fakticky ovlivněna délkou následného řízení, může nastat situace, kdy se stane nepřiměřenou. Tak tomu bylo ostatně v případě stěžovatele, který žádost podal takřka v samém jejím začátku, ale v důsledku zdlouhavého řízení došlo ve výsledku k zamítnutí žádosti z procesních důvodů a tím i k odepření práva na spravedlivý proces, k čemuž dle mého soudu zásadním způsobem přispěl dosavadní výklad dotčeného ustanovení. Z nastíněného důvodu považuji za nutné oddělit lhůtu pro podání žádosti od lhůty pro vydání rozhodnutí o ní, neboť účastník řízení ji není s to ovlivnit. Reálně to dále znamená, že žadatel o prominutí zmeškání úkonu od samého počátku neví, zda žádost podal včas, což nepovažuji za šťastné. Co se týká paralely s jinými lhůtami dle správního řádu - zejm. dle § 97 odst. 2 správního řádu,[7] pak se domnívám, že toto srovnání není zcela přiléhavé. Přezkumné řízení je svou povahou odlišné od řízení o žádosti o prominutí zmeškání úkonu. Zásadní rozdíl spatřuji v tom, že přezkumné řízení je dozorčím prostředkem práva a účastník řízení nemá právo na to, aby toto řízení bylo vůbec zahájeno. Na druhé straně, žádost o prominutí zmeškání úkonu je řízením o žádosti a účastník řízení má dokonce právo domáhat se soudního přezkumu rozhodnutí správních orgánů. K tomu pak dodávám, že ve vztahu k přezkumnému řízení dle mého soudu neplatí to, co jsem výše uvedl k řízení o žádosti o prominutí zmeškání úkonu, coby garanci spravedlivého procesu. Mám tedy za to, že lhůta pro přezkumné řízení nemá ústavněprávní relevanci. Jde-li pak o otázku právní jistoty a obtížnosti aplikace § 41 odst. 5 správního řádu správními orgány, pak se v případě akceptace mého právního výkladu jedná "jen" o přenesení důsledků délky řízení o žádosti z beder žadatele na bedra úřadu. Ostatně mám za to, že již dnes úřady tuto složitou úvahu o proporcionalitě vést musí, neboť rozhodnutí o vyhovění žádosti může padnout i na samém konci lhůty a nevidím příliš rozdílů, měly-li by úřady posuzovat situaci jen o několik týdnů (měsíců)[8] pozdější. Pro úplnost pak zmiňuji, že mezi námi není sporu o tom, že proporcionalita je v tomto ustanovení chápána ve smyslu materiálním - tedy že úřad zkoumá, nakolik se v průběhu času změnila situace a jaké následky by pro všechny zúčastněné mělo vyhovění žádosti. V souvislosti s řízením o přestupcích (správních deliktech) by nicméně tato složitá úvaha do značné míry odpadla. Pokud tedy výše uvedené shrnu, mám za to, že institut žádosti o prominutí zmeškání úkonu má v platném právním prostředí ústavněprávní relevanci, jakožto jeden z garantů práva na spravedlivý proces. Aby byl tento institut efektivní a plnil svou roli, musí být lhůta pro podání žádosti přiměřená. Proto je nepřijatelné, je-li lhůta pro podání žádosti spojována s procesem rozhodování o ní, neboť je tím do této lhůty přímo a zásadním způsobem zasahováno, což může vést, jako v tomto případě, k absolutnímu zkrácení lhůty - v daném případě řízení o žádosti trvalo více než rok (od 10. 10. 2012 do 31. 10. 2013[9]), což fakticky znamená, že lhůta pro podání žádosti byla záporná,[10] a tedy ji bezpochyby nelze označit za přiměřenou. Tento nepřijatelný výsledek správního procesu nemohu považovat za akceptovatelný a souladný s ústavním pořádkem, a musím tedy hledat způsob, jak vyložit procesní předpisy takovým způsobem, který bude s ústavním pořádkem konformní. V tomto ohledu spatřuji řešení v opuštění čistě jazykového výkladu ustanovení 41 odst. 2 věty druhé správního řádu, uplatnění výkladu systematického a vyložení dotčené lhůty coby objektivní lhůty pro podání žádosti. S ohledem na výše uvedené své šetření tímto uzavírám a uvítám, budete-li mě o výsledku soudního řízení informovat. Děkuji za spolupráci a zůstávám s pozdravem JUDr. Stanislav K ř e č e k v. r. (dopis je opatřen elektronickým podpisem) Vážený pan Mgr. Ing. Zdeněk Kadlec, dr.h.c. ředitel Krajský úřad Kraje Vysočina Žižkova 1882/57 587 33 Jihlava [1] zestručněno [2] Viz. nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 10/99, Pl. ÚS 33/03, Pl. ÚS 45/04. [3] Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 31/2009-81 ze dne 16. července 2009 (dostupný na www.nssoud.cz). [4] zestručněno [5] Konkrétně § 28 starého správního řádu. [6] Jsem si vědom výhrady ministra vnitra k přípustnosti doručení příkazu tzv. fikcí doručení, ale z mých zkušeností vyplývá, že tuto výhradu správní orgány zpravidla nesdílejí a pokud je mi známo, tak na toto téma neexistuje ani relevantní judikatura. V tomto ohledu jednoznačně uvítám jakoukoli aktivitu Ministerstva vnitra směrem ke správním orgánům, z níž bude explicitně vyplývat nemožnost doručení příkazu fikcí doručení (např. ve formě závěru poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu). [7] Rozhodnutí ve věci v přezkumném řízení v prvním stupni nelze vydat po uplynutí 15 měsíců ode dne právní moci rozhodnutí ve věci. Probíhá-li přezkumné řízení, správní orgán je usnesením zastaví. Usnesení se pouze poznamená do spisu. [8] V závislosti na vlastní schopnosti dovést řízení k vydání rozhodnutí. [9] Zmeškaný úkon měl být učiněn nejpozději 4. 9. 2012. [10] Aby byl žadatel úspěšný (alespoň teoreticky), musel by z matematického pohledu žádost podat ještě před vydáním příkazu.