Text dokumentu

V Brně dne 17. prosince 2014 Sp. zn.: 4101/2013/VOP/SN Závěrečné stanovisko s návrhem opatření k nápravě ve věci přezkumu souhlasů vydávaných stavebními úřady A - Závěry šetření Vedl jsem šetření z vlastní iniciativy dle ustanovení § 9 písm. b) zákona o veřejném ochránci práv[1] ve vztahu k Ministerstvu pro místní rozvoj (dále "ministerstvo") jako ústřednímu správnímu orgánu věcně příslušnému k výkladu ustanovení stavebního zákona[2] a jeho prováděcích předpisů. Cílem bylo zajištění dosud chybějících obecných metodických výkladů k otázkám, jejichž řešení si vyžádala praxe stavebních úřadů. Své poznatky a závěry, které jsem popsal v rámci zprávy o šetření ze dne 12. 5. 2014, bych rekapituloval následovně. Uvítal jsem, že ministerstvo postupně vydalo a zveřejnilo metodické pokyny: - k možnosti obrany proti certifikátu autorizovaného inspektora vydanému dle stavebního zákona v jeho znění před novelou (říjen 2013), - k uplatňování zásady šetrnosti k sousedství v praxi (říjen 2013). Kromě toho jsem apeloval na aktualizaci metodické pomůcky pro stavební úřady k exekučnímu řízení dle správního řádu[3] vydané v prosinci 2010. Zvlášť jsem se v rámci zprávy o šetření věnoval problematice instanční příslušnosti k provedení přezkumu souhlasů vydávaných stavebními úřady dle stavebního zákona[4] (dále "souhlasy"), resp. polemizoval jsem s výkladem ministerstva, dle něhož správním orgánem příslušným k přezkumu souhlasů je stavební úřad, který je vydává. Ve zprávě o šetření (v části C - Hodnocení věci zástupcem ochránkyně) jsem podrobně uvedl důvody, které mě naopak vedou k názoru, že správním orgánem příslušným k provedení přezkumného řízení by měl ve skutečnosti být ten, který je stavebnímu úřadu bezprostředně instančně nadřízen. B - Vyjádření úřadu Bývalá ministryně pro místní rozvoj Mgr. et Mgr. Věra Jourová dopisem ze dne 18. 6. 2014, č. j. 18 302/2014 - 82, reagovala na moji zprávu o šetření. V souladu se skutečností mě informovala, že aktualizovaná metodická pomůcka pro stavební úřady k exekučnímu řízení podle správního řádu je již na webových stránkách zveřejněna. Jak jsem si ověřil, že je tomu tak od 19. 5. 2014.[5] K problematice přezkumu souhlasů vydávaných stavebními úřady podle stavebního zákona mi však ministryně sdělila stanovisko, dle něhož zůstávají naše názory odlišné. Ministerstvo i nadále zastává názor, že příslušnost k přezkumu těchto souhlasů se řídí správním řádem, kdy příslušným úřadem je ten stavební úřad, který souhlas vydal; s tímto úmyslem byla novelizovaná ustanovení připravena a projednána. Ministerstvo si je podle předloženého vyjádření vědomo skutečnosti, že právní úprava je nedůsledná a objevují se různé názory na zmíněnou otázku, dále že v zákoně použité formulace ne plně vystihují původní záměr úpravy tohoto institutu, ale změnit názor by údajně bylo v rozporu s celým průběhem legislativního procesu. Z vyjádření nicméně vyplynul příslib ministerstva, že v rámci přípravy novely stavebního zákona bude tato problematika podrobena odbornému posouzení, a pokud institut souhlasů stavebních úřadů zůstane i nadále zachován, bude otázka orgánů příslušných k přezkumu vydaných souhlasů řešena výslovně a jednoznačně. C - Závěrečné hodnocení Šetřením jsem dospěl k závěru, že ministerstvo má nepochybnou snahu věnovat se metodické a výkladové činnosti podle své věcné působnosti. Nejlepším důkazem toho jsou průběžně doplňované webové stránky ministerstva zaměřené na stanoviska a metodiky na úseku územního plánování a stavebního řádu, věnující se problémům a s nimi souvisejícím sporným otázkám, které se v praxi stavebních úřadů vyskytují nejčastěji. Webové stránky byly doplněny i v souladu s mými požadavky, které jsem vyjádřil v rámci svého šetření vedeného z vlastní iniciativy. Potud nemám k postupu ministerstva výhrad. Totéž nemohu ale konstatovat v případě přístupu ministerstva k problematice příslušnosti k přezkumu souhlasů vydávaných stavebními úřady dle stavebního zákona. Mohu vzít na vědomí skutečnost, že ministerstvo zastává odlišný názor na otázku zmíněné příslušnosti, jakož i skutečnost, že v současné praxi stavebních úřadů je, až na výjimky, uplatňován přezkum souhlasů stavebními úřady, které je vydávají. Nemohu však bezvýhradně akceptovat, že výše citované vyjádření ministryně ke zprávě o šetření nepolemizuje konkrétně s žádným z argumentů, kterými jsem podepřel svůj názor na věc. Přesněji vyjádřeno, žádnou z mých úvah předložené vyjádření nerozporuje ani nevyvrací; je kromě toho formulováno natolik obecně, že ani nemám, jak bych na závěr z něho plynoucí navázal. Přesto, nebo právě proto, bych opětovně na ministerstvo apeloval, aby přehodnotilo svůj názor, nakolik je správný a přijatelný model, v němž revizi vlastních správních aktů (kterými se osobám zakládají určitá práva) provádějí ty správní orgány, které je vydávají. V té souvislosti bych k tomu, co jsem již dříve ve zprávě o šetření uvedl, doplnil, aniž bych se opakoval (zpráva je již ministerstvu k dispozici), několik postřehů, které mě ještě více utvrzují v názoru, že stavební úřady by svoje vlastní souhlasy po sobě přezkoumávat (tedy revidovat svůj vlastní postup) neměly. Za vyloučené považuji nahlížet na přezkum souhlasů stejně nebo obdobně jako na přezkum opatření dle ustanovení § 156 správního řádu, neboť toto ustanovení lze, jak vyplývá výslovně z jeho dikce, použít jen tehdy, nestanoví-li zákon jiný postup. Možnost přezkumu souhlasů však stanoví přímo stavební zákon a výslovně počítá s provedením přezkumného řízení. V přezkumném řízení obecně musí být možné rozhodnutí - a podle mého názoru i souhlasy stavebních úřadů - nejen zrušit, ale i změnit. I v tom je nutno vidět rozdíl od procesu dle ustanovení § 156 správního řádu, které v odstavci 2 počítá jen se zrušením správního úkonu pro nezákonnost, nikoliv s jeho změnou. V odstavci 1 téhož zákonného ustanovení je počítáno pouze s možností opravy správního úkonu, a to ještě pouze v těch případech, kdy nejde o rozpor s právními předpisy a s podmínkou, že tím nebude způsobena újma některé z dotčených osob. Správní řád také počítá s vyloučením úředních osob z řízení v téže věci v případech, kdy se táž úřední osoba účastnila řízení v téže věci na jiném stupni. I když proces vydání souhlasu není výsledkem klasického správního řízení, výsledkem jde o proces obdobný, i když formálně rozdílný. I z toho hlediska je otázkou, zdali stavební úřady, mnohdy tytéž úřední osoby, vůbec mohou přezkoumávat souhlasy, které samy vydaly a jimiž založily konkrétním osobám určitá práva či oprávnění. To celé bych shrnul následovně. S názorem ministerstva na uvedenou problematiku se nemohu shodnout, protože přezkum správních aktů zakládajících osobám práva (mnohdy v té souvislosti omezující práva jiných osob - obvykle vlastníků sousedních pozemků a staveb atd.) tímtéž úřadem, který je vydal, vylučuje nestrannost a objektivitu téhož úřadu při posuzování věci. I když souhlasy stavebních úřadů po formální stránce nevykazují znaky správních rozhodnutí a ani jejich vydání nepředchází "klasické" správní řízení, mělo by na ně být nahlíženo, když ne přímo jako na rozhodnutí sui generis, pak tedy přinejmenším jako na správní akty, které jsou jakýmsi hybridem mezi správním rozhodnutím dle části druhé správního řádu a správním úkonem vydávaným dle části čtvrté správního řádu. Pro jejich přezkoumání by vzhledem k jejich povaze měla platit přísnější pravidla, než s jakými správní řád počítá v části čtvrté pro přezkum pouhých sdělení, vyjádření nebo osvědčení, jež nová práva nebo povinnosti nikomu nezakládají. Vydávám proto své závěrečné stanovisko podle ustanovení § 18 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv. Součástí stanoviska je návrh opatření k nápravě. D - Opatření k nápravě Ministerstvu navrhuji, aby ještě jednou přehodnotilo svůj názor na problematiku příslušnosti správního orgánu k přezkumu souhlasů stavebních úřadů I. stupně a vzalo přitom v potaz argumenty, které jsem uvedl ve zprávě o šetření, jakož i ty, které uvádím v rámci tohoto stanoviska. Kromě toho, i ve vazbě na informaci ministerstva o připravované novele stavebního zákona, chci na ministerstvo apelovat, aby zveřejnilo konkrétní výklad k uvedené problematice na svých webových stránkách. Své výkladové stanovisko k této otázce by mělo ministerstvo jako ústřední správní orgán ve věcech územního rozhodování a stavebního řádu zveřejnit za všech okolností, neboť stávající právní úprava neskýtá prostor pro jednotnou interpretaci dané otázky. Závěrečné stanovisko zasílám ministryni pro místní rozvoj Ing. Karle Šlechtové a žádám, aby mě v souladu se zákonem o veřejném ochránci práv informovala, zdali a jaké opatření na základě mého stanoviska přijala. JUDr. Stanislav Křeček v. r. zástupce veřejné ochránkyně práv [1] Zákon č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. [2] Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů. [3] Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. [4] Právní úprava vydávání a přezkumu souhlasů dle ustanovení § 96, § 96a, § 106, § 122, § 127, § 128 stavebního zákona. [5] Metodická pomůcka ministerstva pro stavební úřady nazvaná "Exekuční řízení dle § 103 - § 129 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů", dostupná na: http://www.mmr.cz/getmedia/133cacd6-9af5-466d-9183-185c6b798fcc/Exekuce_kveten-2014.pdf.