Právní věty

Text dokumentu

V Brně dne 12. května 2014 Sp. zn.: 4101/2013/VOP/SN Zpráva o šetření z vlastní iniciativy ve věci zajištění jednotných metodických výkladů Ministerstva pro místní rozvoj na úseku stavebního řádu A - Předmět šetření V souladu s ustanovením § 9 písm. b) zákona o veřejném ochránci práv[1] jsem vedl šetření z vlastní iniciativy, s cílem oslovit Ministerstvo pro místní rozvoj (dále jen "ministerstvo") jako ústřední správní orgán věcně příslušný k výkladu ustanovení stavebního zákona[2] a jeho prováděcích předpisů. Cílem bylo zajištění obecných metodických výkladů k otázkám, které, jak v poslední době ukázalo šetření mnohých kauz, činí problémy v praxi stavebních úřadů vzhledem k nedůslednosti právní úpravy některých institutů stavebního práva. Konkrétně jsem se na ministerstvo obrátil s požadavkem na vydání chybějících metodických výkladů k následujícím tématům: [1] problematika přezkumu "souhlasů" stavebních úřadů vydávaných dle stavebního zákona (územní souhlas, souhlas s provedením ohlášeného stavebního záměru, společný územní souhlas a souhlas s provedením ohlášeného stavebního záměru, kolaudační souhlas, souhlas se změnou v užívání stavby a souhlas s odstraněním stavby)[3], [2] možnosti obrany proti certifikátu autorizovaného inspektora vydanému podle stavebního zákona v jeho znění před novelou[4], [3] uplatňování zásady šetrnosti k sousedství v praxi. Kromě uvedeného jsem ministerstvo upozornil na nutnost úpravy již existující metodiky, konkrétně nazvané "Metodická pomůcka odboru stavebního řádu Ministerstva pro místní rozvoj pro stavební úřady - Exekuční řízení dle ustanovení § 103 − § 129 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů", vytvořené v prosinci 2010, s datem uložení na webové stránky ministerstva 19. 1. 2011. Důvodem byla částečná zastaralost předmětné metodiky vzhledem k vyloučení možnosti soudního výkonu správního rozhodnutí novelou občanského soudního řádu[5] a exekučního řádu[6], s účinností od 1. 1. 2013.[7] B - Skutková zjištění Dne 25. 9. 2013 jsem obdržel sdělení tehdejšího ministra pro místní rozvoj Mgr. Františka Lukla, MPA, č. j. 22610/2013-82, jímž mě informoval o vydání dvou jednotných metodických výkladů na požadovaná témata, tj. k možnosti obrany proti certifikátu autorizovaného inspektora vydaného dle stavebního zákona v jeho znění před novelou[8], dále pak k uplatňování zásady šetrnosti k sousedství v praxi[9]. Tyto výklady jsou nadále dostupné na webových stránkách ministerstva. Dále mě bývalý ministr pro místní rozvoj informoval o stavu shora uvedené metodické pomůcky pro stavební úřady k exekučnímu řízení dle správního řádu. Konkrétně mi sdělil, že metodickou pracovní pomůcku zaktualizoval odbor stavebního řádu ministerstva a na webových stránkách bude zveřejněna po konzultaci s Ministerstvem spravedlnosti. Musím ale konstatovat, že ještě ani v dubnu tohoto roku nenalézám na webových stránkách ministerstva uvedenou pracovní pomůcku v přislíbené aktualizované podobě.[10] Dne 3. ledna 2014 jsem od bývalého ministra pro místní rozvoj obdržel dříve přislíbené vyjádření tohoto ústředního správního orgánu k problematice přezkumu souhlasů stavebních úřadů vydávaných podle stavebního zákona (dále "souhlasy") ze dne 20. 12. 2013, č. j. 36222/2013-82. Podle zde uvedeného názoru ministerstva jsou k přezkumu souhlasů coby správních úkonů dle části čtvrté správního řádu příslušné ty správní orgány, které je vydaly, tj. stavební úřady. Tyto zvláštní druhy úkonů stavebních úřadů se svými právními účinky blíží rozhodnutím dle § 67 správního řádu, ale právní zakotvení zjednodušené procedury jejich provádění ve stavebním zákoně výslovně vylučuje, aby byly vydávány ve správním řízení dle části druhé a třetí správního řádu, protože tím by byl smysl zjednodušené procedury popřen. Speciální právní úprava přezkumu dle stavebního zákona se (oproti ustanovení § 156 správního řádu obecně upravujícímu přezkum opatření vydávaných dle části čtvrté téhož zákona) vztahuje na lhůty, ve kterých lze souhlasy přezkoumat. Citované vyjádření ministerstva k problematice souhlasů není zveřejněno na webových stránkách téhož ústředního správního orgánu. C - Hodnocení věci zástupcem ochránkyně C.1 Metodické pokyny zveřejněné na webových stránkách ministerstva Úvodem musím poznamenat, že metodické pokyny ministerstva k možnosti obrany proti certifikátu autorizovaného inspektora vydanému dle stavebního zákona v jeho znění před novelou a k uplatňování zásady šetrnosti k sousedství v praxi byly vydány brzy poté, co jsem se na ministerstvo obrátil. K oběma metodickým pokynům nemám žádných výhrad ani po obsahové stránce. Musím však opakovaně apelovat na aktualizaci částečně již zastaralé metodické pomůcky pro stavební úřady k exekučnímu řízení dle správního řádu. C.2 Problematika přezkumu souhlasů Ocenil jsem ochotu ministerstva seznámit mě s jeho nahlížením na otázku, který správní orgán je instančně příslušný k provedení přezkumu souhlasů. Musím však konstatovat, že se s tímto výkladem nemohu zcela bezvýhradně ztotožnit. Respektuji skutečnost, že ústředním orgánem státní správy věcně příslušným k výkladu jednotlivých ustanovení stavebního zákona je právě zmíněné ministerstvo a tuto jeho působnost mi nepřísluší nahradit. Nicméně rád bych touto cestou vyjádřil, jak sám nahlížím na zmíněnou problematiku. Vzhledem k tomu, že na základě souhlasů vydávaných dle stavebního zákona vznikají osobám konkrétní práva, pak se po materiální stránce jedná o jinou alternativu správních rozhodnutí, byť formálně vydávaných ve zjednodušené správní proceduře. K obdobnému názoru dospěl i Nejvyšší správní soud v rozsudku rozšířeného senátu ze dne 18. 9. 2012, č. j. As 86/2010-76, když konstatoval, že souhlasy vydávané podle stavebního zákona mohou zakládat, měnit, rušit nebo závazně určovat práva a povinnosti, a naplňují tak materiální stránku rozhodnutí dle soudního řádu správního.[11]Pravda také je, že stavební zákon v případě těchto souhlasů jednoznačně stanoví, že na jejich vydávání se nevztahují části druhá a třetí správního řádu. Jinými slovy, nejsou výsledkem správního řízení a v tom smyslu se skutečně jedná o úkony dle části čtvrté správního řádu. Tato skutečnost už sama o sobě vybízí k jednoduchému závěru, že není jiná možnost než takové úkony přezkoumávat pouze podle ustanovení § 156 správního řádu, které upravuje přezkum vyjádření, sdělení a osvědčení vydávaných dle části čtvrté téhož zákona, a jediné, co se při přezkumu souhlasů neřídí správním řádem, je lhůta pro přezkum speciálně daná stavebním zákonem. Přes výše uvedené nejsem názoru, že je problematiku přezkumu souhlasů možné vyložit tak snadno. Skutečnost, že souhlasy stavební úřady vydávají ve zjednodušeném správním procesu, tedy nikoliv v klasickém správním řízení, ještě neznamená, že také přezkum souhlasů automaticky podléhá jednodušší správní proceduře. Vzhledem k právním účinkům, které souhlasy stavebních úřadů mají, je dle mého názoru zapotřebí odstranit výkladové nejasnosti právní úpravy tak, aby byl zaručen efektivní nástroj (opravný prostředek) poskytující ochranu právům a právem chráněným zájmům osob dotčených vadným úkonem (souhlasem) a dále poskytující ochranu veřejnému zájmu a zákonnosti tím, že umožní přezkum vadného úkonu a případně zjednání nápravy. Domnívám se, že současný výklad svěřující přezkum souhlasů těm správním orgánům, které jej vydaly, je přinejmenším problematický a vyvolává důvodné pochybnosti, zda je dostatečně zaručena možnost spravedlivého a nestranného přezkumu. Právní úprava přezkumu dle ustanovení § 156 správního řádu je zcela správně určena méně významným právním úkonům, jako jsou sdělení, vyjádření nebo osvědčení, jejichž povaha je obecně spíše informativní či deklaratorní; slouží např. k informování účastníků správního řízení, odpovědím na podněty, sdělování důvodů pro nezahájení řízení z moci úřední atd. Práva či povinnosti jsou takovými úkony většinou jen prohlašovány a v případě jejich zrušení (dle § 156 odst. 2 správního řádu) ještě nepřestává existovat samotné deklarované právo nebo povinnost. Určitou výjimku z tohoto pravidla představují výzvy, obecně vnímané rovněž jako úkony dle části čtvrté správního řádu.[12] Nicméně všechny souhlasy vydávané podle stavebního zákona mají povahu konstitutivní, tj. práva zakládají a jejich případné zrušení vede i k zániku konkrétního práva. Jejich dopad do právní sféry adresátů veřejné správy je tedy mnohem výraznější oproti dopadům ostatních úkonů podle části čtvrté správního řádu, a v důsledku toho by měly být také zvýšeny nároky na jejich přezkum. Také skutečnost, že zákonodárce upravil lhůty pro přezkum souhlasů ve stavebním zákoně v podstatě stejně, jako jsou upraveny lhůty pro přezkum správních rozhodnutí ve správním řádu,[13] svědčí o tom, že jde o poněkud jiný druh správních úkonů než ty, jimž je především určena část čtvrtá správního řádu. K názoru, že souhlasy vydávané dle správního řádu je třeba přezkoumat v režimu jiném než ustanovení § 156 správního řádu, mě navíc vede skutečnost, že ve všech případech právní úpravy lhůt pro přezkum souhlasů ve stavebním zákoně zní věta upravující patnáctiměsíční objektivní lhůtu pro přezkum takto: "Rozhodnutí ve věci v přezkumném řízení v prvním stupni nelze vydat po uplynutí 15 měsíců ode dne, kdy souhlas nabyl právních účinků."[14] Tato formulace výslovně vybízí k zamyšlení, co je třeba rozumět v tomto případě "rozhodnutím v přezkumném řízení". Přezkum správních úkonů dle § 156 správního řádu nelze považovat za správní řízení v pravém slova smyslu a usnesení o zrušení úkonu není výsledkem řádného správního řízení. Pokud ale má být o přezkumu souhlasů rozhodováno a jestliže se tak má dít v přezkumném řízení v prvním stupni, pak zákonodárce zřejmě i předpokládal, že se přitom bude vycházet ze základních principů "standardního" přezkumného řízení. Kromě toho upozorňuji, že stavební zákon v příslušných ustanoveních odkazuje na přezkumné řízení; správní řád přitom nezná jiné přezkumné řízení než to, které je upraveno v § 94 a násl. Ustanovení § 156 odst. 2 správního řádu žádné přezkumné řízení neupravuje a v otázce přezkumu jiných úkonů podle části čtvrté správního řádu odkazuje pouze na přiměřené použití právní úpravy přezkumného řízení. Přezkoumání souhlasu postupem podle § 156 odst. 2 správního řádu, který nelze ztotožnit s přezkumným řízením, by podle mého názoru vedlo k určitému popření speciální právní úpravy stavebního zákona, odkazující právě na možnost provedení přezkumného řízení. Vzhledem k tomu, že stavební zákon neobsahuje speciální právní úpravu přezkumného řízení určující např. jiný orgán příslušný k provedení přezkumu, je namístě použít obecnou právní úpravu správního řádu: v tom případě se nejeví jako možné, aby byl rozhodujícím přezkumným správním orgánem jiný než ten, který je nadřízený správnímu orgánu, jenž souhlas vydal, ve smyslu § 95 odst. 1 správního řádu. Považuji za nutné upozornit rovněž na rozdíly mezi opravnými prostředky různých druhů úkonů podle části čtvrté správního řádu. Nejméně významné úkony (sdělení, vyjádření, osvědčení) jsou přezkoumávány tím správním orgánem, který je vydal. Přezkum závazných stanovisek jako úkonů s nepopiratelně významnějšími účinky je podle § 149 odst. 5 správního řádu svěřen orgánu nadřízenému. Podle současného výkladu ministerstva by však přezkum souhlasů stavebních úřadů jako úkonů s účinky ještě významnějšími, než mají závazná stanoviska, byl opět svěřen tomu správnímu orgánu, který je vydal. Dochází tedy k situaci, kdy na přezkum právně významnějšího správního aktu (souhlasu) jsou kladeny nižší nároky než na přezkum aktu méně významného (závazné stanovisko). Za této situace mám za to, že je spíše nutné se zaměřit na nalezení výkladu, který by uvedený rozpor odstranil. Ze všech shora uvedených důvodů se kloním k názoru, že právní úprava přezkumu souhlasů dle stavebního zákona je v uvedeném smyslu především nedostatečná, což pochopitelně skýtá i prostor k pochybnostem a různým výkladům. Musím rovněž poznamenat, že v názoru na povahu přezkumu uvedených souhlasů se shoduji se závěry, které k této problematice podrobně vyjádřil JUDr. Josef Vedral, Ph.D.,[15] ve svém článku "Přezkum souhlasů stavebních úřadů po novele stavebního zákona" zveřejněném v Bulletinu stavebního práva č. 2/2013. Tento článek obsahuje shrnutí relevantních důvodů pro závěr, že věcně příslušným správním orgánem k provedení přezkumného řízení ohledně souhlasů stavebních úřadů je nadřízený správní úřad. D - Závěry Na základě výše popsaných skutečností a úvah dávám ve smyslu ustanovení § 18 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv ministerstvu k uvážení, zdali není namístě, aby svůj dosavadní výklad problematiky přezkumu souhlasů stavebních úřadů přehodnotilo. Dále mám za to, že je třeba, aby ministerstvo tento, pokud možno upravený, výklad zveřejnilo i na svých webových stránkách. V neposlední řadě je podle mého názoru třeba, aby byla na webových stránkách ministerstva zveřejněna také aktualizovaná verze metodické pomůcky pro stavební úřady, pro účely exekuce správních rozhodnutí. Zprávu o šetření zasílám ministryni pro místní rozvoj a žádám, aby se v zákonné lhůtě 30 dnů od jejího doručení vyjádřila ke zjištěným pochybením a informovala mě o přijatých opatřeních k nápravě. Zpráva shrnuje mé dosavadní poznatky, které mohou být podkladem pro závěrečné stanovisko. JUDr. Stanislav Křeček v. r. zástupce veřejné ochránkyně práv [1] zákon č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů [2] zákon č. 183/2006 Sb., ve znění pozdějších předpisů [3] právní úprava vydávání a přezkumu souhlasů - dle ustanovení § 96, § 96a, § 106, § 122, § 127, § 128 stavebního zákona [4] zákon č. 350/2012 Sb., měnící stavební zákon s účinností od 1. 1. 2013 [5] zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů [6] zákon č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů [7] zákon č. 396/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony [8] http://www.mmr.cz/getmedia/e9378c54-9e16-45b1-9fae-c8d84074971d/%c2%a7-117-web.pdf [9] http://www.mmr.cz/getmedia/171da452-0dba-4dbd-9038-b279c117f95b/%c2%a7-152-odst-1-web.pdf [10] http://www.mmr.cz/getmedia/6be63d6f-968a-4440-91bd-caf5ee3e6d27/EXEKUCE.pdf [11] [11] zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů [12] Jde zejména o výzvy ke splnění procesních povinností účastníků řízení (doplnění žádosti o chybějící náležitosti apod.), ale např. též o výzvu stavebního úřadu k odstranění závady na stavbě dle ustanovení § 134 odst. 2 stavebního zákona. [13] viz ustanovení § 96 odst. 1 a § 97 odst. 2 správního řádu [14] viz ustanovení § 96 odst. 4, § 106 odst. 2, § 122 odst. 3, § 127 odst. 3 a § 128 odst. 3 stavebního zákona [15] spoluautor správního řádu, autor publikace "Správní řád − komentář" − II. aktualizované vydání, Polygon 2012, člen Legislativní rady vlády