-
Podání podnětu/založení spisu
11. 07. 2006
-
Zpráva o šetření - § 18
22. 11. 2006
-
Závěrečné stanovisko - § 19
18. 05. 2007
Právní věty
Text dokumentu
V Brně dne 18. května 2007 Sp. zn.: 3589/2006/VOP/VBG Závěrečné stanovisko - opatření k nápravě ve věci podnětu pana J.M. Dne 18. 12. 2006 jsem ke své zprávě o šetření podnětu pana J.M. obdržel vyjádření Krajského úřadu Jihočeského kraje, odboru krajského živnostenského úřadu (dále jen "krajský živnostenský úřad"), a dne 27. 12. 2006 vyjádření Městského úřadu Tábor, obecního živnostenského úřadu (dále jen "obecní živnostenský úřad"). Z obsahu došlých vyjádření vyplynulo, že oba úřady spolu celou záležitost konzultovaly a i nadále zastávají stejný a neměnný právní názor - totiž že informaci o tom, kdy byla kontrola podnikatelky E.S. podle zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů, provedena a jak vysoká pokuta byla podnikatelce udělena, nelze na základě zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále "zákon č. 106/1999 Sb."), panu J.M. poskytnout, a to z důvodů dále popsaných. Obecní živnostenský úřad navíc možnost vyslovení odlišného názoru vyloučil s odvoláním na názor odvolacího orgánu, jímž je podle ustanovení § 90 odst. 1 písm. b) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění zákona č. 413/2005 Sb. (dále "správní řád"), vázán. Jelikož obecní živnostenský úřad i krajský živnostenský úřad s právním hodnocením obsaženým ve zprávě o šetření podnětu vyjádřily nesouhlas a neprovedly žádná opatření k nápravě, sděluji v souladu s ustanovením § 18 odst. 2 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, své závěrečné stanovisko. I. Široký přístup k informacím je pro veřejnost velice vhodným prostředkem kontroly veřejné správy, a tím i jedním z prostředků zdokonalování jejího chodu. Navíc je zřejmé, že bez ustanovení co nejširších možností v této oblasti není možné, aby se kterýkoli občan stal plnohodnotným partnerem veřejné správy při jejím rozhodování. Právo na informace je ústavně zakotveno v Listině základních práv a svobod (čl. 17 a čl. 35 odst. 2 Listiny základních práv a svobod), jakož i v - pro ČR závazné - Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod[1] a Mezinárodním paktu o občanských a politických právech.[2] V rovině zákonné úpravy pak následuje zákon č. 106/1999 Sb.[3] Krajský živnostenský úřad má za to, že zákon č. 106/1999 Sb. nelze interpretovat izolovaně, ale v kontextu s dalšími právními předpisy. Zmiňována je především povinnost kontrolních pracovníků podle ustanovení § 12 odst. 2 písmo f) zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů (dále "zákon o státní kontrole")[4] s tím, že povinnost zachování mlčenlivosti může být prolomena pouze v případech upravených v ustanovení § 13 zákona o státní kontrole.[5] Krajský živnostenský úřad také připomíná vztah mezi zákonem č. 106/1999 Sb. a zákonem č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále "živnostenský zákon"). Poukazuje přitom na ustanovení § 2 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb., ze kterého podle jeho názoru vyplývá, že se tento zákon nevztahuje na postup při poskytování informací, který je upraven v ustanovení § 60 živnostenského zákona, tzn. na poskytování údajů z živnostenského rejstříku. Mohu jenom souhlasit s tím, že zákon č. 106/1999 Sb. nelze interpretovat izolovaně. Vzájemný vztah s ostatními předpisy, zejména pak se zákonem o státní kontrole a živnostenským zákonem, však vnímám odlišně než krajský živnostenský úřad. Pro posouzení vzájemného vztahu těchto právních předpisů lze jako obecné východisko přijmout názor vyjádřený např. v rozsudku Krajského soudu v Ostravě čj. 22Ca 551/2000-21, ze dne 9. 4. 2001, podle nějž musí zvláštní právní předpis k tomu, aby se uplatnil místo zákona o svobodném přístupu k informacím, splňovat určité obsahové náležitosti; musí zejména upravovat poskytování informací komplexně.[6] Identickým způsobem argumentuje i Ústavní soud.[7] Tomu odpovídá i současné znění ustanovení § 2 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb., podle něhož se tento zákon nevztahuje na poskytování informací, pokud zvláštní zákon upravuje jejich poskytování, zejména vyřízení žádosti včetně náležitostí a způsobu podání žádosti, lhůt, opravných prostředků a způsobu poskytnutí informací. Jinými slovy, aby se při poskytování informací nepostupovalo vůbec podle zákona č. 106/1999 Sb. musí zvláštní zákon upravovat "komplexně" poskytování informací. Naznačené požadavky "komplexnosti" živnostenský zákon (a už vůbec ne zákon o státní kontrole) nesplňují, proto nejsou zvláštním předpisem o poskytování informací ve smyslu ustanovení § 2 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb., tj. nemohou zcela vyloučit aplikaci zákona č. 106/1999 Sb. Podobně jako řada dalších zákonů[8] živnostenský zákon pouze modifikuje a doplňuje ustanovení zákona č. 106/1999 Sb., a to na úseku živnostenské správy. Předmětem právní úpravy obsažené v živnostenském zákoně totiž primárně není úprava poskytování informací živnostenskými úřady, ale úprava podmínek živnostenského podnikání a kontroly nad jejich dodržováním. Ustanovení § 60 živnostenského zákona se tedy použije jako zvláštní, tj. přednostně, v rozsahu, v jakém upravuje odchylky vůči zákonu č. 106/1999 Sb., a zákon č. 106/1999 Sb. se použije podpůrně na všechny zbývající aspekty přístupu k informacím, které ustanovení § 60 živnostenského zákona neřeší. Jedná se tedy o klasický projev zásady subsidiarity zákona č. 106/1999 Sb. jakožto obecného předpisu upravující poskytování informací a podmínky práva svobodného přístupu k těmto informacím vůči ostatním úpravám které se dotýkají této problematiky. Od práva na poskytnutí informací je nutno odlišovat právo na fyzický přístup k originálním a archivovaným dokumentům, seznamům a jiným listinám, přestože spolu úzce souvisejí. Obě práva realizují svobodu přístupu k informacím, ale druhé z uvedených podléhá obvykle přísnějším podmínkám, neboť s sebou přináší větší administrativní potíže vyvolané fyzickou přítomností "cizích" osob v úřadovnách povinných subjektů a s tím spojené riziko znehodnocení, ztráty, padělání či jiného zneužití uložených originálních dokumentů. Z těchto důvodů je právo fyzického přístupu k originálním dokumentům, popisované často jako "právo nahlížet a pořizovat si výpisy", v mnoha předpisech upravujících různé oblasti veřejné správy omezeno či podmíněno. Nejinak tomu je, jak bude poukázáno dále, i v případě živnostenského zákona. Omezením "práva nahlížet a pořizovat si výpisy" je nejčastěji povinnost žadatele prokázat odůvodněnost svého požadavku, neboli prokázat právní zájem na přístup k některým originálním dokumentům. I pro vzájemný vztah předpisů upravujících tzv. "právo nahlížet a pořizovat si výpisy" a zákona č. 106/1999 Sb. platí v otázce zpřístupnění originálních zdrojů informací, že všechna zmíněná ustanovení zvláštních zákonů představují zvláštní úpravu, kterou je třeba přednostně aplikovat ve všech případech, na které dopadají. Žádné z těchto ustanovení však nepředstavuje komplexní úpravu práva na informace, a proto otázky v nich výslovně neupravené se budou řídit podpůrně podle zákona č. 106/1999 Sb. Dopad ustanovení zvláštních zákonů nelze rozšiřovat nad rámce jejich jasného textu. Pokud zvláštní zákon hovoří např. toliko o "nahlížení" a "pořizování si výpisů či opisů", bude aplikován právě jen na tyto fyzické úkony, ne však na jiné žádosti, které směřují k poskytnutí jiných informací z oblasti jeho působnosti.[9] Pokud žadateli nejde o fyzický přístup k uloženým dokumentům, ale o to, aby mu povinný subjekt poskytl konkrétní informace z dané oblasti, včetně například kopie konkrétního dokumentu, bude postupováno výhradně podle zákona č. 106/1999 Sb., jak pokud jde o proces, tak i hmotněprávní důvody pro odepření informací. Opačný výklad, který by rozšiřoval aplikaci zvláštních ustanovení nad rámec jejich znění například tím, že by vyžadoval prokázání odůvodněnosti žádosti žadatele o pouhé kopie či jiné informace ze správního řízení, aniž by se domáhal fyzického přístupu ke spisu, je nepřípustný. Takový výklad by nezákonně omezoval prostor pro svobodný přístup k informacím podle zákona č. 106/1999 Sb., příčil by se doslovným ustanovením zvláštních zákonů a porušoval by podmínku minimalizace omezení základního práva na informace podle čl. 4 odst. 4 Listiny. Je nutno zdůraznit, že při používání jakéhokoliv ustanovení o omezení základního práva je povinností všech orgánů veřejné moci šetřit jeho podstaty a smyslu, omezení nevykládat rozšiřujícími způsoby a nezneužívat je k účelům jiným, než bylo stanoveno.[10] S ohledem na dosud uvedené je tedy třeba v oblasti živnostenské správy přistupovat k problematice poskytování informací následovně. Zákonem č. 286/1995 Sb. došlo k rozdělení živnostenského rejstříku na dvě části. První má povahu veřejného seznamu, což zakládá právo každého do něj nahlížet a pořizovat si z něj výpisy či opisy nebo potvrzení, že o určitém zápisu, resp. potvrzení o tom, že v rejstříku určitý zápis není. Tato oprávnění plynou přímo ze zákona, takže nikdo nemusí prokazovat, že má oprávněný zájem a zásadně mu nelze nahlédnutí odepřít. Veřejným seznamem je živnostenský rejstřík v části, v níž se u fyzické osoby zapisuje obchodní jméno, místo a předmět podnikání, identifikační číslo, provozovny, pozastavení provozování živnosti, zánik živnostenského oprávnění a prohlášení konkursu. Co se týče právnické osoby, je veřejným seznamem v části, v níž se zapisuje obchodní jméno, sídlo, identifikační číslo, předmět podnikání, provozovny, pozastavení provozování živnosti, zánik živnostenského oprávnění a prohlášení konkurzu. Ostatní údaje do této části zařazeny nejsou, a požívají tak vyšší stupeň ochrany. Tento vyšší stupeň ochrany se projevuje tím, že podle živnostenského zákona do neveřejné části rejstříku nelze nahlížet. Žadateli, který osvědčí právní zájem, živnostenský úřad vydá úřední opis, výpis či potvrzení o určitém zápisu, případně o tom, že zde určitý zápis není.[11] Při posuzování, zda žadatel osvědčil právní zájem, živnostenský úřad postupuje podle ustanovení § 38 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění zákona č. 413/2005 Sb.[12] Ostatní osoby (ty které neprokáží právní zájem) se pak mohou seznamovat s informacemi obsaženými v neveřejné části živnostenského rejstříku pouze za podmínek upravených v zákoně č. 106/1999 Sb., tj. mj. v souladu s ustanovením § 2 odst. 3 tohoto zákona a všemi omezeními, s nimiž zákon č. 106/1999 Sb. počítá.[13] Pokud žadatel neprokáže právní zájem, mohou mu být poskytnuty informace z neveřejné části živnostenského rejstříku pouze v tom rozsahu (resp. formě) neupravené v ustanovení § 60 odst. 5 živnostenského zákona. Ustanovení § 60 odst. 5 živnostenského zákona se použije jako zvláštní přednostně v rozsahu, v jakém upravuje odchylky vůči zákonu č. 106/1999 Sb. a zákon č. 106/1999 Sb. se použije podpůrně na všechny zbývající aspekty přístupu k informacím, které ustanovení § 60 živnostenského zákona neřeší. To prakticky znamená, že v případech, kdy žadatel žádá poskytnutí informace ve formě nahlédnutí do neveřejné části živnostenského rejstříku či pořízením úředního opisu, výpisu nebo potvrzení o určitém zápisu, popřípadě potvrzení o tom, že v rejstříku určitý zápis není, se informace v požadované formě bez dalšího žadateli buď neposkytne vůbec (v případě požadavku na nahlédnutí do neveřejné části rejstříku, kdy toto je zapovězeno všem - jedná se o absolutní zákaz)[14] nebo se poskytne za podmínky, že žadatel prokáže právní zájem na poskytnutí dané informace ve smyslu ustanovení § 60 odst. 5 živnostenského zákona. Pokud žadatelem požadovanou informaci není možné poskytnout jinak než nahlédnutím nebo pořízením výpisů (opisů a potvrzení) ve smyslu ustanovení § 60 odst. 5 živnostenského zákona či vyžaduje-li žadatel poskytnutí informace právě jen touto formou, nemůže povinný subjekt žádosti vyhovět s odvoláním na ustanovení § 2 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb. Připouští-li to však charakter dané informace, a zejména pak žádá-li žadatel o informace nikoliv ve formách výslovně označených v ustanovení § 60 odst. 5 živnostenského zákona, je povinný subjekt povinen požadovanou informaci poskytnout v souladu se zákonem č. 106/1999 Sb. Při posuzování jednotlivých žádostí o informace je tedy nezbytné sledovat, o co konkrétní žadatel žádá, co svou žádostí o informace sleduje a o jakou informaci je žádáno. Přitom je třeba mít na zřeteli, co je předmětem jednotlivých právních úprav, jejichž aplikovatelnost při posuzování žádosti připadá v úvahu (o vztahu obecného a zvláštního lze totiž hovořit jen při shodě předmětu obou právních úprav) a zvážit, v jakém rozsahu jsou zvláštní právní předpisy, resp. jejich jednotlivá ustanovení, způsobilá vyloučit, resp. omezit, užití zákona č. 106/1999 Sb., tj. obecné právní normy upravující podmínky svobodného přístupu k informacím ve smyslu článku 17 Listiny základních práv a svobod. Obecně tedy platí, že absence "právního zájmu" brání "pouze" poskytnutí informace pořízením úředních opisů, výpisů nebo potvrzení ze živnostenského rejstříku. Poskytnutí informace obsažené v neveřejné části živnostenského rejstříku písemně (případně na jiném nosiči) tím není vyloučeno. Rozdíl v rozsahu poskytnutých informací může přitom být zásadní, neboť zatímco žadateli s právním zájmem poskytne živnostenský úřad ve formách předpokládaných v ustanovení § 60 odst. 5 živnostenského zákona veškeré informace z neveřejné části živnostenského rejstříku bez dalšího omezení (právě z důvodu prokázaného právního zájmu), žadateli podle zákona č. 106/1999 Sb. se poskytnou pouze ty informace, které podle zákona č. 106/1999 Sb. poskytnout lze. Odlišením obou režimů poskytování informací se tak dostane shora avizované ochrany mj. i těm informacím, které se týkají osobnosti, projevů osobní povahy, soukromí fyzické osoby a také osobním údajům, jejichž poskytování je zákonem č. 106/1999 Sb. vyloučeno. Tím se dostávám k připomínce krajského živnostenského úřadu, jenž velmi problematickou shledává zejména otázku sdělení sankčního postihu podnikatelky žadateli, neboť může mít souvislost s majetkovými poměry této osoby. Vznesenou námitku bez bližšího sdělení - v čem je spatřována souvislost, mohu stěží akceptovat. Podobně jsem nucen přistoupit i k námitce krajského živnostenského úřadu, že zákon č. 106/1999 Sb. v ustanovení § 8a stanoví, že "informace týkající se osobnosti, projevů osobní povahy, soukromí fyzické osoby a osobní údaje povinný subjekt poskytne jen v souladu s právními předpisy, upravujícími jejich ochranu", aniž blíže uvádí, na základě jakých úvah připisuje informaci o tom, kdy byla provedena kontrola a s jakým výsledkem (zda byla uložena sankce a v jaké výši) naznačenou "osobnostní" povahu. V tomto ohledu se obecně domnívám, že zveřejnění informace o tom, kdy byla konkrétním živnostenským úřadem u konkrétní fyzické osoby podnikající na základě živnostenského oprávnění provedena kontrola, nelze považovat za zpracování osobních údajů podle zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 101/2000 Sb."), a to zejména proto, že se na tuto otázku vztahuje právní úprava týkající se poskytnutí informací podle zákona č. 106/1999 Sb., kterou se rozumí mimo jiné přímé nebo zprostředkované sdělení údajů o skutečnostech, které se týkají zákonem stanovené působnosti subjektu povinného poskytnout informace a jejího výkonu. Neposkytnutí této informace na základě ustanovení § 8a zákona č. 106/1999 Sb. a odkazu na zákon č. 101/2000 Sb., tím méně na ustanovení jeho § 4 písm. a), tedy v tomto případě není na místě. Ochrana soukromí, tak jak je zakotvena v Listině základních práv a svobod, po mém soudu, nezahrnuje i informace o sankčních postizích podnikatelských subjektů. Ochrana soukromí je konkretizována osobnostními právy jednotlivce a také právem na ochranu osobních údajů. Ochrana osobních údajů se vztahuje toliko na fyzické osoby, je však současně z povahy věci zřejmé, že soukromí je myšleno jako určitá osobní až intimní sféra člověka. Ochranu soukromí proto nepožívá podnikatelský subjekt (byť nepodniká jako právnická osoba ale jako živnostník, fyzická osoba), zejména pokud jde o informace vztahující se k jeho podnikání nikoliv k soukromému životu. Z toho důvodu nelze poskytnutí informací odpírat pro ochranu osobních údajů fyzické osoby podnikatele. Naopak je žádoucí, aby se veřejnost dozvěděla co nejvíce o živnostnících a o trhu obecně, neboť transparentní podnikatelské prostředí je jedním z materiálních znaků demokratického právního státu a umožňuje spotřebitelům vědomě se rozhodovat. Starosti o to, jaké důsledky může mít pro trh zveřejnění zjištění kontrolních úřadů o porušování právních předpisů na jakémkoliv úseku, v podstatě nejsou ze strany kontrolních úřadů obecně na místě. Nelze v daném případě uvažovat ani o ochraně "dobré pověsti" podnikatelských subjektů, kteří se dopustili deliktního jednání. Naopak činnost živnostenských úřadů by měla napomoci k poctivosti obchodního prostředí. Domnívám se, že informaci o výši udělené pokuty nelze odepřít ani s odkazem na ochranu osobních údajů, neboť se nejedná o chráněný údaj. Nevztahuje se totiž k osobě správního delikventa, nýbrž jde o informaci o veřejnomocenské sankci, která by byla udělena správním úřadem každému správnímu delikventovi ve stejné situaci. Sankce je projevem prosazení veřejného zájmu při výkonu veřejné správy (zde na úseku živnostenského podnikání). Jakákoliv sankce má v sobě navíc jak hledisko správně-trestní vůči konkrétní (fyzické či právnické) osobě, tak hledisko preventivního působení na ostatní fyzické a právnické osoby. Tato funkce správního trestání by byla popřena, kdyby správní úřady odmítaly sdělit výši udělené sankce. Námitka, že informace o uložené pokutě by mohla vypovídat o majetkových poměrech osoby, je poněkud zavádějící. Formálně vzato představuje sice uložená pokuta pohledávku osoby, ale z toho nelze určit, jaké tedy jsou majetkové poměry této osoby. Mám za to, že tato informace není způsobilá sama o sobě zasáhnout do soukromí osoby a vypovídat o tom, v jakých poměrech daná osoba žije. Nadto nelze ani opomenout, že lze předpokládat oddělené účtování pro soukromý život a pro podnikání. V daném případě pak považuji za nutné připomenout, že žadatele nezajímají majetkové poměry podnikatelky, pouze výše jí uložené pokuty, a to s ohledem na pochybnost o zachování stejného přístupu živnostenského úřadu ke všem kontrolovaným subjektům.[15] Pokud krajský živnostenský úřad namítá, že správní orgán je povinen při výkonu své činnosti postupovat tak, aby nedošlo k porušení povinnosti mlčenlivosti o skutečnostech, které se dozvěděl při výkonu svých, zákonem daných pravomocí, považuji za nezbytné znovu zdůraznit, že mlčenlivost je právní nástroj, který má zaručit integritu úřadu z hlediska informací.[16] Mlčenlivost jako právní institut se vztahuje na jednotlivé pracovníky jako na fyzické osoby, nikoliv na správní úřad či povinný subjekt jako celek. Naopak informační povinnost podle zákona č. 106/1999 Sb. se vztahuje na úřad jako celek.[17] Mlčenlivost kontrolních pracovníků (zaměstnanců úřadu) není překážkou poskytování informací povinným subjektem (úřadem). Mlčenlivost zaměstnanců se proto nemůže stát důvodem odepření informace povinným subjektem. Každé odůvodnění rozhodnutí o odepření informace opřené o mlčenlivost je porušením zákona.[18] Jak výslovně uvádí ustanovení § 19 zákona č. 106/1999 Sb., umožnění přístupu k informacím nebo poskytnutí informací za podmínek a způsobem stanoveným tímto zákonem není porušení povinnosti zachovávat mlčenlivost uložené zvláštními zákony. Důvodová zpráva k citovanému zákonu, jež ovšem striktně bráno představuje stanovisko předkladatele návrhu právní úpravy, nikoli zákonodárce, uvádí, že tohoto ustanovení je třeba právě proto, že by jinak aplikaci zákona bránila ustanovení devětadvaceti jiných zákonů o povinnosti mlčenlivosti.[19] Platí-li, že naprostou většinu informací, jimiž orgány státní správy disponují, získávají od svých zaměstnanců, kteří je shromažďují při své činnosti, pak by to v případě, že by se mlčenlivost správních orgánů uplatnila, znamenalo, že by se právo na informace nemohlo realizovat, což by bylo v rozporu s článkem 17 Listiny základních práv a svobod. Význam ustanovení § 19 zákona č. 106/1999 Sb. přitom spočívá nejen ve vymezení vztahu mezi svobodným přístupem k informacím a povinností mlčenlivosti jednotlivých zaměstnanců jako fyzických osob, ale souvisí též se zásadou neveřejnosti správního řízení. Správní řízení je totiž na rozdíl od soudního neveřejné. Není tím však myšlena trvalá neveřejnost všech informací, s nimiž pracuje, ale jen neveřejnost postupu, kterým dochází k rozhodnutí - proto podle ustanovení § 11 odst. 1 písm. b) zákona č. 106/1999 Sb., může povinný subjekt omezit poskytnutí informace, pokud jde o novou informaci, která vznikla při přípravě rozhodnutí povinného subjektu, pokud zákon nestanoví jinak; to platí jen do doby, kdy se příprava ukončí rozhodnutím a také proto množství zvláštních zákonů upravujících působnost správních orgánů ukládá jejich zaměstnancům povinnost mlčenlivosti o všech skutečnostech, o kterých se dozvěděli v souvislosti s výkonem správní činnosti.[20] Nejinak je tomu v případě zákona o státní kontrole, který ve svém ustanovení § 12 odst. 2 písm. f) stanoví, že kontrolní pracovníci jsou povinni zachovávat mlčenlivost o všech skutečnostech, o kterých se dozvěděli při výkonu kontroly a nezneužít znalosti těchto skutečností. Podrobíme-li i toto ustanovení detailnějšímu zkoumání, nelze přehlédnout zejména spojení "kontrolní pracovníci" a "při výkonu kontroly". Rovněž i z tohoto ustanovení je tedy patrné, že mlčenlivost se týká jednotlivých fyzických osob, a nikoliv úřadu. Krajský živnostenský úřad se neztotožňuje s vysloveným právním názorem, podle něhož poskytování informací, týkajících se různých protokolů, uložených sankcí a opatření k nápravě zákonem o svobodném přístupu k informacím nelze omezovat (byť se ve všech případech jedná o informace o činnosti živnostenských úřadů). Svůj odmítavý postoj odmítá s poukazem na skutečnost, že žadatel nebyl v případu paní Sedláčkové ani kontrolovanou osobou, ani osobou zúčastněnou na kontrole, nebyl ani účastníkem sankčního správního řízení, týkajícího se uvedené podnikatelky. Není tudíž podle jeho názoru zřejmé, podle jakého právního titulu by mu údaje o datu kontroly a výši pokuty měly být legitimním způsobem poskytnuty. K vyslovené výhradě je třeba uvést, že zákon č.106/1999 Sb. nevyžaduje a ani nemůže vyžadovat, aby byla žádost zdůvodněna či podložena nějakým "právním titulem". Žádost o informaci je třeba vnímat jako projev práva na informace ve smyslu článku 17 Listiny základních práv a svobod. U požadavku na zdůvodnění či právní titul lze pochybovat o tom, že právě odůvodnění žádosti o informace je opatřením v demokratické společnosti nezbytným pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví či mravnosti.[21] Poněkud zmatečně pak krajský úřad na jedné straně uvádí, že "dle jeho názoru se však v tomto případě nejedná o informace, které se tyto osoby (správní orgán) dozvěděly při výkonu své dozorové činnosti, ale jedná se o informace, které souvisí s konkrétní činností správního orgánu prováděnou při výkonu jeho povinností, tj. při výkonu kontroly," a na druhé straně k tomu dodává s poukazem na ustanovení § 11 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb., že "informace, které získal povinný subjekt od třetí osoby při plnění úkolů v rámci kontrolní, dozorové, dohledové nebo obdobné činnosti prováděné na základě zvláštního právního předpisu, podle kterého se na ně vztahuje povinnost mlčenlivosti anebo jiný postup chránící je před zveřejněním nebo zneužitím, se neposkytují. Povinný subjekt poskytne pouze ty informace, které při plnění těchto úkolů vznikly jeho činností". V této souvislosti se domnívám, že pokud se krajský živnostenský úřad ztotožňuje s mým názorem, že jde o informace, které souvisí s konkrétní činností správního orgánu prováděné při výkonu jeho povinností, tj. při výkonu kontroly, pak je měl podle ustanovení § 11 odst. 3 poskytnout - viz druhá věta třetího odstavce. Souhlasím s obecným zhodnocením krajského živnostenského úřadu dopadu ustanovení § 11 odst. 1 písmo b) zákona č. 106/1999 Sb., nesouhlasím však s hodnocením právních důsledků aplikace tohoto ustanovení na poskytování informací o výsledcích jednotlivých živnostenských kontrol. Krajský živnostenský úřad nejprve správně uvádí, že žádost o poskytnutí takové informace je nutno posuzovat v souladu se správním řádem, který je pro tento účel považován za lex specialis.[22] Možnost omezit poskytnutí informace platí až do doby vydání pravomocného rozhodnutí. Po vydání rozhodnutí není živnostenský úřad oprávněn požadovanou informaci bez dalšího poskytnout, ale musí vždy zkoumat, zda poskytnutí požadované informace nevylučuje nebo neomezuje zákon č. 106/1999 Sb. Pokud živnostenský úřad shledá, že některé z ustanovení zákona poskytnutí požadované informace vylučuje nebo její poskytnutí omezuje, postupuje podle těchto ustanovení zákona a informaci neposkytne nebo její poskytnutí omezí. Následně však krajský živnostenský úřad, po mém soudu, nepřesně dovozuje, že "vzhledem k tomu, že je správní řízení podle správního řádu neveřejné, zveřejňuje se poskytovaná informace v okruhu účastníků řízení, resp. za podmínek stanovených správním řádem", a nadto také, že "se zřetelem k příslušným ustanovením zákona o státní kontrole nelze až na zákonem stanovené výjimky (§ 13 zákona o státní kontrole) poskytovat ani informace, týkající se v jednotlivých konkrétních případech výkonu živnostenské kontroly, jejího průběhu a závěrů." Neveřejnost správního řízení automaticky neznamená, že informace o správním řízení je možné poskytovat pouze účastníkům řízení. V otázce určení rozsahu poskytovaných informací účastníkům správního řízení a jiným osobám platí totéž, co bylo řečeno o vztahu živnostenského zákona (§ 60) a zákona č. 106/1999 Sb. Podobně tedy např. pouze účastníkům řízení a osobám, které prokáží právní zájem nebo jiný vážný důvod, pokud tím nebude porušeno právo některého z účastníků řízení, je umožněno nahlížet do správních spisů. Ostatní se "musí spokojit" s poskytováním informací ve formě předpokládané zákonem č. 106/1999 Sb. [23] Závěr, že "se zřetelem k příslušným ustanovením zákona o státní kontrole, nelze až na zákonem stanovené výjimky (§ 13 zákona o státní kontrole) poskytovat ani informace, týkající se v jednotlivých konkrétních případech výkonu živnostenské kontroly, jejího průběhu a závěrů," rozhodně platí, pokud jde o zaměstnance živnostenského úřadu, tj. kontrolní pracovníky. Ti jsou vázáni mlčenlivostí. Znovu připomínám, že žadatel nežádá o informace o výkonu živnostenské kontroly, jejího průběhu a závěrů tyto kontrolní pracovníky, ale živnostenský úřad jako povinný subjekt a ten již povinností mlčenlivosti vázán není, naopak je vázán povinností poskytnout informace v souladu s článkem 17 Listiny základních práv a svobod a zákonem č. 106/1999 Sb. Přitom rozsah takto poskytovaných informací v mnohém přesahuje rozsah informací naznačený krajským živnostenským úřadem - nestačí pouze informace, že kontrola byla provedena a sankce uložena.[24] II. - Návrh opatření k nápravě V souladu s ustanovením § 18 odst. 2 zákona o veřejném práv setrvávám na svém návrhu na opatření k nápravě vysloveném v závěru své zprávy o šetření podnětu pana J.M. ze dne 22. 11. 2006. Jako opatření k nápravě navrhuji, aby se oba živnostenské úřady, zejména pak krajský živnostenský úřad [u obecního živnostenského úřadu vnímám, že jeho dosavadní zdrženlivý postoj ke změně svého právního posouzení je spíše dán ustanovením § 90 odst. 1 písm. b) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění zákona č. 413/2005 Sb.] opakovaně zabývaly dosud vysloveným hodnocením. Za tímto účelem jsem se záměrně snažil v maximální šíři vysvětlit vzájemný vztah zákona č. 106/1999 Sb., živnostenského zákona a zákona o státní kontrole. A následně aby tyto úřady přehodnotily svůj dosavadní přístup k poskytování informací a informace požadované stěžovatelem poskytly. V opačném případě jsem připraven přistoupit k sankčním opatřením ve smyslu ustanovení § 20 zákona o veřejném ochránci práv. V úvahu připadá vyrozumění nadřízeného úřadu - Ministerstva průmyslu a obchodu a informování veřejnosti, včetně možnost sdělení jména a příjmení osob oprávněných jednat jménem úřadu. JUDr. Otakar Motejl veřejný ochránce práv [1] Srov. Čl. 10 Úmluvy: Každý má právo na svobodu projevu. Toto právo zahrnuje svobodu zastávat názory a přijímat a rozšiřovat informace nebo myšlenky bez zasahování státních orgánů a bez ohledu na hranice. [2] Srov. čl. 19 Paktu: Každý má právo na svobodu projevu; toto právo zahrnuje svobodu vyhledávat, přijímat a rozšiřovat informace a myšlenky všeho druhu, bez ohledu na hranice, ať ústně, písemně nebo tiskem, prostřednictvím umění nebo jakýmikoli jinými prostředky podle vlastní volby. [3] Blíže Tuháček, M.: Stošest neznamená vždy více než stojedna. Podle jakého zákona postupovat při poskytování informací? ViaI:2003, 3:8, ASPI 23670. [4] Kontrolní pracovníci jsou dále povinni zachovávat mlčenlivost všech skutečnostech, o kterých se dozvěděli při výkonu kontroly a nezneužít znalosti těchto skutečností. [5] Kontrolní pracovníky může zbavit povinnosti mlčenlivosti ten, v jehož zájmu tuto povinnost mají, nebo ve veřejném zájmu vedoucí kontrolního orgánu. Tímto ustanovením není dotčena povinnost oznamovat určité skutečnosti orgánům příslušným podle zvláštních předpisů. [6] Podobně také Krajský soud Ostrava v kauze Lučina vs. Okresní úřad Karviná ze dne 9.4.2001 v právní argumentaci výslovně uvádí, že k tomu, aby jiný zákon měl povahu zvláštního zákona, který pak má přednost před zákonem obecným (č. 106/1999 Sb.), se musí vyznačovat tím, "že komplexně upravují podmínky, za nichž jsou určité informace poskytovány, včetně způsobu a forem jejich zpřístupňování a postupu při vyřizování žádostí o jejich poskytnutí, a to natolik úplně, že obecná právní úprava podmínek poskytování informací podle zákona č. 106/1999 Sb. (obecná v tom smyslu, že se týká zásadně všech úseků a oblastí působnosti povinných subjektů) se vedle nich nemůže uplatnit". [7] Srov. Usnesení Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 156/02, ze dne 18. 12. 2002. [8] Např. zákon č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí, zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech. [9] K tomu např. Rozsudek Krajského soudu v Praze sp. zn. 44Ca 34/2002, ze dne 21. 5. 2002 "Z textu § 133 stavebního zákona vyplývá, že se týká pouze nahlížení do stavební dokumentace, nikoliv tedy poskytování informací ve stavebním a územním řízení obecně, a je možno je použít pouze v případě žádosti o nahlédnutí do této dokumentace." Tento názor podporuje i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 8. 2005, čj. 6As 40/2004-62 [č. (12) /2005 Sb. NSS]. Rozsudek se sice týká žádosti o poskytnutí kopií zápisů z jednání rady města, argumentace soudu je však analogicky použitelná i na vydávání úředních opisů, výpisů nebo potvrzení o existenci či neexistenci určitého zápisu v živnostenském rejstříku: Jestliže právní předpis (v daném případě zákon o obcích) obsahuje speciální ustanovení o možnosti nahlížení do některých písemností, týkajících se činnosti obce a jejích orgánů [§ 16 odst. 2 písm. e)] , pak jde o speciální úpravu ve smyslu § 2 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb., ale právě jen pro "přímý" či "fyzický" přístup k těmto písemnostem, spojený se situací "nahlížení". Pokud žadatel požaduje zpřístupnění informací, obsažených v těchto písemnostech, jinou formou (například písemným sdělením), uplatní se obecná úprava obsažená v zákoně č. 106/1999 Sb. [10] Korbel, F. a kolektiv.: Právo na informace. Komentář. Linde Praha, a. s., - Právnické a ekonomické nakladatelství a knihkupectví Bohumily Hořínkové a Jana Tuláčka, 2004, s. 31- 42. [11] Formulaci "z neveřejné části rejstříku lze tak učinit, osvědčí-li žadatel právní zájem", je třeba interpretovat ústavně konformním způsobem tak, že po splnění podmínky uvedené v § 60 odst. 5 živnostenského zákona (prokázání právního zájmu) ze strany žadatele je živnostenský úřad povinen, nikoliv jen oprávněn postupovat podle živnostenského zákona a přístup umožnit. Doslovný výklad citovaného ustanovení by směřoval k úplné libovůli živnostenských úřadů, což není obhajitelné z hlediska principů demokratického právního státu. [12] Odepře-li živnostenský úřad žadateli vydání úředního opisu, výpisu či potvrzení o určitém zápisu, případně o tom, že zde určitý zápis není, vydá o tom usnesení, které se oznamuje žadateli. Proti usnesení se může žadatel odvolat. [13] Srov. omezení plynoucí z ustanovení § 7, 8a, § 9, § 10, §11 zákona č. 106/1999 Sb. [14] Logicky pokud nemůže podle zvláštního předpisu, který má přednost před zákonem č. 106/1999 Sb. (podle živnostenského zákona), nahlížet ten, kdo prokáže právní zájem, pak tak nemohou činit ani ostatní. [15] Žádost o informace jakožto nástroj kontroly činnosti veřejné správy má v daném případě sloužit k posouzení naplnění zásady předvídatelnosti správního rozhodování živnostenského úřadu ve smyslu § 2 odst. 4 správního řádu. [16] Kužílek, O., Žantovský, M.: Svoboda informací. Svobodný přístup k informacím v právním řádu České republiky. Linde Praha, a. s., - Právnické a ekonomické nakladatelství a knihkupectví Bohumily Hořínkové a Jana Tuláčka, 2002, s. 102. [17] Brejcha, A.: Právo na informace a povinnost mlčenlivosti v českém právním řádu. Kodexis Bohemia, 1998, s. 99-100. [18] Srov. Rozsudek Městského soudu v Praze sp. zn. 33Ca 100-103/2001, ze dne 30. 4. 2002. [19] Kindl, M.: Nahlížení do pomůcek (a dalších zapovězených částí daňových spisů). Pr.Fo 2005, 1:1, ASPI 24787. [20] Korbel, F. a kolektiv.: Právo na informace. Zákon o svobodném přístupu k informacím. Zákon o právu na informace o životním prostředí. Komentář. Linde Praha, a. s., - Právnické a ekonomické nakladatelství a knihkupectví Bohumily Hořínkové a Jana Tuláčka, 2004, s. 148-149. [21] Svobodu projevu a právo vyhledávat a šířit informace lze podle článku 17 odst. 4 Listiny základních práv a svobod omezit zákonem, jde-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti. [22] Tento závěr přijímám s výhradou, že správní řád není lex specialis ve smyslu § 2 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb., tj. nevylučuje zákon č. 106/1999 Sb. zcela, ale pouze ji modifikuje v rozsahu § 38 (dříve § 23 zákona č. 71/1967 Sb.). [23] Vztahem původního správního řádu (zákona č. 71/1967 Sb.) se zabýval Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 27. 1. 2004, čj. 5A 158/2001-100. Závěry v rozsudku zmíněné lze vztáhnout i na nový správní řád a jeho ustanovení § 38. [24] Nejedná se pouze o (obecné) informace týkající se aplikace živnostenského zákona (vznik živnostenského oprávnění, vydání průkazu živnostenského oprávnění, změna, zánik a zrušení živnostenského oprávnění), informace o soustavě živnostenských úřadu a jejich působnosti a informace statistického a evidenčního charakteru (počet podnikatelů, počet provedených kontrol, počet vydaných sankčních rozhodnutí, přehled druhu a celkové výše (úhrnu) sankčních postihů, počet vyřizovaných stížností, oznámení a podnětů podle správního řádu).