Text dokumentu

Veřejná ochránkyně práv Mgr. Anna Šabatová, Ph.D. V Brně dne 14. ledna 2014 Sp. zn.: 11/2012/SZD/JG Vaše č. j.: 9 As 294/2014 - 61 Vaše č. j.: 9 As 294/2014 - 90 Nejvyšší správní soud Moravské náměstí 6 657 40 Brno Žalobce: Mgr. Anna Šabatová veřejná ochránkyně práv se sídlem Údolní 39, 602 00 Brno Žalovaný:Městský úřad Duchcov nám. Republiky 5, 419 01 Duchcov zastoupen JUDr. Ing. Richardem Myslilem,advokátem, AK Bubník Myslil & Partners, se sídlem Národní 32, 110 00 Praha 1 Osoby zúčastněné na řízení: I) T. zastoupena JUDr. Janou Svatoňovou, advokátkou, se sídlem Na Pankráci 1062/58, 140 00 Praha 4 II) Obec M. zastoupena JUDr. Lubošem Hendrychem,advokátem, AK Bejdl, Gahler, Hendrych, se sídlem Vaníčkova 1112/27, 400 01 Ústí nad Labem Vyjádření žalobce ke kasační stížnosti žalovaného a osoby zúčastněné na řízení I) Vyjádření žalobce ke kasačním stížnostem I. Obecně ke kasačním stížnostem Stěžovatelé v kasační stížnosti uplatňují v mnohém totožné námitky jako v řízení u Krajského soudu v Ústí nad Labem. Žalobce má za to, že své žalobní důvody dostatečně popsal v žalobě, v rámci replik i při ústním jednání u soudu, čímž také vyvrátil mylné námitky stěžovatelů. Krajský soud v Ústí nad Labem se s právní argumentací žalobce ztotožnil. Žalobce proto považuje za vhodné reagovat pouze na některé stížnostní body obou stěžovatelů. II. Ke stížnostnímu bodu 9.b) kasační stížnosti žalovaného a stížnostnímu bodu IV.1 kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení I) Stěžovatelé nesprávně aplikují ustanovení § 3 odst. 1 písm. a) zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon EIA"), na tzv. naturové posuzování, které je však samostatným předmětem posuzování dle zákona EIA [§ 4 odst. 1 písm. e) zákona EIA]. III. Ke stížnostnímu bodu 9.d) kasační stížnosti žalovaného a stížnostnímu bodu IV.2 kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení I) Stěžovatelé vycházejí z nesprávného výkladu právní úpravy udělování výjimek ze zákazů zvláště chráněných druhů (§ 56 zákona 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů). Stěžovatelé nerozlišují institut výjimek dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny od institutu rozhodování o vlivu záměru na ptačí oblast [§ 45h) a § 45i) zákona o ochraně přírody a krajiny], přičemž se jedná o zcela odlišná posuzování, jejichž výstupy mají nadto rozdílnou právní formu. IV. Ke stížnostnímu bodu 13 kasační stížnosti žalovaného a stížnostnímu bodu V.3 kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení I) Žalobce považuje za zásadní podrobněji vysvětlit svůj právní názor na nutnost a způsob prokazování své aktivní legitimace k podání žaloby ve veřejném zájmu. Ustanovení § 66 soudního řádu správního obsahuje přehled osob se zvláštní žalobní legitimací k ochraně veřejného zájmu. Za klíčové pro posouzení aktivní procesní legitimace veřejného ochránce práv jakožto veřejného žalobce je nutno považovat srovnání odstavců 2 a 3. Dle druhého odstavce je žalobu oprávněn podat nejvyšší státní zástupce, jestliže k jejímu podání shledá závažný veřejný zájem. Dle třetího odstavce je žalobu oprávněn podat veřejný ochránce práv, jestliže k jejímu podání prokáže závažný veřejný zájem. V případě nejvyššího státního zástupce je shledání závažného veřejného zájmu ponecháno zcela na jeho úvaze, jak dovodila dosavadní soudní judikatura (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 11. 2007, sp. zn. 8 As 27/2006 publikován pod č. 1455/2008 Sb. NSS). Správní soud tedy závažnost veřejného zájmu nepřezkoumává a nemůže žalobu nejvyššího státního zástupce zamítnout s tím, že ve věci není dán závažný veřejný zájem. Není bohužel zcela zřejmé, co zamýšlel zákonodárce odlišnou textací v případě aktivní procesní legitimace veřejného ochránce práv, který má závažný veřejný zájem soudu "prokázat". Lze souhlasit s komentářem C. H. BECK 2013[1], že takto vymezená aktivní procesní legitimace je značně nekoncepční, neboť ukládá soudu již ve fázi zkoumání přípustnosti podané žaloby (tedy kontroly procesních podmínek) provádět dokazování, přičemž nelze pominout fakt, že mnohdy se prováděné dokazování ve věci této procesní podmínky bude prolínat i s dokazováním k věci samé. Právě projednávaná kauza tento postřeh přesvědčivě demonstruje, neboť skutečnou "závažnost" veřejného zájmu k podání žaloby (tedy jeho vyšší intenzitu) bylo možno plně posoudit teprve po meritorním projednání celé věci, kdy teprve žalobce před soudem prokázal, že došlo ke kumulativnímu porušení řady právních předpisů. Při vědomí problematičnosti požadavku prokázat kvalifikované porušení veřejného zájmu na samém počátku soudního řízení krajský soud dle názoru žalobce správně ve svém odůvodnění poznamenal, že v okamžiku zkoumání procesních podmínek postačí "pokud ze skutečností uvedených v žalobě vyplývá, že existuje důvodné podezření, že v rámci předcházejícího správního řízení došlo k porušení právních předpisů sloužících k ochraně závažného veřejného zájmu". Z tohoto hlediska by patrně bylo vhodnější vykládat pojem "prokáže" spíše jako "osvědčí", neboť jazykové znění textu právní úpravy zde musí ustoupit výkladu systematickému (§ 66 soudního řádu správního upravuje procesní podmínku řízení, u níž je meritorní dokazování teoreticko-právně problematické, a nikoliv způsob meritorního rozhodování ve věci, který je upraven až v § 78 soudního řádu správního). Žalobce je proto přesvědčen, že ke splnění podmínky jeho aktivní procesní legitimace na samém počátku soudního řízení obecně postačuje, pokud tvrzeními v žalobě a navrženými důkazy (nejčastěji správními spisy) "osvědčí důvodné podezření", že napadené správní rozhodnutí může být nezákonné a narušuje veřejný zájem, přičemž toto narušení veřejného zájmu může být vnímáno jako narušení vyšší intenzity, a tedy závažné. Závažný veřejný zájem na podání žaloby požadovaný zákonem tedy žalobce vztahuje k tomu, že jím napadená správní rozhodnutí narušují veřejný zájem, a to kvalifikovaným způsobem - závažně, což musí soudu osvědčit. Při takto chápaném zkoumání procesní podmínky aktivní legitimace má žalobce za to, že již na samém počátku soudního řízení dostatečně osvědčil své důvodné podezření, že napadená a krajským soudem posléze zrušená správní rozhodnutí veřejný zájem závažně narušit mohla, a to významně (významem hodnot, které porušené právní předpisy chrání, a kumulací všech nezákonností), jak je popsáno v žalobě i v rozsudku. Již citovaný komentář C. H. BECK 2013 však ohledně "závažnosti veřejného zájmu" předkládá jinou tezi, jíž se dovolává ve své kasační stížnosti i osoba zúčastněná na řízení I.: "v praxi si lze představit posouzení toho, zda veřejný zájem na zrušení nezákonného rozhodnutí převažuje nad zájmem na ochraně právní jistoty a práv nabytých v dobré víře" a pro srovnání poukazuje na § 94 odst. 4 správního řádu. O něco dále pak myšlenku poměřování znovu opakuje, když doporučuje vážit: "zda odstranění takového nezákonného rozhodnutí je z praktických (nikoliv pouze akademických) důvodů potřebné a újma, která by jeho zrušením nebo změnou vznikla některé z dotčených osob, jež nabyly práva z rozhodnutí v dobré víře, by nebyla ve zjevném nepoměru k újmě, která vznikla přijetím nezákonného rozhodnutí jiným osobám a veřejným zájmům". Je zjevné, že komentář [a rovněž osoba zúčastněná na řízení I)] posouvá časový okamžik, v němž mají být veřejný zájem a jeho závažnost posuzovány, ke dni podání žaloby, či dokonce ke dni vynesení soudního rozsudku. Navíc nevztahuje veřejný zájem a jeho závažnost výlučně k nezákonným rozhodnutím, nýbrž vtahuje do hry rovněž dobrou víru adresáta veřejné správy. Neptá se tedy jen na otázku, zda nezákonná rozhodnutí v době svého vydání narušila závažným způsobem veřejný zájem, nýbrž chce zkoumat veřejný zájem na jejich pozdějším zrušení. Nutno předeslat, že takovéto chápání žaloby ve veřejném zájmu, resp. správní žaloby obecně je zcela nové. Přestože navrhované uplatnění principu proporcionality je v demokratickém právním státě běžným jevem, nepovažuje žalobce jeho využití ve výše předestřeném smyslu za možné. Citovaný komentář si podle názoru žalobce nedostatečně uvědomuje, že prokazování (resp. osvědčování) závažného veřejného zájmu zákonodárce zakomponoval do procesní podmínky řízení (viz výše), patrně jako jakousi pojistku před zjevně bagatelními žalobami (pokud by takové veřejným ochráncem byly kdy podány), která měla nejspíše umožnit soudům v případě zahlcení takovýmito žalobami je bez meritorního projednání odmítat. Příslušná novela soudního řádu správního zakotvující aktivní legitimaci veřejného ochránce práv však nic nezměnila na základních principech rozhodování správních soudů. Při projednávání žaloby musí správní soud i nadále vycházet ze skutkového a právního stavu z doby rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 soudního řádu správního). Stejně tak jedinou podmínkou zrušení správního rozhodnutí je jeho nezákonnost (resp. vady řízení, popř. vybočení či zneužití správního uvážení), jak stanoví § 78 odst. 1 soudního řádu správního. Dle názoru žalobce tak není možné z legislativně nešikovně zpracované procesní podmínky soudního řízení dovozovat nová pravidla pro samotné meritorní rozhodování, jehož právní úprava zůstala nezměněna. Jestliže citovaný komentář navrhuje soudům pro jejich meritorní rozhodování analogickou aplikaci § 94 odst. 4 správního řádu, jde dle názoru žalobce o analogii nepřípustnou. Z pouhého textu procesní podmínky aktivní legitimace veřejného ochránce práv nutnost takovéto analogie dovodit nelze, neboť nelze směšovat procesní podmínky na straně žalobce a podmínky pro meritorní posuzování případu správním soudem (viz výše). Pokud bychom pak princip proporcionality chtěli dovodit přímo z ústavního pořádku (kupř. z pojmu demokratického právního státu), znamenalo by to zvažovat analogickou aplikovatelnost § 94 odst. 4 správního řádu ve kterémkoliv soudním řízení správním. Nebylo by totiž rozumného důvodu, proč tento princip brát v potaz jen u žalob veřejného ochránce práv a nikoliv již u žalob nejvyššího státního zástupce, či dokonce u žalob běžných žalobců žalujících ve vlastním zájmu. Takováto konstrukce, jakkoliv je zajímavá, je však českému správnímu soudnictví cizí a žalobce si není vědom, že by správní soudy vedle zjišťování nezákonnosti správního rozhodnutí (či procedury k němu vedoucí), a to ke dni jejich vydání, poměřovaly ještě možnost zrušení rozhodnutí ve vztahu k dobré víře osob vycházejících z napadeného rozhodnutí. Žalobce se domnívá, že soudní řád správní neskýtá žádný prostor pro dokazování skutečností nastalých po dni vydání správního rozhodnutí (přičemž pro správné poměřování by takové dokazování bylo nezbytné) a takové dokazování by bylo z hlediska celého dílu 1 hlavy II soudního řádu správního raritou a odporovalo by § 75 odst. 1 soudního řádu správního. Přestože se žalobce domnívá, že i při výše naznačeném poměřování by napadená rozhodnutí byla posouzena jako způsobilá ke zrušení, a to i v dnešní době - několik let po jejich vydání, lze si jen stěží představit faktický průběh nezbytného dokazování. Žalobce by patrně musel nechat zpracovat znalecký posudek na historický a aktuální stav fauny a flory v lokalitě, posudek na zásadnost vlivu stavby na krajinný ráz, další posudek na vliv případného odstraňování staveb na životní prostředí apod. Dále nelze hypoteticky vyloučit, že posudky zpracované ke dni předcházejícímu žalobě by během několik měsíců či let trvajícího soudního řízení byly zpochybněny pro jejich neaktuálnost a soud by musel pro správnost poměřování (jak jej chápe protistrana) znaleckou činnost nechat zopakovat. Touto činností by však žalobce a správní soud nahrazovali činnost správních orgánů (včetně žalovaného), které všechny tyto otázky v potřebné míře mohou posoudit svými nástroji v navazujících správních řízeních (řízení o odstranění staveb a o jejich dodatečném povolení). Závěr, že veškerá odborná činnost správních orgánů včetně žalovaného (jejíž nedostatečnost je důvodem pro zrušení správních rozhodnutí) měla být nahrazena činností veřejného žalobce, je zjevně absurdní. Shrnutí k aktivní legitimaci ochránce k podání žaloby ve veřejném zájmu Žalobce se tedy ztotožňuje s názorem komentářové literatury, že na rozdíl od nejvyššího státního zástupce musí soudu prokázat (resp. osvědčit - s nižší mírou důkazní jistoty), že napadená správní rozhodnutí jsou nejen nezákonná, ale rovněž narušila závažným způsobem veřejný zájem. Nedomnívá se však (rozdílně od citovaného komentáře), že zákonodárce sledoval vedle zpřísnění procesní podmínky - aktivní legitimace veřejného žalobce ještě změnu paradigmatu soudního přezkumu správních rozhodnutí v tom smyslu, že soudy budou nově před zrušením správního rozhodnutí ještě zkoumat a vést dokazování k otázce, zda neexistuje dobrá víra osob vycházejících z napadeného správního rozhodnutí, která v určitém okamžiku převáží nad zákonnou povinností soudu správní rozhodnutí zrušit. Žalobce je přesvědčen, že jeho povinnost tvrzení i povinnost důkazní, stejně jako povinný rozsah dokazování správním soudem se týkají výhradně skutkové situace ke dni vydání napadených správních rozhodnutí a nemohou v rozporu s § 75 odst. 1 soudního řádu správního řádu tento časový horizont přesahovat. Závažný veřejný zájem na podání žaloby je dle žalobce dán vždy tehdy, pokud napadená správní rozhodnutí ke dni svého vydání závažně zasáhla do veřejných zájmů chráněných právními předpisy. Další vývoj skutkového stavu nemůže být rozhodný pro výsledek soudního řízení, nýbrž případně pouze pro další postup správních orgánů ve správních řízeních, která budou navazovat na zrušující rozhodnutí správního soudu. V. K vyjádření osoby zúčastněné na řízení I) ke kasační stížnosti žalovaného a k doplnění kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení I) ze dne 19. prosince 2014 Žalobce necítí potřebu vyjádřit se. VI. Návrh S ohledem na výše uvedené žalobce navrhuje Nejvyššímu správnímu soudu, aby kasační stížnosti jako nedůvodnou zamítl. Žalobce nežádá náhradu nákladů řízení. Mgr. Anna Šabatová, Ph.D., v. r. [1] L. Jemelka, M. Podhrázký, P. Vetešník, J. Zavřelová, D. Bohadlo, P. Šuránek.: Soudní řád správní. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2013, str. 526.