Právní věty

Text dokumentu

V Brně dne 29. října 2014 Sp. zn.: 7108/2013/VOP/DS Závěrečné stanovisko s návrhem opatření k nápravě ve věci vyřizování elektronických podání, podnětů a jiných písemností A - Závěry šetření Dne 21. 8. 2014 jsem vydala zprávu o šetření vedeném z vlastní iniciativy k problematice nakládání s e-maily fyzických nebo právnických osob zasílaných veřejné správě bez uznávaného elektronického podpisu. Zprávu jsem na vědomí zaslala desítkám správních úřadů, které se podílely na mém výzkumu, a k vyjádření pak Ministerstvu vnitra, které plní koordinační úlohu v oblasti správního řízení, spisové služby a v oblasti výkonu veřejné správy svěřené orgánům územní samosprávy.[1] Svá základní zjištění uvedená ve zprávě o šetření mohu shrnout následovně. Obecným poznatkem vyplývajícím z mnou uskutečněného výzkumu je roztříštěnost správní praxe při vyřizování elektronicky doručených písemností fyzických a právnických osob neobsahujících uznávaný elektronický podpis. To může vést ke zmatení adresátů veřejné správy a nenaplnění jejich legitimních očekávání.[2] S cílem napomoci ujednocení správní praxe jsem dále ve zprávě o šetření předestřela svůj pohled na několik dílčích problémů a shrnula jej do deseti závěrečných bodů obsahujících mé právní hodnocení. I. Dle účinné právní úpravy neexistuje zákonná povinnost úřadu vyzývat podatele podání (§ 37 odst. 1 správního řádu) bez uznávaného elektronického podpisu k potvrzení, či doplnění tohoto podání formálním způsobem (§ 37 odst. 4 správního řádu). II. Podání bez uznávaného elektronického podpisu, které není v zákonné pětidenní lhůtě potvrzeno, či doplněno formálním způsobem (§ 37 odst. 4 správního řádu) není podáním ve smyslu správního řádu a nemá žádné procesní účinky. III. Poučování podatelů o nutnosti potvrzení, či doplnění podání bez uznávaného elektronického podpisu formálním způsobem je však nezbytné s ohledem na principy dobré správy. IV. Podatele je třeba poučit v čase a způsobem (e-mailem, či telefonicky), který mu reálně umožní stihnout lhůtu 5 dnů od doručení formálně vadného podání stanovenou pro jeho řádné doplnění. V. Podnět (§ 42 správního řádu) není podáním (§ 37 správního řádu), a proto podnět bez uznávaného elektronického podpisu je podnětem řádným a úřad jej musí bezodkladně vyřídit zákonem předvídaným způsobem. VI. Žádost o poskytnutí informace (§ 13 zákona o svobodném přístupu k informacím) není podáním (§ 37 správního řádu), a proto je i bez uznávaného elektronického podpisu žádostí řádnou a úřad ji musí bezodkladně vyřídit zákonem předvídaným způsobem. VII. Správnímu úřadu je e-mail (podání, podnět, či jiná písemnost) řádně doručen pouze v případě dodání na jeho elektronickou adresu podatelny (§ 3 odst. 1 vyhlášky č. 259/2012 Sb.) zveřejněnou na jeho úřední desce, resp. na jeho internetových stránkách (§ 2 odst. 3 písm. c/ téže vyhlášky). Den dodání na elektronickou adresu podatelny je proto významný pro posouzení běhu lhůt odesilatelů i samotného správního úřadu. VIII. Je-li e-mail doručen na jinou adresu elektronické pošty, než je elektronická adresa podatelny, přičemž tuto adresu zřídil správní úřad (typicky úřadem zřízené adresy jednotlivých úředníků), je úředník povinen bezodkladně zabezpečit jeho předání na elektronickou adresu podatelny (§ 5 odst. 1 vyhlášky č. 259/2012 Sb.). IX. Lze-li určité opakované podněty (§ 42 správního řádu) vyhodnotit jako "zneužití práva", vyřídí je správní úřad neformálním dopisem, v němž může podatele upozornit, že na další obsahově totožné, či obdobné podněty již nebude reagovat. V dopisu vysvětlí, v čem spatřuje zneužití práva ze strany podatele, které jej k takovému postupu opravňuje. X. Lze-li určitá opakovaná podání (§ 37 správního řádu) vyhodnotit jako "zneužití práva", je přesto třeba správní řízení jimi zahájená formálně ukončit. Správní úřad se ovšem v tomto případě nemusí zabývat meritem věci a v odůvodnění svého rozhodnutí (či usnesení) uvede, v čem spatřuje zneužití práva, pro něž není třeba podání meritorně vyřizovat. V podrobnostech odkazuji na text zprávy, kterou má ministerstvo k dispozici. B - Vyjádření Ministerstva vnitra Ministerstvo vnitra se k mé zprávě obratem vyjádřilo[3] a sdělilo, že souhlasí s většinou mých výše shrnutých závěrů. Upozornilo však, že zpráva vychází ze správního řádu a ponechává stranou některé zvláštní právní úpravy (např. daňový řád), což připouštím. Své závěry jsem směřovala k celé veřejné správě, přičemž většina úřadů postupuje podle obecné úpravy ve správním řádu. Pokud tedy v určitých resortech veřejné správy postupují úřady dle speciálních právních předpisů, závěry mé zprávy na ně přímo nedopadají. Nevylučuji, že se v budoucnu nebudu některé z těchto speciálních oblastí věnovat samostatně, nicméně rozšíření tématu v tuto chvíli nepovažuji z mé strany za vhodné. K dalším jednotlivým připomínkám ministerstva si nyní dovolím připojit své stručné poznámky. B.1 K poučovací povinnosti úřadu o nutnosti doplnit podání bez uznávaného elektronického podpisu Ministerstvo vnitra spatřuje rozpor mezi obsahem mého hodnocení v části C.1.1 a závěrem č. III v části D mé zprávy. Zatímco v části C se hovoří o tom, že postup, kdy úřad poučí podatele o nutnosti doplnit podání bez uznávaného elektronického podpisu je žádoucí. V části D pak příslušný závěr hovoří o nezbytnosti (a konstruuje tak právní povinnost). Dle názoru ministerstva správní orgán "nemá povinnost" poučit o nutnosti doplnit (potvrdit) podání, neboť tato nevyplývá ani ze základních zásad činnosti správních orgánů (§ 2 - § 8 správního řádu). Taková poučovací povinnost by fakticky nahrazovala postup při odstraňování vad podání. Nelze proto hovořit o povinnosti, nýbrž výhradně o doporučené možnosti. Věcně se s ministerstvem shodujeme v tom, že správní úřady by poučovat podatele měly (označení "žádoucí" nebo "doporučená možnost" tedy nečiní problém). Ministerstvo kriticky hodnotí pouze můj závěr "Poučování podatelů o nutnosti potvrzení či doplnění podání bez uznávaného elektronického podpisu formálním způsobem je však nezbytné s ohledem na principy dobré správy." Přičemž mu patrně vadí užití slova "nezbytné". Tento závěr je ovšem třeba číst v kontextu obou závěrů předchozích (č. I a č. II) Slovem "nezbytné" skutečně mířím k tomu, že z mého pohledu (ale rovněž třeba z pohledu nadřízených úřadů v rámci vnitřní kontroly a metodického vedení) se opravdu jedná o povinnost úřadu, byť tato povinnost nevyplývá z právního předpisu, nýbrž je založena pouze pramenem "soft-law" v podobě principů dobré správy.[4] Dle mého názoru lze po správních úřadech požadovat více než jen prostou zákonnost (dodržování právních předpisů). Vyžadovat v některých případech více mi dokonce ukládá zákon, když jsem povinna prověřovat postupy správních úřadů nejen z hlediska zákonnosti, ale rovněž z hlediska naplňování principů dobré správy (viz § 1 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů). Domnívám se přitom, že nepoučení podatele o nutnosti doplnit (potvrdit) elektronické podání bez uznávaného elektronického podpisu je porušením principů vstřícnosti,[5] efektivnosti[6] a přesvědčivosti,[7] jak byly obecně nastíněny v katalogu principů dobré správy veřejného ochránce práv.[8] Neobávám se pak v souvislosti s principy dobré správy hovořit skutečně o "povinnosti" k jejich naplňování a nedomnívám se, že by se konstrukcí této povinnosti v tomto případě jednalo o nahrazování postupu při odstraňování vad podání (§ 37 odst. 3 správního řádu). Přestože fakticky chci vést úřady k obsahově podobnému chování jako při odstraňování vady podání, nejde právně o totéž, neboť se nedovolávám zákona, nýbrž slabšího pramene - principů dobré správy. Tento rozdíl je pak jasně vyjádřen v závěru č. I (neexistuje zákonná poučovací povinnost - tzn. nejde ani o postup dle § 37 odst. 3 správního řádu) a č. II (vadné podání nemá procesní účinky). Rozdíl mezi zákonem (resp. jakýmkoliv právním předpisem) uloženou povinností a povinností vyplývající ze "soft-law" (zde z principů dobré správy) pak vyvstává právě v následku porušení povinnosti. Rozhodnutí vydané v souladu se zákonem nelze považovat za nezákonné pro porušení principů dobré správy. Nelze se proto dovolávat soudní ochrany, nelze ani přistupovat k přezkumnému řízení (§ 94 a násl. správního řádu). Stejně tak se obvykle nelze odkazem na "pouhé" porušení principů dobré správy (zde poučovací povinnosti nad rámec zákona) domáhat zhojení vlastních vadných postupů (zde řádných procesních účinků vadného podání). Nicméně přestože nepoučení podatele ve smyslu zde rozebíraném není nezákonným postupem, jedná se přinejmenším z mého pohledu o porušení povinnosti úřadu. Považuji proto text mého závěru č. III včetně slova "nezbytné" za zcela přiléhavý a ve vazbě na odůvodnění v části C.1.1 rovněž za srozumitelný. Správní úřady jsou povinny podatele poučovat, byť v případě porušení této povinnosti jim hrozí jen "soft-sankce" (například v podobě medializace úřadu v rámci mého šetření, vytknutí nesprávného postupu při kontrole nadřízeným úřadem apod.) B.2 Drobná doplnění Ministerstvo vnitra dále doplňuje k mému závěru č. VI, že žádost opírající se o zákon o svobodném přístupu k informacím je touto žádostí, jen je-li doručena na adresu podatelny. Domnívám se, že tuto skutečnost obsahuje následující závěr č. VII, který jasně hovoří o tom, že jakékoliv podání (tedy i tato žádost) musí být doručeno na adresu elektronické podatelny, jinak nenastávají jeho účinky. K závěru č. VIII pak poznamenává, že úředníci mají povinnost přeposílat na adresu podatelny pouze e-maily úředního charakteru (nikoliv spam, soukromá sdělení apod.). S tímto plně souhlasím. C - Závěrečné hodnocení Ministerstvo vnitra je dle svého vyjádření připraveno metodicky působit na správní orgány. Za tímto účelem navrhuje publikovat moji zprávu o šetření na svých webových stránkách. Závěry chce rovněž promítnout do nového vzorového spisového plánu pro kraje a obce. Konečně pak nabízí možnost účasti pracovníka Kanceláře veřejného ochránce práv na poradě odboru veřejné správy, dozoru a kontroly s krajskými úřady, kde by bylo možno prezentovat mé závěry. Ve svém závěrečném hodnocení, které činím dle ustanovení § 18 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv, chci nejprve ministerstvu poděkovat za rychlou a věcnou reakci. Zároveň jsem ráda, že až na drobné připomínky nahlížíme na řešenou problematiku shodným způsobem. Má zpráva již byla rozeslána většině velkých úřadů v zemi, a proto za doplnění a postřehy ministerstva děkuji, avšak v této chvíli již není smysluplné zasahovat zpětně do textu samotné zprávy. To ovšem ani nebylo mým úmyslem (přestože jsem připomínky samozřejmě očekávala), neboť své závěry jsem prezentovala tak, jak je dle svého nejlepšího svědomí a vědomí cítím a jsem schopna je precizně právně vyjádřit za pomocí právníků Kanceláře veřejného ochránce práv. Případným korekcím mých názorů se nebráním (zvláště jde-li o takové drobnosti, které jsou popsány výše). Očekávám však, že Ministerstvo vnitra tyto korekce provede v rámci zpracování vlastního metodického materiálu (viz níže). Takto koneckonců rozumím i roli veřejné ochránkyně práv, které zákon ukládá vést úřady k nápravným opatřením, nikoliv je činit namísto nich. Shledávám-li tedy v problematice elektronických podání (podnětů) plošný problém, je logickým nápravným krokem (opatřením k nápravě ve smyslu § 19 zákona o veřejném ochránci práv) metodické usměrnění uvnitř veřejné správy. To může učinit výhradně ministerstvo, neboť názory a stanoviska ochránce mají jen doporučující charakter. Dle zkušenosti mých předchůdců nedochází (z prozatím neznámých důvodů) k systematickému oficiálnímu metodickému vedení obcí a krajů, jak je předpokládají ustanovení § 61 odst. 2 písm. b) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, a ustanovení § 30 písm. b) zákona č. 129/2000 Sb., o krajích, ve znění pozdějších předpisů. Metodických materiálů v podobě směrnic oficiálně publikovaných ve Věstníku vlády pro orgány krajů a orgány obcí existuje jen zlomek, zatímco internetové stránky (v lepším případě) či interní sbírky metodik (v horším případě) nejrůznějších ministerstev překypují nejrůznějšími výklady, usměrněními apod. Velice bych proto uvítala, pokud by Ministerstvo vnitra k šetřené problematice zpracovalo vlastní metodickou směrnici a oficiální publikací z ní učinilo závazný podklad pro postupy obcí a krajů. Může přitom využít vše, co bude z mé zprávy považovat za vhodné, provést vlastní korekce ve smyslu výše popisovaných a kupříkladu i rozšířit materiál o problematiku daňového řádu či jiných procesních předpisů (ve spolupráci s příslušnými gestory právní úpravy). Jsem přitom připravena poskytnout ministerstvu součinnost v podobě připomínkování jeho materiálu, bude-li ovšem vzhledem k souladným právním názorům vůbec potřebné. D - Opatření k nápravě Vycházejíc z nabídnutých možností prezentace a dále pak z platné právní úpravy (zákon o obcích a zákon o krajích) dovoluji si Ministerstvu vnitra navrhnout, aby: (A) vydalo ve Věstníku vlády pro orgány krajů a orgány obcí směrnici upravující nakládání s elektronickými podáními/podněty bez zaručeného elektronického podpisu, a to alespoň v rozsahu mé zprávy o šetření (tedy minimálně z hlediska správního řádu), (B) seznámilo s připraveným materiálem ostatní ministerstva a ústřední orgány státní správy, (C) promítlo přijaté závěry do nového vzorového spisového plánu pro obce a kraje. Ministerstvo vnitra v souladu s ustanovením § 20 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv žádám, aby mi sdělilo, zda provede navržená opatření k nápravě. Odpověď očekávám v zákonné lhůtě 30 dnů od doručení stanoviska. Mgr. Anna Šabatová, Ph.D., v. r. veřejná ochránkyně práv [1] Ustanovení § 12 odst. 2 a 3 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů. [2] Jestliže osoba komunikuje elektronickou formou (e-mailem) s úřady běžně, aniž by disponovala uznávaným elektronickým podpisem, a z dosavadní zkušenosti jí absence tohoto podpisu nebyla k újmě, může se snadno stát, že narazí-li na úřad, který naopak na připojení uznávaného elektronického podpisu trvá a ještě ke všemu ji o tom nepoučí, snadno může dojít z procesních důvodů k újmě na jejích právech (např. neuznání odvolání a propad lhůty). [3] Dopis ministra vnitra ze dne 11. 9. 2014, č. j. MV-117195-6/LG-2014. [4] Jak jsem uvedla ve zprávě o šetření, vedle kodifikovaných základních zásad činnosti správních orgánů nelze ve veřejné správě odhlížet od principů dobré správy, které právní úprava sice nikde přesně nedefinuje, avšak pracují s nimi jak mezinárodní dokumenty (např. doporučení Výboru ministrů Rec /2007/ o dobré správě), tak rovněž národní právní úprava (§ 1odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů). [5] "Úředník se chová k osobám s respektem a zdvořilostí a je korektní vůči jiným úředníkům. Všem sdělením věnuje náležitou pozornost a na všechna podání řádně odpovídá, s výjimkou podání anonymních a opakujících se. V rámci svých možností se snaží osobě pomoci dosáhnout cíle, který sleduje svým podáním. Úředník za žádných okolností nenarušuje lidskou důstojnost osob, neboť si je vědom toho, že náplní jeho práce je služba veřejnosti." [6] "Úřad usiluje o komplexní řešení věci. Jestliže některý odbor nebo organizační jednotka úřadu obdrží od osoby podání, které jí nepřísluší řešit, postoupí toto podání věcně příslušné části úřadu a osobu o tom informuje. Pokud věc řeší souběžně několik odborů nebo organizačních jednotek téhož úřadu nebo několik různých úřadů, zjišťují vzájemně informace o svém postupu, předávají si je a společně tento postup koordinují. Každý úřad je ve své činnosti důsledný a usiluje o skutečné, nikoliv pouze formální vyřešení celé věci. Činí proto účelné kroky k realizaci svých rozhodnutí v praxi a provádí i následnou kontrolu jejich naplňování." [7] "Úředník při řízení poskytuje osobě přiměřené informace o zjištěných skutečnostech a o jejích povinnostech vůči úřadu, a informuje ji o postupu úřadu tak, aby osoba plně pochopila účel řízení, orientovala se v jeho průběhu a mohla využívat svá procesní práva..." [8] Veřejný ochránce práv. Principy dobré správy [online]. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv [cit. 10. 7. 2014]. Dostupné z http://www.ochrance.cz/stiznosti-na-urady/pripady-a-stanoviska-ochrance/principy-dobre-spravy/