Právní věty

Text dokumentu

V Brně dne 21. srpna 2014 Sp. zn.: 7108/2013/VOP/DS Zpráva o šetření z vlastní iniciativy ve věci vyřizování elektronických podání, podnětů a jiných písemností Stejně jako mí předchůdci jsem zaznamenala značnou roztříštěnost v přístupu jednotlivých pracovníků veřejné správy k otázce, jak nakládat s e-maily fyzických nebo právnických osob zasílaných bez uznávaného elektronického podpisu[1]. Na jedné straně se lze setkat se striktním názorem, že takový e-mail nemá zákonem požadovanou formu, a proto na něj úřad nahlíží jako na neexistující, informace v něm obsažené nezohledňuje a nijak nereaguje. Na opačné straně se pak lze setkat s přístupem méně formálním a vůči odesílateli vstřícnějším, kdy úřad vyřizuje i e-maily bez uznávaného elektronického podpisu. Mezi těmito dvěma zjednodušujícími pohledy existuje pestrá paleta dalších možností (nakládání s různými typy dokumentů různě, možnost poučování odesílatelů o nutnosti doplnit elektronický dokument uznávaným elektronickým podpisem v určité lhůtě apod.). Rozhodla jsem se proto tuto problematiku blíže prozkoumat. A - Předmět šetření Metodou dotazníkového šetření jsem prověřila správní praxi ministerstev (popř. jiných ústředních správních úřadů), krajských úřadů a úřadů obcí s rozšířenou působností. Dotazník záměrně neobsahoval žádná právní hodnocení, která by mohla dotazované subjekty navést ke "správným odpovědím" a pokoušel se objektivně zjistit reálnou praxi správních úřadů. Vedle primární otázky vyřizování/nevyřizování e-mailů bez uznávaného elektronického podpisu se dotazník zaměřil rovněž na problematiku e-mailů doručovaných mimo podatelnu a okrajově též na nakládání s e-maily šikanózního charakteru. Cílem mého šetření je poskytnout úřadům zpětnou vazbu včetně alespoň částečného právního hodnocení, a dále pak poskytnout souhrnnou informaci Ministerstvu vnitra, které plní koordinační úlohu v oblasti správního řízení, spisové služby a v oblasti výkonu veřejné správy svěřené orgánům územní samosprávy[2], a je tedy odpovědné za případné usměrnění roztříštěné správní praxe. Stranou své pozornosti jsem zcela ponechala problematiku datových schránek. B - Skutková zjištění Podrobné výsledky výzkumu provedeného pracovníky mé kanceláře lze nalézt v příloze této zprávy obsahující data získaná empirickým výzkumem. Pro účely mého hodnocení z těchto výsledků zdůrazňuji následující zjištění. B.1 Poučování o nutnosti potvrdit e-mail bez uznávaného el. podpisu Ze správního řádu a dalších základních procesních předpisů[3] obecně vyplývá, že přinejmenším některé e-maily doručené soudům a správním úřadům musí obsahovat uznávaný elektronický podpis, případně musí být v krátké lhůtě v řádu dnů doplněny novým dokumentem podaným v řádné formě. (Již nyní předesílám, že užití obecného pojmu "e-mail" je záměrné, neboť jak ukáži v části C této zprávy, z široké množiny e-mailů nejrůznějších obsahů pouze některé vyžadují uznávaný elektronický podpis.) Otázka, na kterou ovšem právní předpisy již odpověď nedávají, zní: Jak má postupovat správní orgán, který obdrží e-mail bez uznávaného elektronického podpisu? Podívejme se nyní na výzkumná zjištění ohledně běžné praxe správních orgánů. Právní zhodnocení správnosti toho kterého postupu učiním až v následující části této zprávy. Dvě třetiny oslovených úřadů po obdržení e-mailu bez uznávaného elektronického podpisu odesílatele poučí o nutnosti potvrdit jej do 5 dnů písemně, ústně do protokolu nebo znovu e-mailem, ovšem s uznávaným elektronickým podpisem (dále jen "formálním způsobem"). Jedna třetina oslovených úřadů takto odesílatele nepoučuje nikdy. Ty úřady, které poučují ve smyslu výše uvedeném, tak činí pouze u vybraných typů e-mailů, a to v závislosti na jejich obsahu. (Pouze 4 % poučují vždy bez ohledu na obsah.) Jde-li o podání[4], poučuje o nutnosti potvrdit e-mail do 5 dnů formálním způsobem 58 % ze všech oslovených úřadů; zbytek (42 %) tedy takto nepoučuje. Jde-li o podnět[5], poučuje o nutnosti potvrdit e-mail do 5 dnů formálním způsobem 43 % ze všech oslovených úřadů; zbytek (57 %) tedy takto nepoučuje. U e-mailů s jiným obsahem (obecné dotazy, poděkování, reklamní sdělení, pozvánky apod.) drtivá většina oslovených úřadů o nutnosti potvrdit nepoučuje, neboť v těchto případech patrně uznávaný elektronický podpis nevyžaduje. Pokud už úřady poučují ve výše uvedeném smyslu, činí tak v naprosté většině případů do 5 pracovních dnů (89 % z poučujících úřadů), a to obvykle rovněž formou e-mailu (85 %), případně telefonicky. Zajímavé a z určitého úhlu pohledu povzbudivé je rovněž zjištění, že i když úřady odesílatele nepoučí o nutnosti potvrdit e-mail do 5 dnů formálním způsobem a e-mail není potvrzen z iniciativy samotného odesílatele, ignoruje e-mail bez uznávaného elektronického podpisu jen mizivé procento oslovených úřadů (5 %). Převážná většina oslovených úřadů reaguje na takovýto e-mail stejně jako na jiné písemnosti (případně je pouze časově upozadí), a to ať jde o podání nebo podněty ve smyslu správního řádu. B.2 Nedoplnění e-mailu formálním způsobem Z těch úřadů, které odesílatele poučí o nutnosti potvrdit e-mail bez uznávaného elektronického podpisu formálním způsobem, považuje polovina (52 %) e-mail za neexistující, pokud odesílatel formálně nedoplní požadovaným způsobem. Tyto úřady na něj dále již nijak nereagují. Druhá polovina úřadů naopak i na tyto přes poučení nepotvrzené e-maily reaguje, a to buďto zcela stejně jako na dokumenty podané formálním způsobem (17 %), nebo alespoň jinak. B.3 Doručení mimo podatelnu Vedle nakládání úřadů s e-maily bez uznávaného elektronického podpisu se mé šetření týkalo rovněž nakládání s e-maily doručenými mimo podatelnu (tedy přímo do osobních schránek jednotlivých úředních osob). Dvě třetiny oslovených úřadů mají pro tyto případy stanovena vnitřní pravidla. Z této skupiny úřadů pak vnitřní pravidla stanoví ve dvou třetinách případů povinnost předat takto obdržené e-maily podatelně přinejmenším tehdy, jde-li o úřední komunikaci. B.4 E-maily šikanózního charakteru Okrajově se dotazníkové šetření dotklo rovněž tématu nakládání s e-maily šikanózního charakteru, neustále opakovaných sdělení, e-mailů hanlivých, či urážlivých. Většina oslovených úřadů (76 %) s takovými e-maily nakládá jako s běžnými e-maily, a nemá tedy stanovena odlišná pravidla jejich vyřizování. Z pětiny úřadů, které tyto e-maily vyřizují naopak odlišně od běžných e-mailů, jich téměř 40 % na takové e-maily nereaguje vůbec, téměř 25 % upozorní, že na další takové e-maily již nebude reagovat, zbytek reaguje jinak (např. postoupení vedoucímu, upozorněním odesílatele na možnost pořádkové pokuty, zablokování mailové adresy atd.). C - Hodnocení věci ochránkyní Oslovené úřady uvádějí, že vyřizování e-mailové korespondence na jedné straně ulehčuje styk klientů s úřady, na straně druhé však jde o snadno zneužitelnou formu komunikace. Z jejich vyjádření je rovněž patrné, že téma považují za problémové a správní praxi cítí jako neujednocenou. Po vyhodnocení dotazníkového šetření musím konstatovat, že správní praxe je při vyřizování elektronicky doručených písemností fyzických a právnických osob velmi roztříštěná. Povšimněme si již skutečnosti, že o nutnosti doplnit e-mail bez uznávaného elektronického podpisu (nedoplnění může mít v některých případech fatální následky, jak ukáži dále) poučují 2/3 veřejné správy, kdežto 1/3 nikoliv. Poučovací praxe se dále liší (a měla by se lišit - opět viz dále) dle obsahu e-mailu, nicméně u jednotlivých typů e-mailů, u nichž by poučovací praxe měla být shodná, se opět v rámci veřejné správy jako celku výrazně odlišuje, když například u podání více než polovina úřadů poučení poskytuje, méně než polovina naopak nikoliv. Praxe se pak různí i v samotném naložení s e-mailem neobsahujícím uznávaný elektronický podpis, když některé úřady k tomuto nedostatku nepřihlížejí a věc vyřídí, některé ano a e-mail bez potřebného podpisu vůbec nevyřídí. Již výše popsané rozdílné praktiky jednotlivých správních úřadů mají za následek zmatení adresátů veřejné správy a faktické porušování jejich legitimních očekávání. Jestliže osoba komunikuje elektronickou formou (e-mailem) s úřady běžně, aniž by disponovala uznávaným elektronickým podpisem, a z dosavadní zkušenosti jí absence tohoto podpisu nebyla k újmě, může se snadno stát, že narazí-li na úřad, který naopak na připojení uznávaného elektronického podpisu trvá a ještě ke všemu ji o tom nepoučí, snadno může dojít z procesních důvodů k újmě na jejích právech (např. neuznání odvolání a propad lhůty). Domnívám se, že sjednocení správní praxe je nezbytné, a proto předám tuto zprávu o šetření Ministerstvu vnitra, aby se o metodické usměrnění pokusilo[6]. Zároveň v následujících oddílech objasním svůj pohled na jednotlivé problémy spjaté s vyřizováním elektronicky doručovaných písemností. Materii představím na pozadí správního řádu, neboť dle tohoto procesního předpisu postupuje většina oslovených úřadů. Případné odchylky daňového řádu a jiných procesních předpisů tedy ponechávám stranou. U každého problematického okruhu je třeba vždy pojednat o vícero typech e-mailu, neboť se domnívám, že pro jednotlivé typy písemností platí jiná pravidla. Za tímto účelem nyní představím své chápání jednotlivých právních pojmů. * Podání (§ 37 správního řádu) Podání je úkonem účastníka řízení směřujícím vůči úřadu, jímž účastník uplatňuje svá procesní práva či plní své procesní povinnosti[7]. Podáním je tedy například žádost (§ 45 správního řádu), návrh na provedení důkazu (§ 52 správního řádu), odvolání (§ 81 správního řádu), žádost o obnovu řízení (§ 100 odst. 2 správního řádu)[8], ale rovněž stížnost (§ 175 správního řádu) nebo žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti v řízeních zahajovaných na žádost (§ 80 odst. 3 správního řádu)[9]. * Podnět (§ 42 správního řádu) Podnět je neformální písemností fyzické nebo právnické osoby nebo dokonce jiného orgánu veřejné moci, u nějž správní řád nevyžaduje žádné formální ani obsahové náležitosti[10]. Podnět není podáním (viz výše), neboť se jím osoba podatele nedomáhá žádného veřejného subjektivního práva[11]. Speciálním druhem podnětu (ale stále "pouhým" podnětem) je podnět k zahájení přezkumného řízení (§ 94 odst. 1 správního řádu). * Jiná písemnost Pro účely této zprávy pak písemnosti, jež nejsou úředními podáními nebo podněty ve smyslu výše popsaném, označuji pojmem jiné písemnosti. Může jít o celou škálu písemností (například lze uvést obecné dotazy, poděkování, reklamní sdělení, pozvánky). Tyto písemnosti správní řád neupravuje, neboť se jedná o dokumenty neúřední povahy, a jsou-li vyřizovány v rámci výkonu působnosti veřejné správy, dopadají na ně nejvýše základní zásady činnosti správních orgánů (§ 2 až § 8 správního řádu), zejména zásada vyřizovaní věci bez zbytečných průtahů, zásada procesní ekonomie, zásada služby veřejnosti a zásada poučovací povinnosti. C.1 Poučování o nutnosti potvrdit e-mail bez uznávaného el. podpisu C.1.1 Podání Správní řád ukládá v § 37 odst. 4 činit podání (avšak právě jen podání!) v elektronické formě výhradně podepsané uznávaným elektronickým podpisem. Pokud podatel učiní elektronické podání bez takového podpisu, lze tento nedostatek zhojit potvrzením (doplněním) učiněným do 5 dnů novým elektronickým podáním tentokrát již opatřeným uznávaným elektronickým podpisem, případně fyzickou písemností, či ústně do protokolu (dále jen "formálním způsobem"). Toto doplnění má za následek stav, jako by rovněž původní elektronické podání bylo řádně podepsané. Okrajově lze zmínit, že rovněž samotný zákon o elektronickém podpisu[12] stanoví, že k podepisování dokumentu v podobě datové zprávy, jímž se činí úkon vůči státu, územnímu samosprávnému celku (případně dalším vymezeným subjektům s veřejnoprávním posláním), "lze použít pouze uznávaný elektronický podpis". Toto ustanovení je však třeba vykládat tak, že jestliže speciální procesní předpis (zde § 37 odst. 4 správního řádu) ukládá povinnost činit úkon s elektronickým podpisem, nepostačuje běžný zaručený elektronický podpis, nýbrž musí jít o elektronický podpis uznávaný.[13] Samo o sobě toto ustanovení naopak není schopno založit povinnost opatřit každý elektronický dokument doručený veřejné moci uznávaným elektronickým podpisem. Komentářová literatura[14] uvádí, že podání učiněné bez uznávaného elektronického podpisu není vůbec podáním (tedy ani podáním vadným) a nelze postupovat dle § 37 odst. 3 správního řádu a vyzývat podatele k odstranění vad podání (zde k doplnění uznávaného elektronického podpisu), což je ze zákona spojeno s poskytnutím přiměřené lhůty. Rovněž Nejvyšší správní soud dospěl k závěru[15], že správní úřady v těchto případech nemusí vyzývat podatele k odstranění vad dle § 37 odst. 3 správního řádu a aktivita je plně na účastníkovi řízení. Zmeškal-li účastník pětidenní lhůtu k doplnění svého elektronického podání bez uznávaného elektronického podpisu formálním způsobem, jde tato skutečnost k jeho tíži a může tím dojít i ke zmeškání lhůty určené pro příslušné podání. Přestože se domnívám, že teorie i judikatura mohly uchopit tuto otázku vstřícněji vůči adresátům veřejné správy a naopak dovodit povinnost úřadů pomoci odstranit nedostatek podání v podobě absence uznávaného elektronického podpisu, nezbývá než konstatovat, že dle platné právní úpravy neexistuje zákonná povinnost úřadu vyzvat podatele k doplnění uznávaného elektronického podpisu. Tento striktní právní výklad však neznamená, že ona větší část právní praxe, která podatele poučuje o nutnosti doplnění, postupuje v rozporu s právem. Naopak lze tuto jejich aktivitu považovat za správnou a následováníhodnou. Správní řád chápe veřejnou správu jako "službu veřejnosti" a ukládá jejím reprezentantům "vycházet dotčeným osobám vstříc" (§ 4 odst. 1). Ukládá jim rovněž obecnou "poučovací povinnost o procesních právech a povinnostech" (§ 4 odst. 2) a povinnost "umožnit dotčeným osobám uplatňovat jejich práva" (§ 4 odst. 4). Vedle kodifikovaných základních zásad činnosti správních orgánů pak nelze odhlédnout od principů dobré správy, které právní úprava nikde přesně nedefinuje, přestože s nimi počítají jak mezinárodní dokumenty (např. na úrovni Rady Evropy jde o doporučení Výboru ministrů Rec(2007)7 o dobré správě[16]), tak rovněž národní právní úprava (§ 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů). Právě ombudsmani a ombudsmanky nejčastěji vydávají katalogy principů dobré správy ve snaze ukázat správní praxi optimální způsoby služby veřejnosti. Z katalogu principů dobré správy[17] vytvořeného JUDr. Otakarem Motejlem, prvním veřejným ochráncem práv, k němuž se stejně jako všichni dosavadní ombudsmani a jejich zástupci hlásím, lze pro tento případ vyzdvihnout principy vstřícnosti, efektivnosti a snad i přesvědčivosti. Ze všech uvedených zásad a principů lze vyvodit, že poučování úřadů o nutnosti doplnit podání bez uznávaného elektronického podpisu do 5 dnů řádným formálním způsobem je žádoucí a jedná se o tzv. dobrou správu. Tento závěr pak není v rozporu se závěry správních soudů, že se nejedná o zákonem uloženou poučovací povinnost úřadů a že nepoučení odesílatele nemá žádné právní dopady. Formálně vadné podání nedoplněné vůbec, či po lhůtě, tedy nelze zhojit. Ohledně konkrétního způsobu poučování pak lze říci, že má-li být poučení o nutnosti formálního doplnění podání smysluplné, je třeba poučit podatele v čase a způsobem, který mu reálně umožní stihnout lhůtu 5 dnů od doručení formálně vadného podání stanovenou pro jeho řádné doplnění. Doporučit lze tedy poučovat bezodkladným e-mailem, či telefonicky. C.1.2 Podnět Správní řád pro podněty nestanovuje žádné formální náležitosti, a jelikož podnět není podáním, jak bylo vysvětleno výše, nevztahuje se na něj § 37 odst. 4 správního řádu a právní závěry učiněné ohledně formálně vadných podání. Téměř polovina správních úřadů proto postupuje chybně, pokud svým poučováním vyžaduje od odesílatelů podnětů jejich doplnění (potvrzení) formálním způsobem. Podnět učiněný elektronicky bez uznávaného elektronického podpisu je podnětem řádným a úřad s ním musí ihned naložit způsobem předvídaným v § 42 správního řádu (vyhodnotit informace v něm obsažené a informovat odesílatele o výsledku posouzení). Vyžadování uznávaného elektronického podpisu u podnětu je postupem v rozporu se správním řádem. C.1.3 Jiná písemnost Ohledně jiných písemností nesouvisejících přímo se správním procesem pak samozřejmě uznávaný elektronický podpis nelze rovněž vyžadovat. C.1.4 Žádost o poskytnutí informace Speciální úprava v zákoně č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, znamená nezbytnost odlišného posuzování žádostí o poskytnutí informace od standardních žádostí (podání) v režimu správního řádu. Zákon o svobodném přístupu k informacím umožňuje podat žádost rovněž elektronicky (§ 13 odst. 1), ovšem o nutnosti uznávaného elektronického podpisu se nezmiňuje. Taková náležitost žádosti neplyne ani z jeho § 14 odst. 2, který se zabývá náležitostmi žádosti, ani z jiného ustanovení tohoto zákona. Naopak z § 20 odst. 4 plyne, že až na výjimky zde uvedené (mezi něž náležitosti podání nepatří) se obecná úprava ve správním řádu nepoužije. Na žádost o poskytnutí informace proto nelze aplikovat § 37 odst. 4 správního řádu a vyžadovat její doplnění uznávaným elektronickým podpisem. Shodný názor zastává rovněž odborná literatura[18]. Domnívám se, že správnost tohoto závěru nemůže zpochybnit ani již citovaný § 11 odst. 1 zákona o elektronickém podpisu, neboť jak jsem vysvětlila výše, toto ustanovení samo o sobě nezakládá povinnost opatřit každý úkon vůči veřejné moci uznávaným elektronickým podpisem, nýbrž pouze stanoví povinnost "uznávaného" elektronického podpisu pro případy, kdy zvláštní procesní předpis stanoví jako náležitost úkonu elektronický podpis. Žádost dle zákona o svobodném přístupu k informacím je primárně vyřizována mimo formální proceduru (faktickým poskytnutím informace) a pouze v případě existence zákonem předvídaného důvodu pro neposkytnutí informace postupuje úřad v zájmu ochrany žadatele formálním postupem a vydává správní rozhodnutí. Jedním z principů poskytování informací ze strany veřejné moci je tak neformálnost a co největší jednoduchost přístupu k informacím. Proto zcela logicky neobsahuje zákon o svobodném přístupu k informacím požadavek na elektronický podpis a žádosti dle tohoto zákona jej nemusí obsahovat. C.2 Nedoplnění e-mailu formálním způsobem Jestliže jsem výše vysvětlila, že vyžadovat doplnění uznávaného elektronického podpisu nelze v případě pouhých podnětů (§ 42 správního řádu), natož písemností jiných (mimoprocesních), má smysl řešit následky formálního nedoplnění pouze u podání (§ 37 správního řádu). Ať už správní úřad podatele o nutnosti doplnění formálním způsobem poučí (což je správně) či nikoliv (což je špatně), v žádném případě nesmí následně s podáním, které není doplněno v zákonné pětidenní lhůtě, zacházet jako s podáním řádným. Formálně vadné podání nedoplněné v zákonné lhůtě není podáním ve smyslu správního řádu a nemá žádné procesní účinky. Řízení na žádost není zahájeno, odvolání není podáno a hrozí zmeškání odvolací lhůty apod. C.3 Doručení mimo podatelnu Zákon č. 167/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 227/2000 Sb., o elektronickém podpisu a o změně některých dalších zákonů (zákon o elektronickém podpisu), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, zrušil institut elektronické podatelny[19] zakotvený do té doby v zákoně o elektronickém podpisu. Soudní judikatura[20] vydaná k právnímu stavu před citovanou novelou odmítala přiznat status řádného doručení elektronickým podáním doručeným mimo elektronickou podatelnu, jejíž existence a dostupnost byla řádně zveřejněna (tedy např. přímo do schránek, které úřad zřídil jednotlivým úředníkům). Současná právní úprava je obsažena na zákonné úrovni v zákonu č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a zejména pak podrobně v jeho prováděcí vyhlášce č. 259/2012 Sb[21]. § 2 písm. e) zákona: "dokumentem se rozumí každá písemná, obrazová, zvuková nebo jiná zaznamenaná informace, ať již v podobě analogové či digitální, která byla vytvořena původcem nebo byla původci doručena," § 64 odst. 1 zákona: "Určení původci[22] zajistí příjem dokumentů. V případě dokumentů v digitální podobě určení původci zajistí jejich příjem alespoň v datových formátech stanovených jako výstupní datové formáty nebo formáty dokumentů, které jsou výstupem z autorizované konverze dokumentů obsažených v datové zprávě." § 2 odst. 1 vyhlášky: "Veřejnoprávní původce přijímá doručené dokumenty v podatelně..." § 2 odst. 3 vyhlášky: "Veřejnoprávní původce ... zveřejní na své úřední desce, a nezřizuje-li ji, na svých internetových stránkách, informace o provozu podatelny a o podmínkách přijímání dokumentů s tím, že alespoň uvede ... c) elektronickou adresu podatelny, kterou je adresa elektronické pošty," § 3 odst. 1 vyhlášky: "Dokument v digitální podobě se považuje za dodaný veřejnoprávnímu původci, je-li dostupný podatelně. Dokument v digitální podobě je dostupný podatelně, pokud je ve formátu, ve kterém veřejnoprávní původce přijímá dokumenty v digitální podobě, lze-li jej zobrazit uživatelsky vnímatelným způsobem, neobsahuje-li škodlivý kód a v případě, že je k dodání užito přenosného technického nosiče dat, na kterém veřejnoprávní původce přijímá dokumenty v digitální podobě." § 5 odst. 1 vyhlášky: "Pokud je v adrese na obálce doručené veřejnoprávnímu původci uvedeno nad názvem veřejnoprávního původce jméno, popřípadě jména, a příjmení fyzické osoby, předá veřejnoprávní původce obálku adresátovi, popřípadě jím určené fyzické osobě, neotevřenou. Zjistí-li adresát po otevření obálky, která mu byla předána, že obsahuje dokument úředního charakteru, zabezpečí bezodkladně jeho dodatečné označení a zaevidování. Pokud je v adrese na obálce doručené veřejnoprávnímu původci uvedeno jméno, popřípadě jména, a příjmení fyzické osoby pod názvem veřejnoprávního původce nebo vedle něj, veřejnoprávní původce postupuje podle § 7 až 10. Pokud byl dokument v digitální podobě úředního charakteru zaslán na adresu elektronické pošty zřízenou veřejnoprávním původcem, která nebyla veřejnoprávním původcem zveřejněna podle § 2 odst. 3 písm. c) jako elektronická adresa podatelny, postupuje adresát obdobně podle věty druhé." Současná právní úprava je obecnou úpravou pro všechny státní orgány (a další subjekty) a pasáže jí odporující, či nadbytečné, byly z jiných zákonů vypuštěny (zákon o elektronickém podpisu, správní řád, daňový řad,...). Tato právní úprava je nově postavena na konceptu jednotné podatelny, prostřednictvím které správní orgán (původce v terminologii zákona o archivnictví a spisové službě) přijímá a odesílá dokumenty analogové (tzn. fyzické) i digitální. Skrze jednotnou podatelnu tedy prochází veškeré dokumenty bez ohledu na jejich podobu či distribuční kanál (držitel poštovní licence, osobní podání, skrze datovou schránku, e-mailem). Správní orgán musí na své úřední desce zveřejnit adresu elektronické pošty, na niž mu lze zasílat e-maily, a tato adresa je považována za elektronickou adresu podatelny. Z výše citovaných ustanovení prováděcí vyhlášky však stále vyplývá, že dokument v digitální podobě se považuje za dodaný, jen je-li dostupný podatelně (§ 3 odst. 1), a tedy logicky je-li doručen na její elektronickou adresu, která je řádně zveřejněná (§ 2 odst. 3 písm. c). Přestože právní úprava doznala formálně značných změn (novější právní předpisy nahradily dřívější a v některých ostatních věcech došlo i k obsahovému posunu), domnívám se, že závěry judikatury zmíněné výše lze přenést i do současné právní úpravy. Správnímu orgánu je e-mail (podání, podnět či jiná písemnost) řádně doručen pouze v případě dodání na jeho elektronickou adresu podatelny zveřejněnou na jeho úřední desce (resp. na jeho internetových stránkách). Den dodání na elektronickou adresu podatelny je proto významný pro posouzení běhu lhůt odesilatelů i samotného správního úřadu. Zároveň je ovšem nezbytné, aby správní úřady (resp. úředníci) dodržovaly výslovně povinnost stanovenou v § 5 odst. 1 větě poslední výše citované vyhlášky. Je-li tedy e-mail doručen na jinou adresu elektronické pošty, než je elektronická adresa podatelny, kterou však zřídil správní úřad (typicky úřadem zřízené adresy jednotlivých úředníků), je úředník povinen bezodkladně zabezpečit jeho předání na elektronickou adresu podatelny za účelem jeho označení a zaevidování. Přestože toto pořádkové opatření nemá vliv na běh lhůt, pro něž je rozhodující teprve den předání na adresu podatelny, je nezbytné vyžadovat jeho plnění, a to včetně příkazu "bezodkladnosti". V tomto případě se navíc nejedná pouze o postup vyplývající z principů dobré správy, nýbrž tuto povinnost výslovně zakládá právní úprava. Nelze také vyloučit, že nesplnění této povinnosti by mohlo vést k odpovědnosti státu za škodu za nesprávný úřední postup. C.4 E-maily šikanózního charakteru Jak je patrno z části B.4 této zprávy, je pro správní praxi patrně velkou zátěží rovněž vyřizování tzv. šikanózních podání či podnětů. Zatímco podání neslušná, či urážlivá (nicméně jednorázová), může úředník jako profesionál s trochou sebezapření vyřídit, nejvíce zatěžující pro úřední praxi se jeví právě podání šikanózní. V praxi jde nejčastěji o zahlcení úřadu opakovanými podáními, či podněty, přičemž elektronizace komunikace s veřejnou správou přinesla dosud nevídaný rozvoj těchto praktik[23]. Nejprve nutno zdůraznit, že důsledné využívání zákonem stanovených opravných prostředků či jiných možností právní obrany nelze v žádném případě označit za projev šikany, či kverulantství. Hovořím-li o šikanózních e-mailech (resp. lze zobecnit a vztáhnout rovněž na neelektronická podání a podněty), mám na mysli kvantitativně, a zejména kvalitativně jinou úroveň podání a podnětů. Pro označení určitého dokumentu jako šikanózního přitom není rozhodující, o kolikáté podání (podnět) téhož nebo podobného obsahu v pořadí se jedná[24], byť četnost e-mailů v téže věci je jistě prvotním ukazatelem. Zásadní je totiž celkové posouzení všech dosud doručených podání (podnětů) téhož stěžovatele v téže věci, a to v jejich vzájemné souvislosti. Formálně je pro správní úřad nezbytné, aby byl schopen podřadit podání (podnět), o němž se domnívá, že je projevem šikany či kverulantství pod pojem "zneužití práva". Nejvyšší správní soud[25] definuje zneužití práva jako situaci, "kdy někdo vykoná své subjektivní právo k neodůvodněné újmě někoho jiného nebo společnosti; takovéto chování, jímž se dosahuje výsledku nedovoleného, je jenom zdánlivě dovolené". Na ústavní úrovni vyplývá zákaz zneužití práva z koncepce právního demokratického státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy[26]). Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu[27] hovoří o povaze "materiálního právního státu založeného na určitých vůdčích hodnotách, k nimž vedle úcty ke svobodě jednotlivce a ochraně lidské důstojnosti patří mimo jiné i úcta k harmonickému sociálnímu řádu tvořenému právem a odepření ochrany jednání, které práva vědomě a záměrně využívá v rozporu s jeho smyslem a účelem. Nejvyšší správní soud podotýká, že zákaz zneužití práva je v jistém smyslu ultima ratio, a proto musí být uplatňován nanejvýš restriktivně a za pečlivého poměření s jinými obdobně důležitými principy vlastními právnímu řádu, zejména principem právní jistoty, s nímž se - zcela logicky - nejvíce střetává". Domnívám se, že lze-li určité podání či podnět vyhodnotit jako "zneužití práva" (právem zde myslím např. právo na proceduru dle zákona o svobodném přístupu k informacím, právo na vedení správního řízení na žádost, právo na vyrozumění o naložení s podnětem apod.), není povinností úřadu u takového podání (podnětu) provádět veškeré standardní procesní kroky, nýbrž je možno je procesně vyřídit nemeritorně s odůvodněním, že se jedná o zneužití práva. Zneužití práva je třeba ze strany úřadu řádně zdokumentovat a odůvodnit. Opakované šikanózní podněty (§ 42 správního řádu) správní úřad může vyřídit neformálním dopisem (obvykle posledním v řadě předchozích věcných reakcí úřadu), v němž osobu odesílatele upozorní, že na další obsahově totožné či obdobné podněty již nebude reagovat[28]. Měl by rovněž otevřeně vysvětlit, proč opakovaná podání v určité věci považuje za zneužití práva ze strany podatele. Opakovaná šikanózní podání (§ 37 správního řádu) však patrně není možno vyřizovat neformálním dopisem, nýbrž je třeba správní řízení (či jinou proceduru) jimi zahájená řádně formálně ukončit. Správní úřad se ovšem v tomto případě nemusí zabývat věcnou podstatou podání a v odůvodnění svého rozhodnutí či usnesení popíše, proč se uchyluje k materiálnímu korektivu jinak formálního pojímání práva, jinými slovy, v čem spatřuje zneužití práva, pro něž není třeba podání meritorně vyřizovat. Mám-li závěrem tohoto oddílu alespoň nastínit možné situace, kdy by snad bylo možno postupovat výše popsaným způsobem, napadají mě tyto. V prvé řadě jde o podatele (podání či podnětů), kteří desítkami, či stovkami zasílaných dokumentů v totožných či obdobných záležitostech nesledují meritorní řešení problému (či domnělého problému), nýbrž jim jde o vedení samotných správních (a posléze soudních) procesů. Na tuto skutečnost lze objektivně usuzovat z posouzení jednotlivých běžících (či proběhlých) správních procesů, z chování dotčené osoby v nich (např. z opakování stále stejných obstrukčních vzorců chování) apod. K tomuto tématu již existuje soudní judikatura[29]. Dále považuji za zneužití práva například opakované žádosti na základě zákona o svobodném k přístupu k informacím, jestliže předchozí žádosti správní úřad procesně řádně a ze zákonných důvodů odmítl a svá rozhodnutí řádně odůvodnil, nicméně žadatel toto odmítá respektovat a pokouší se typově shodný druh informací znovu a znovu získat. Typickým příkladem je snaha řady žadatelů získávat obecné a dosud nevyjevené právní názory správního úřadu, či formou žádostí o informace pokračovat v právní polemice s konkrétním názorem správního úřadu, na němž je například postaveno určité správní rozhodnutí (či odložení podnětu) pro žadatele věcně nevýhodné. Ani k jednomu z těchto dvou účelů zákon o svobodném přístupu k informacím neslouží a existují-li dřívější odmítavá správní rozhodnutí s řádným odůvodněním, lze nové obdobné žádosti týkající se téhož okruhu problémů chápat jako zneužití práva na informace. V těchto případech lze nově podávané žádosti obdobného charakteru odmítnout rozhodnutím s odůvodněním postaveným na zneužití práva na informace[30]. Věřím, že praxe přináší i řadu jiných situací, pro něž je výše popsaný postup možný. Zároveň rovněž věřím v kultivovanost veřejné správy a v to, že se nepokusí výše popsanou teorii zneužití práva sama zneužít k vytěsnění možná nepohodlně neodbytných, avšak ještě nikoliv kverulujících osob. K tomuto vyjádření mě nevede ani tak snaha pomoci úředníkům v jejich nelehké práci (neboť k tomu mě zákon nepovolal), nýbrž pomoci veřejné správě jako celku se odbřemenit od nedůležitých aktivit, a uvolnit si tak ruce pro efektivnější službu veřejnosti. D - Závěry Na základě výše popsaných zjištění a úvah jsem ve smyslu ustanovení § 18 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv dospěla k přesvědčení, že správní praxe je při vyřizování elektronicky doručených písemností fyzických a právnických osob velmi roztříštěná (viz část B této zprávy a podrobněji pak příloha). Tato skutečnost sama o sobě znamená porušování legitimních očekávání veřejnosti[31]. Rovněž je v rozporu s principem rovného zacházení s jednotlivými adresáty veřejné správy zakotveným v § 7 odst. 1 správního řádu[32]. Svá vlastní právní hodnocení mohu shrnout takto: I. Dle účinné právní úpravy neexistuje zákonná povinnost úřadu vyzývat podatele podání (§ 37 odst. 1 správního řádu) bez uznávaného elektronického podpisu k potvrzení či doplnění tohoto podání formálním způsobem (§ 37 odst. 4 správního řádu). II. Podání bez uznávaného elektronického podpisu, které není v zákonné pětidenní lhůtě potvrzeno či doplněno formálním způsobem (§ 37 odst. 4 správního řádu), není podáním ve smyslu správního řádu a nemá žádné procesní účinky. III. Poučování podatelů o nutnosti potvrzení či doplnění podání bez uznávaného elektronického podpisu formálním způsobem je však nezbytné s ohledem na principy dobré správy. IV. Podatele je třeba poučit v čase a způsobem (e-mailem či telefonicky), který mu reálně umožní stihnout lhůtu 5 dnů od doručení formálně vadného podání stanovenou pro jeho řádné doplnění. V. Podnět (§ 42 správního řádu) není podáním (§ 37 správního řádu), a proto podnět bez uznávaného elektronického podpisu je podnětem řádným a úřad jej musí bezodkladně vyřídit zákonem předvídaným způsobem. VI. Žádost o poskytnutí informace (§ 13 zákona o svobodném přístupu k informacím) není podáním (§ 37 správního řádu), a proto je i bez uznávaného elektronického podpisu žádostí řádnou a úřad ji musí bezodkladně vyřídit zákonem předvídaným způsobem. VII. Správnímu úřadu je e-mail (podání, podnět, či jiná písemnost) řádně doručen pouze v případě dodání na jeho elektronickou adresu podatelny (§ 3 odst. 1 vyhlášky č. 259/2012 Sb.) zveřejněnou na jeho úřední desce, resp. na jeho internetových stránkách (§ 2 odst. 3 písm. c/ téže vyhlášky). Den dodání na elektronickou adresu podatelny je proto významný pro posouzení běhu lhůt odesilatelů i samotného správního úřadu. VIII. Je-li e-mail doručen na jinou adresu elektronické pošty, než je elektronická adresa podatelny, přičemž tuto adresu zřídil správní úřad (typicky úřadem zřízené adresy jednotlivých úředníků), je úředník povinen bezodkladně zabezpečit jeho předání na elektronickou adresu podatelny (§ 5 odst. 1 vyhlášky č. 259/2012 Sb.). IX. Lze-li určité opakované podněty (§ 42 správního řádu) vyhodnotit jako "zneužití práva", vyřídí je správní úřad neformálním dopisem, v němž může podatele upozornit, že na další obsahově totožné či obdobné podněty již nebude reagovat. V dopisu vysvětlí, v čem spatřuje zneužití práva ze strany podatele, které jej k takovému postupu opravňuje. X. Lze-li určitá opakovaná podání (§ 37 správního řádu) vyhodnotit jako "zneužití práva", je přesto třeba správní řízení jimi zahájená formálně ukončit. Správní úřad se ovšem v tomto případě nemusí zabývat meritem věci a v odůvodnění svého rozhodnutí (či usnesení) uvede, v čem spatřuje zneužití práva, pro něž není třeba podání meritorně vyřizovat. Zprávu o šetření zasílám všem správním úřadům, které se zúčastnily dotazníkového šetření, a zejména Ministerstvu vnitra. Ministerstvo vnitra žádám, aby se v zákonné lhůtě 30 dnů od jejího doručení k této zprávě vyjádřilo a informovalo mě, zda hodlá přijmout nějaké opatření k nápravě za účelem ujednocení správní praxe. Zpráva shrnuje mé dosavadní poznatky, které mohou být podkladem pro závěrečné stanovisko. Mgr. Anna Šabatová, Ph.D., v. r. veřejná ochránkyně práv [1] Uznávaným elektronickým podpisem se podle § 11 odst. 3 zákona č. 227/2000 Sb., o elektronickém podpisu a o změně některých dalších zákonů (zákon o elektronickém podpisu), ve znění pozdějších předpisů, rozumí zaručený elektronický podpis založený na kvalifikovaném certifikátu vydaném akreditovaným poskytovatelem certifikačních služeb a obsahujícím údaje, které umožňují jednoznačnou identifikaci podepisující osoby. [2] Ustanovení § 12 odst. 2 a 3 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů. [3] Ustanovení § 37 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů; ustanovení § 71 odst. 1 a 3 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů; ustanovení § 42 odst. 2 a 3 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů; ustanovení § 59 odst. 1 zákona č. 141/1961 Sb., trestní řád, ve znění pozdějších předpisů. [4] Ustanovení § 37 správního řádu. [5] Ustanovení § 42 (příp. § 94 odst. 1) správního řádu. [6] Ministerstvo vnitra již v roce 2010 vydalo metodickou pomůcku pro obce "Podání ve veřejné správě" (aktualizována naposledy 1. 1. 2014). Tato pomůcka, jakkoliv jinak užitečná, se však zabývá spíše právní povahou jednotlivých podání, podnětů, stížností, petic apod. Nenalezneme v ní však žádné usměrnění ohledně elektronické komunikace s důrazem na požadavek uznávaného elektronického podpisu. [7] VEDRAL, Josef. Správní řád. Komentář. 2. aktualizované a rozšířené vydání. Praha: RNDr. Ivana Hexnerová - BOVA POLYGON, 2012, s. 408. ISBN 978-80-7273-166-4. JEMELKA, Luboš, PONDĚLÍČKOVÁ, Klára, BOHADLO, David. Správní řád. Komentář. 4. vydání. Praha: C. H. BECK, 2013, s. 177. ISBN 978-80-7400-484-1. [8] Naopak písemnost, kterou se jiná osoba než účastník pokouší iniciovat provedení obnovy řízení ve veřejném zájmu z úřední povinnosti (§ 100 odst. 3 správního řádu) není podáním, nýbrž "pouhým" podnětem (viz dále). [9] Naopak písemnost, kterou se osoba domáhá opatření proti nečinnosti spočívající v nezahájení řízení ex offo (§ 80 odst. 2 správního řádu), není podáním, nýbrž "pouhým" podnětem (viz dále). [10] Nejlépe lze tuto skutečnost a její důsledky prezentovat na příkladu podnětu oznamujícího podezření na spáchání přestupku nebo jiného správního deliktu. Příslušný správní úřad obdržený podnět "vytěží" a s informacemi v něm obsaženými zachází pro účely možného zahájení řízení ex offo jako s informacemi získanými jakkoliv jinak (vlastní úřední činností, státní kontrolou, ze sdělovacích prostředků apod.) Z tohoto důvodu je lhostejné, jakou formu má samotná písemnost - podnět. Jeho odesílateli nevznikají žádná procesní (natož hmotněprávní) práva ani povinnosti. Jedinou pořádkovou povinností úřadu je vyrozumět osobu, která podnět podala, a to do 30 dnů od obdržení podnětu, o naložení s informacemi v něm obsaženými. [11] VEDRAL, Josef. Op. cit. s. 464. JEMELKA, Luboš, PONDĚLÍČKOVÁ, Klára, BOHADLO, David. Op. cit. s. 199. [12] Ustanovení § 11 odst. 1 zákona č. 227/2000 Sb., o elektronickém podpisu a o změně některých dalších zákonů (zákon o elektronickém podpisu), ve znění pozdějších předpisů. [13] Dle § 11 odst. 3 zákona o elektronickém podpisu je uznávaným elektronickým podpisem: "zaručený elektronický podpis založený na kvalifikovaném certifikátu vydaném akreditovaným poskytovatelem certifikačních služeb a obsahujícím údaje, které umožňují jednoznačnou identifikaci podepisující osoby". [14] VEDRAL, Josef. Op.cit., s. 416. [15] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 9. 2009, čj. 9 As 90/2008-70, č. 2041/2010 Sb.NSS, www.nssoud.cz. Na tento oficiálně publikovaný rozsudek navázal Nejvyšší správní soud rovněž svým rozsudkem ze dne 29. 2. 2012, sp. zn. 4 Ads 8/2012 a rozsudkem ze dne 23. 3. 2012, sp. zn. 4 Ads 5/2012. [16] Rada Evropy. Recommendation CM/Rec(2007)7 of the Committee of Ministers to member states on good administration [online]. Štrasburk: Rada Evropy [cit. 10. 7. 2014]. Dostupné z: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1155877 [17] Veřejný ochránce práv. Principy dobré správy [online]. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv [cit. 10. 7. 2014]. Dostupné z: http://www.ochrance.cz/stiznosti-na-urady/pripady-a-stanoviska-ochrance/principy-dobre-spravy/ [18] FUREK, Adam, ROTHANZL, Lukáš. Zákon o svobodném přístupu k informacím a související předpisy. Komentář. 2. aktualizované a rozšířené vydání. Praha: Linde Praha, a. s., 2012, s. 539. ISBN 987-80-7201-868-0. [19] Dle § 2 písm. y) zákona o elektronickém podpise ve znění účinném do 30. 6. 2012 se elektronickou podatelnou rozumělo "pracoviště orgánu veřejné moci určené pro příjem a odesílání datových zpráv". Dle § 11 odst. 4 téhož zákona "orgán veřejné moci přijímal a odesílal datové zprávy prostřednictvím elektronické podatelny". Dle § 2 odst. 1 prováděcí vyhlášky č. 496/2004 Sb. k tomuto zákona byla "datová zpráva považována za doručenou orgánu veřejné moci, pokud byla dostupná elektronické podatelně". [20] Nejpřehledněji patrně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2010, čj. 1 Ans 5/2010-172, č. 2440/2011 Sb.NSS, www.nssoud.cz, a v něm vyložená prejudikatura. [21] Vyhláška č. 259/2012 Sb., o podrobnostech výkonu spisové služby. [22] Určeným původcem jsou subjekty vymezené v § 63 odst. 1 citovaného ve vazbě na veřejnoprávní původce uvedené v § 3 odst. 1 citovaného zákona a mimo jiné se jedná o organizační složky státu (např. ministerstva a další správní úřady, soudy, apod.), kraje a pro účely zde řešené materie rovněž všechny obce a v případě jejich územního členění rovněž městské části (obvody). [23] Sepsání e-mailu může řada osob psychologicky vnímat jako méně zavazující než zaslání téhož obsahu fyzicky sepsaným či vytištěným dopisem skrze poskytovatele poštovních služeb, což ovšem není hlavní problém. Zejména totiž nutno poukázat na snadnost opakování a řetězení nejrůznějších sepisovaných dokumentů prostřednictvím funkcí textových editorů (funkce "kopíruj" a "vlož"), což ve spojení s masivním rozvojem elektronické komunikace (dostupnost e-mailu) vede k možnostem každého zahltit úřad opakovanými e-maily, ať už totožného či drobně obměňovaného obsahu. Je přitom nerozhodné, zda k takovému chování vede osoby zášť, msta, či pouhá neschopnost respektovat konečný stav určité vyřešené záležitosti. [24] Nelze tedy paušálně stanovit nějaké pravidlo, že kupříkladu každé druhé, třetí, či čtvrté podání (podnět) obdobného obsahu je šikanou úřadu. [25] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 11. 2005, čj. 1 Afs 107/2004-48, č. 869/2006 Sb.NSS, www.nssoud.cz. [26] Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů. [27] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 5. 2010, čj. 1 As 70/2008-74, č. 2099/2010 Sb.NSS, www.nssoud.cz. [28] Podpůrně lze argumentovat analogickou aplikací § 48 odst. 2 správního řádu - překážka věci rozhodnuté. [29] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2013, čj. 8 As 130/2012-10, www.nssoud.cz. [30] Žádosti tedy patrně nelze bez dalšího založit, či vyřídit neformálním dopisem, či povšechným vnitřním rozhodnutím povinného subjektu na obdobná podání již nereagovat. Vyplývá to z nedávného rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 6. 2014, čj. 6 As 68/2014-24, www.nssoud.cz (zejména bod 35). [31] Postupy aprobované jedním úřadem nejsou dostatečné pro úkony činěné vůči úřadu jinému. [32] "Dotčené osoby mají při uplatňování svých procesních práv rovné postavení. Správní orgán postupuje vůči dotčeným osobám nestranně a vyžaduje od všech dotčených osob plnění jejich procesních povinností rovnou měrou."