Spisová značka 2482/2007/VOP
Oblast práva Územní, stavební řízení, užívání stavby
Věc dokumentace skutečného provedení stavby (pasport)
Forma zjištění ochránce Zpráva o šetření - § 18
Výsledek šetření Pochybení zjištěno
Vztah k českým právním předpisům 500/2004 Sb., § 38 odst. 5
183/2006 Sb., § 168 odst. 2
Vztah k evropským právním předpisům
Datum podání 22. 05. 2007
Datum vydání 29. 08. 2007

Právní věty

I. O nahlédnutí do správního spisu může žádat i procesní nástupce účastníka skončeného správního řízení, případně osoby, která účastníkem řízení po právu měla být. II. Ustanovení § 168 odst. 2 stavebního zákona, které omezuje možnost poskytnout žadateli kopii dokumentace stavby předložením souhlasu toho, kdo dokumentaci pořídil, případně vlastníka stavby, je nutno vykládat v souladu s Listinou základních práv a svobod. Tam, kde zkopírování dokumentace nepředstavuje zásah do práv vlastníka stavby či autora projektu, se toto ustanovení neuplatní. V ostatních případech je třeba poměřit zásah do práv vlastníka či projektanta se zásahem do žadatelova práva na informace a aplikovat princip proporcionality.

Text dokumentu

V Brně dne 29. srpna 2007 Sp. zn.: 2482/2007/VOP/KČ Zpráva o šetření postupu Městského úřadu Benešov ve věci neposkytnutí kopie dokumentace k sousedově stavbě ČOV ležící zčásti na pozemku stěžovatelů A - Obsah podnětu Dne 22. 5. 2007 se na veřejného ochránce práv obrátili manželé Ing. B. K. a pan J. K. s žádostí o prošetření postupu Městského úřadu Benešov. Uvedli, že opakovaně požadovali, aby jim městský úřad poskytl stavební dokumentaci ke stavbě čističky odpadních vod typu UH-05 pro rodinný dům č. p. X v K. Stavba ČOV patří jejich příbuznému a zároveň sousedovi panu F. V. a leží údajně zčásti na jejich pozemku p.č.st. Y v k.ú. K. Manželé K. ve svých žádostech opakovaně uváděli, že kopii dokumentace požadují proto, aby mohli nechat předmětnou stavbu zaměřit a navrhnout sousedovi odpovídající majetkoprávní vypořádání. Městský úřad jim však požadované kopie odmítl poskytnout. Na základě těchto informací jsem se rozhodl zahájit šetření ve věci. B - Skutková zjištění Z dokumentace, kterou veřejnému ochránci práv postoupil Městský úřad Benešov, vyplývá, že stavbu předmětné ČOV povolil dne 16. 2. 1993 Okresní úřad Benešov, referát životního prostředí, jako vodoprávní úřad, svým rozhodnutím č.j. Vod 235-5453/1992. Povolení odkazuje v podmínkách v bodu 2 na schválenou projektovou dokumentaci stavby. Dne 22. 1. 2007 požádali manželé K. Městský úřad Benešov jakožto současný vodoprávní úřad o kopii stavebního povolení a projektové dokumentace stavby předmětné ČOV. V žádosti uvedli, že stavba je částečně umístěna na jejich pozemku p.č.st. Y v k.ú. K. u B. Městský úřad jim dne 22. 2. 2007 odpověděl dopisem č.j. Vod. 232-2757/A/2007, že pokud budou trvat na svém požadavku, pak musí doložit, že byli v době konání řízení jeho účastníky nebo že jsou právními nástupci tehdejších účastníků řízení. Ve své odpovědi z 8. března 2007 manželé K. informovali městský úřad, že stavba se týká jejich práv a oprávněných zájmů. K tomu uvedli zejména, že stavba ČOV se zčásti nachází na jejich pozemku p.č.st. Y v k.ú. K. u B.. Dále informovali stavební úřad, že paní Ing. B. K. je společně se stavebníkem panem V. i spoluvlastnicí druhého pozemku, na kterém se stavba nachází, totiž pozemku p.č.st. Z v k.ú. K. u B. V době vodoprávního řízení byla navíc spoluvlastnicí uvedeného pozemku i dnes již mrtvá matka paní K., paní B. V., jejíž je paní K. dědičkou a právní nástupkyní. Ze všech těchto skutečností dovodili, že měli být účastníky vodoprávního řízení (paní K. jako spoluvlastník pozemku pod stavbou, oba manželé pak jako vlastníci sousedního pozemku, kteří mohli být vlivem stavby na svých právech dotčeni). Dále uvedli, že odpíráním kopií dokumentace jim vodoprávní úřad brání v mimosoudním vypořádaní vlastnických vztahů se sousedem, zejména v zaměření stavby a v návrhu na zřízení věcného břemene. Na toto doplnění původní žádosti městský úřad písemně vůbec nereagoval. Pouze ze sdělení tajemnice městského úřadu vyplývá, že s manželi K. v dubnu 2007 věc osobně projednala a umožnila jim do spisu nahlédnout. Z toho, že manželé K. svou žádost opakovaně písemně urgovali v květnu a červnu 2007 však zřetelně vyplývá, že na kladném vyřízení své žádosti o kopie projektové dokumentace i po ústním jednání trvali. Tajemnice Městského úřadu Benešov k postupu vodoprávního úřadu sdělila, že v době vydání stavebního povolení nebyli manželé K. účastníky řízení. O obnovu řízení již není možno požádat. Podle starého správního řádu mohli účastníci řízení nahlížet do spisu a pořizovat si výpisky, fotokopie dokumentace nebylo možno pořizovat. Městský úřad od prvopočátku doporučoval manželům K., aby dokumentaci získali přímo od pana V. anebo si obstarali jeho souhlas k ofocení dokumentace z archívu městského úřadu, a pokud to nebude možné, aby řešili spor občanskoprávní cestou. C - Právní hodnocení Městský úřad Benešov se po mém soudu dopustil v této věci pochybení jednak v rovině procesní, jednak v rovině věcné. Nejprve pokud jde o procesní stránku věci. Jestliže chtěl úřad manželům K. odepřít kopii projektové dokumentace, měl o tom rozhodnout usnesením, proti kterému by se manželé Kl. mohli bránit odvoláním. To vyplývá ze správního řádu, zejména pak z jeho ustanovení § 38. V něm je uvedeno, že účastník řízení - a s jistými omezeními také osoba, která prokáže právní zájem nebo jiný vážný důvod - má právo nahlížet do spisu i po právní moci rozhodnutí a že s právem nahlížet do spisu je spojeno i právo na to, aby správní orgán pořídil kopie spisu nebo jeho části. V odst. 5 cit. ustanovení se pak uvádí, že odepře-li správní orgán osobě nahlížet do spisu nebo jeho části, vydá o tom usnesení, které se oznamuje pouze této osobě. Žádost o kopii projektové dokumentace podali manželé K. již za účinnosti nového správního řádu, proto je odvolání se na starý správní řád v tomto případě bezpředmětné. Jen na okraj proto podotýkám, že i podle starého správního řádu měl účastník řízení (příp. jiné osoby, jež prokázaly odůvodněnost svého požadavku) právo na pořízení kopie dokumentu ze spisu. Ve starém správním řádu to sice výslovně uvedeno nebylo, to však je nutné přičítat době jeho vzniku. Uvedený výklad je možno nalézt např. ve Výroční zprávě o činnosti veřejného ochránce práv za rok 2003 na str. 99 (viz www.ochrance.cz) nebo v rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 6A 143/2001, ze dne 31. 8. 2004 (viz www.nssoud.cz). Jelikož nejpozději z podání manželů K. datovaného 8. března 2007 musel městský úřad vyrozumět, že podle jejich názoru měli být účastníky proběhlého vodoprávního řízení, měl neodkladně po obdržení tohoto podání buďto poskytnout požadované kopie nebo vydat usnesení, kterým by jejich vydání odepřel. V usnesení měl odůvodnit, proč žadatele nepovažuje za účastníky řízení, případně proč jejich zájem nepovažuje za právní či jejich důvod za vážný, popřípadě měl uvést jiné zákonné důvody, pro které nemůže kopie projektové dokumentace poskytnout. Proti takovému usnesení by mohli manželé K. podat odvolání a o věci by rozhodoval Krajský úřad Středočeského kraje. Druhé, závažnější pochybení městského úřadu však spatřuji v rovině věcné. Po mém soudu měl totiž kopii projektové dokumentace na stavbu ČOV pana V. manželům K. poskytnout. Nenalézám žádný zákonný důvod pro nevyhovění žádosti. Především musím uvést, že jestliže se stavba ČOV pana V. skutečně nachází na hranici pozemku, jak manželé K. tvrdí, pak sledují zcela legitimní právní zájem na majetkoprávním vypořádání a vyřešení vzniklé situace. Městský úřad fakt, že ČOV může přesahovat na pozemek p.č.st. Y ve vlastnictví manželů K. nijak nezpochybnil. I kdyby však stavba ležela jen na pozemku p.č.st. Z, bylo by třeba dále zvážit, že manželé K. měli být jako vlastníci sousedního pozemku pravděpodobně účastníky skončeného vodoprávního řízení vedeného okresním úřadem. Beze všech pochybností pak měla být účastníkem tohoto řízení Ing. B. K., případně její matka a právní předchůdkyně paní B. V., jakožto vlastnice pozemku p.č.st. Z, na němž se stavba ČOV nachází zcela nepochybně. To, že okresní úřad dotčené osoby jako účastníky do vodoprávního řízení formálně nevzal, nemění nic na jejich oprávnění seznámit se alespoň dodatečně s předmětem řízení. Věcné nápravy, tedy obnovy řízení, se jistě úspěšně domáhat nemohou, a to vzhledem k uplynutí tříleté lhůty. Právo na přístup ke spisu však mají. Protože na současnou situaci je již třeba aplikovat nový správní řád, mají nepochybně účastníci tehdejšího řízení právo na nahlížení do něj i po nabytí právní moci rozhodnutí, jak je uvedeno výše. Jedinou možnou překážkou vyhovění žádosti tak může být po mém soudu ustanovení § 168 odst. 2 nového stavebního zákona. V něm se uvádí, že "kopii dokumentace stavby stavební úřad poskytne, pokud žadatel předloží souhlas toho, kdo dokumentaci pořídil, případně souhlas vlastníka stavby, které se dokumentace týká". Tato úprava je nepochybně vůči správnímu řádu úpravou zvláštní. Je ale třeba ji vykládat v souladu s ústavním pořádkem ČR, s principy demokratického právního státu a s principy dobré správy. Doslovným výkladem citovaného ustanovení by jistě stavební úřad musel dospět k tomu, že musí souhlas projektanta či vlastníka stavby žádat od každého, kdo o kopii projektové dokumentace po skončení řízení požádá. Takový výklad by ale byl chybný. Ústavní soud v řadě svých nálezů vyslovil, že "jazykový výklad představuje pouze prvotní přiblížení se k aplikované právní normě. Je pouze východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu (k čemuž slouží i řada dalších postupů, jako logický a systematický výklad, výklad e ratione legis atd.). Mechanická aplikace abstrahující, resp. neuvědomující si, a to buď úmyslně nebo v důsledku nevzdělanosti, smysl a účel právní normy, činí z práva nástroj odcizení a absurdity".[1] Ústavní soud dále výslovně stanovil, že "z ústavněprávního hlediska obecně platí, že z mnoha myslitelných výkladů zákona je třeba vždy použít takový, který respektuje ústavní principy".[2] Obecně ve svých nálezech Ústavní soud uvádí, že v případě střetu dvou či více základních lidských práv je třeba posuzovat proporcionalitu, tedy přiměřenost, omezení těchto práv. Tento test proporcionality dokonce Ústavní soud považuje za moderní obecný princip právní. Důvodová zpráva ke stavebnímu zákonu neuvádí, co je cílem citované úpravy. Po mém soudu je nesporné, že její uplatnění bude namístě v těch případech, kde je možné dovodit legitimní zájem na ochraně práv vlastníka stavby či projektanta a na druhou stranu nelze stejně závažný legitimní zájem spatřovat na straně žadatele. Příkladem může být situace, kdy by např. kopii celé projektové dokumentace rodinného domu včetně vnitřního uspořádání požadoval soused stavebníka, jehož práva mohou být dotčena pouze zastíněním jeho pozemku stavbou. V podobných případech by jistě bylo namístě souhlas projektanta či vlastníka stavby podle stavebního zákona vyžadovat, neboť smyslem této právní normy je ochrana legitimních zájmů vlastníka stavby, případně toho, kdo vytvořil projektovou dokumentaci. Považuji ale za naprosto nepřijatelné, aby úřad odmítal vydat kopie projektové dokumentace vlastníkovi pozemku, na němž se stavba prokazatelně nachází, v tomto případě zejména Ing. B. K. Stavba ČOV na pozemku nepochybně jeho vlastníka omezuje v možnostech dispozice s tímto pozemkem a je tak narušeno jeho právo vlastnické. Vzhledem k tomu, že se jedná o stavbu, jejíž přesné umístění není možné zjistit pouhým okem, neboť se přinejmenším zčásti nachází pod zemí, může být projektová dokumentace schválená ve stavebním řízení jediným prostředkem, jak může vlastník zjistit, kde přesně se stavba na jeho pozemku nachází. Vyžadovat za těchto okolností od takového vlastníka souhlas projektanta či vlastníka stavby s vydáním kopie projektové dokumentace, která dokládá umístění stavby, by bylo v rozporu s Listinou základních práv a svobod, která je součástí ústavního pořádku ČR. Listina říká, že práva v ní zakotvená lze omezit zákonem pouze tak, že je šetřeno jejich podstaty a smyslu a že tato omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než ke kterým byla určena. Jedním ze základních lidských práv je i právo vlastnit majetek a disponovat s ním. Listina také stanovuje, že vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu. V tomto případě však stavební úřad přistupuje k vlastníkům nerovně, když od spoluvlastníka pozemku, na němž se stavba nachází a jehož práv se tak existence stavby přímo dotýká, požaduje souhlas vlastníka stavby s poskytnutím projektové dokumentace. Jistě lze souhlasit, že citované ustanovení stavebního zákona může v některých případech představovat ochranu základních práv a svobod jiných osob. Může jít zejména o ochranu práva vlastníka stavby na soukromí (např. v případě části projektové dokumentace řešící vnitřní uspořádání rodinného domu) nebo práva vlastnického uživatele stavby (např. v případě části projektové dokumentace vypovídající o způsobu zabezpečení určitého objektu) případně práva k nehmotnému vlastnictví projektanta (např. v případě části projektové dokumentace vypovídající o novátorském technickém řešení stavby nebo její části). V takových případech může být pro úřad poměrně obtížné vyřešit střet dvou základních lidských práv a svobod, tedy práva na informace žadatele na jedné straně a na straně druhé práva na ochranu majetku či soukromí vlastníka stavby či práv autora dokumentace k nehmotnému majetku. V tomto posuzovaném případě je však situace jednodušší. Ke střetu základních práv tu podle mě vůbec nedochází. Vždyť jde o omezení přístupu k projektové dokumentaci domovní čističky odpadních vod, přičemž toto omezení úřad uplatňuje vůči spoluvlastníkovi pozemku, na kterém se tato čistička nepochybně nachází. Je zcela zřejmé, že získáním kopie projektové dokumentace sledují žadatelé nejen naplnění svého práva na informace, ale zejména realizaci svého práva vlastnického k pozemku pod stavbou (které nelze zpochybnit přinejmenším u Ing. B. K.). Naproti tomu odepřením kopie poskytnout úřad žádný legitimní cíl nechrání. Poskytnutím kopií dokumentace ke standardní domovní čističce odpadních vod nelze dost dobře porušit ani právo na soukromí ani právo vlastnické vlastníka stavby a stejně tak se v tomto případě může jen těžko jednat o ochranu práv autorských projektanta. Žádný legitimní cíl tedy v postoji úřadu nenalézám. Z těchto důvodů mám za to, že žádné zákonné ustanovení nebrání poskytnutí požadované kopie projektové dokumentace přinejmenším Ing. B. K. a že Městský úřad Benešov měl žadatelům požadovanou kopii poskytnout. D - Závěr Výsledky mého šetření ukazují, že došlo k pochybení na straně Městského úřadu Benešov. Městský úřad měl manželům K. poskytnout kopii projektové dokumentace ke stavbě čističky odpadních vod u rodinného domu pana V. na pozemku p.č.st. Z v k.ú. K. u B. Jestliže tak neučinil, měl o tom vydat usnesení podle § 38 odst. 5 správního řádu. V souladu s § 18 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, žádám tímto Městský úřad Benešov, aby se ve lhůtě 30 dnů od obdržení zprávy k mým zjištěním vyjádřil a přijal opatření k nápravě. Zprávu dále obdrží Ing. B. a J. K., stěžovatelé. Tato zpráva shrnuje poznatky ze šetření, které budou po vyjádření dotčeného úřadu podkladem pro mé závěrečné stanovisko ve věci. JUDr. Otakar M o t e j l veřejný ochránce práv [1] viz nález Pl. ÚS 33/97 ze dne 17.12.1997 (obdobně i III. ÚS 258/03 a II. ÚS 136/06) [2] viz nález Pl. ÚS 5/05 ze dne 4.4.2006