Text dokumentu

V Brně dne 31. března 2010 Sp. zn.: 3899/2009/VOP/SN Závěrečné stanovisko veřejného ochránce práv k odepření nahlížení do spisu A - Obsah podnětu Dne 11. prosince 2009 jsem ukončil dle ustanovení § 18 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, šetření vedené pod výše psanou spisovou značkou na základě podnětu, kterým se na mě obrátili manž. A. a V. Z., bytem xyz. Podnět stěžovatelé uplatnili proti postupu stavebního úřadu Městského úřadu Č. (dále jen "stavební úřad"), který jmenovaným neumožnil nahlížení do spisu ve věci stavebního povolení a následně do spisu týkajícího se kolaudace změny stavby pana J. P., v písemnostech stavebního úřadu označované jako "přestavba domu č.p. abc v T., na pozemku st. parc. č. X, k. ú. T." (dále jen "stavba"). B - Skutková zjištění Skutečnosti, které jsem v dané věci zjistil, jakož i závěry, které jsem z toho dovodil, jsem podrobně popsal ve své zprávě o šetření ze dne 11. prosince 2009, a na tento přehled zde tedy v plném rozsahu odkazuji. Zcela ve stručnosti bych nyní jen připomenul, že stavební úřad v případě manž. Z. nevydal o odepření nahlížet do spisu usnesení, třebaže to zákon, konkrétně ustanovení § 38 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů (správní řád), ukládá. Zejména na toto pochybení byl stavební úřad upozorněn již v citované zprávě o šetření. Vyjádření stavebního úřadu k obsahu závěrečné zprávy mi tlumočil starosta města Čáslav k mé výzvě. V následujícím textu budu sdělený názor stavebního úřadu citovat s tím, že k jednotlivým argumentům úřadu bych si již v této části závěrečného stanoviska (pro větší přehlednost) dovolil připojit vlastní komentář. Stavební úřad své vyjádření uvedl v šesti bodech: 1. Stavební úřad uvedl, že žádost manž. Z. ze dne 15. 12. 2008 ohledně nahlížení do pravomocně ukončeného řízení ve věci stavebního povolení zamítl proto, že nebyla podložena žádným důvodem, proč chtějí do spisu nahlédnout. Svůj požadavek nahlížení do spisu ve věci kolaudačního řízení, jehož účastníky stěžovatelé nebyli, opět jmenovaní nedoložili žádným důvodem ani právním zájmem, proto jej stavební úřad také zamítl. Komentář: Zájem na nahlížení do stavebního spisu nemuseli stěžovatelé nijak dokládat, jako účastníci stavebního řízení měli na nahlížení právní nárok automaticky, bez uvedení důvodů, a to i ve věci pravomocně uzavřené.[1] Právní zájem nebo jiný vážný důvod by ale museli stěžovatelé prokázat, aby jim stavební úřad mohl umožnit nahlížet do spisu kolaudačního, neboť účastníky kolaudačního řízení skutečně nebyli.[2] Žádostí ze dne 15. 12. 2008 stěžovatelé požadavek nahlížet do kolaudačního spisu výslovně nevyjádřili, i když zájem o jeho výsledek již projevili. Zde je tedy zřejmé, že v návaznosti na žádost stěžovatelů ze dne 15. 12. 2008 měl již stavební úřad vydat usnesení o odepření nahlížení do stavebního spisu.[3] 2. Stavební úřad dále uvedl, že žádost manž. Z. ze dne 18. 3. 2009 (zapsaná stavebním úřadem 19. 3. 2009) byla sice doložena důvody, proč stěžovatelé chtějí nahlédnout do spisu ke stavebnímu povolení i ke kolaudačnímu řízení, ale tyto důvody stavební úřad vyhodnotil z hlediska stavebního zákona jako neopodstatněné. K tomu stavební úřad dodal, že také manž. Z. obdrželi během stavebního řízení veškerá rozhodnutí, proti všem rozhodnutím se odvolali a jejich odvolání byla odvolacím orgánem zamítnuta. Dle vyjádření stavebního úřadu veškeré stavební práce probíhaly dle stavebního povolení a dle rozhodnutí o změně stavby před dokončením. Komentář: Stavební úřad mohl sice důvody k nahlížení vyhodnotit jako neopodstatněné, ale okolnosti, které jej k tomuto hodnocení vedly, měl popsat v odůvodnění usnesení o odepření nahlížení, s využitím odkazů na příslušná ustanovení stavebního zákona. 3. V tomto bodě svého vyjádření stavební úřad uvedl, že nebude komentovat napadání stěžovatelů, resp. tvrzení, dle kterého pracovnice stavebního úřadu páchají trestnou činnost. Komentář: Vyjádření k této námitce, skutečně obsažené v žádosti stěžovatelů datované 18. 3. 2009 (jejíž posouzení mi ale věcně nepřísluší), ani k jiným námitkám stěžovatelů, které byly uvedeny v citované žádosti jako důvody nahlížení do spisu, jsem od stavebního úřadu nepožadoval. Mám za to, že s námitkami stěžovatelů se měl stavební úřad vypořádat přímo v usnesení o odepření nahlížení do spisu, a to způsobem odpovídajícím jednotlivým uplatněným námitkám. Např. proti skutečně nepodloženým tvrzením (navíc tak závažným, jako je výše citované), se stavební úřad mohl sice ohradit, také však měl konstatovat vlastní nepříslušnost a stěžovatele odkázat na věcně příslušné orgány činné v trestním řízení. 4. Dále stavební úřad uvedl, že jelikož manž. Z. nebyli účastníky kolaudačního řízení, nemohou konstatovat, zda stavební úřad ověřoval soulad projektové dokumentace a skutečné stavby. Komentář: Zde opět mohu jen připomenout povinnost stavebního úřadu odepřít nahlížení do spisu formou usnesení i v případě osob, které nebyly účastníky řízení. V odůvodnění usnesení měl stavební úřad konkrétně popsat, proč důvody k nahlížení, které stěžovatelé uvedli, nehodnotí jako právní zájem nebo jiný vážný důvod k nahlížení. 5. Stavební úřad v tomto bodě sdělil, že manž. Z. se nikdy oficiálně nepřihlásili jako účastníci kolaudačního řízení, stavební úřad proto nemohl postupovat podle ustanovení § 28 správního řádu, který jsem zmínil ve zprávě o šetření. Protože nebyli účastníky, neplatí pro ně ustanovení § 38 odst. 1 správního řádu. Protože neprokázali právní zájem nebo jiný vážný důvod k nahlížení, přičemž vlastník stavby ani nesouhlasí, aby do spisu ve věci jeho stavby nahlíželi, neplatí pro ně ani ustanovení § 38 odst. 2 správního řádu. Komentář: V prvé řadě upozorňuji, že ustanovení § 28 odst. 1 správního řádu jsem ve zprávě o šetření ze dne 11. 12. 2009 zmínil výhradně v návaznosti na předchozí vyjádření stavebního úřadu získané ještě v průběhu šetření (konkrétně k datu 28. 8. 2009). Učinil jsem tak jen proto, abych stavebnímu úřadu ozřejmil, že otázka aplikace ustanovení § 28 odst. 1 správního řádu (upravujícího též usnesení o nepřiznání účastenství v řízení) nebyla předmětem mého šetření, ale tímto byla zásadně problematika aplikace ustanovení § 38 správního řádu (odepření nahlížení do spisu, např. i osobě jiné než účastníkovi řízení).[4] Skutečností pak je, že na stěžovatele, kteří účastníky kolaudačního řízení nebyli, se skutečně ustanovení § 38 odst. 1 správního řádu nevztahuje. Není ale pravdou, že pro ně neplatí ustanovení § 38 odst. 2 téhož zákona, s tím, že neprokázali právní zájem nebo jiný vážný důvod k nahlížení atd. Závěr, proč stěžovatelé neprokázali splnění podmínek vyžadovaných správním řádem pro umožnění nahlížení do spisu, jakož i další případné okolnosti, které dle stavebního úřadu opodstatňují odepření nahlížení, měl stavební úřad uvést v odůvodnění usnesení o odepření nahlížení. 6. Stavební úřad dále uvedl, že postupem stavebního úřadu v kolaudačním řízení se zabýval Krajský úřad Středočeského kraje a neshledal důvod k přezkoumání kolaudačního rozhodnutí. Komentář: Tato skutečnost je mi známa, resp. stěžovatelé mi doložili sdělení Krajského úřadu Středočeského kraje, odboru regionálního rozvoje, ze dne 19. 6. 2009, sp. zn. SZ 046021/2009/KUSK REG/Vo, kterým krajský úřad stěžovatelům sdělil, proč neshledal důvody k přezkumu kolaudačního rozhodnutí, které stavební úřad vydal dne 20. 3. 2008 na výše uvedenou stavbu pana P. Z tohoto sdělení (krom konstatování, že kolaudační rozhodnutí není již přezkoumatelné a že stěžovatelé nebyli účastníky kolaudačního řízení) vyplynul závěr krajského úřadu, že ze spisu je zřejmé, že stavba byla provedena v souladu s projektovou dokumentací ověřenou ve stavebním řízení. K tomu bych dodal jen toto. Nemám důvod zpochybňovat závěr stavebního úřadu ani úřadu krajského, že stavba byla provedena v souladu se stavebním povolením. Posouzení takové otázky je v působnosti uvedených úřadů a kromě toho taková otázka a postup příslušných správních orgánů při jejím posuzování ani nebyla předmětem mého šetření. Tím byl výhradně postup stavebního úřadu při aplikaci ustanovení § 38 správního řádu, upravujícího nahlížení do spisu. Závěr vyjádření stavebního úřadu: Závěrem stavební úřad vyjádřil názor, že by bylo dobré, kdyby se ten, kdo se výše uvedenou problematikou z mého pověření zabýval, přijel seznámit se skutečným stavem na místo samé. V závěru vyjádření stavebního úřadu je také uvedeno, že nikde, ani v dopisu starostovi města ani ve zprávě o šetření, není uvedeno jméno osoby, která tuto záležitost vyřizuje. Závěr končí sdělením, že přestavba domu č.p. abc v T. žádným způsobem neovlivnila kvalitu bydlení manž. Z. a neopodstatněnost jejich námitek by musela být každému na místě samém ihned zřejmá. Komentář: V průběhu šetření byla shromažďováním pokladů ve věci pověřena JUDr. Neubauerová, jejíž jméno, jakož i číslo pracovního telefonu bylo sděleno starostovi města v závěru výzvy ze dne 3. srpna 2009, v případě nejasností tedy mohl stavební úřad této informace kdykoliv využít. Znovu ale musím zdůraznit, že předmětem mého šetření nebyla problematika samotného provedení stavby pana P. v souladu s projektovou dokumentací ověřenou ve stavebním řízení a ani nadále neshledávám důvod zabývat se touto otázkou, v mezidobí již navíc prověřenou správním orgánem nadřízeným stavebnímu úřadu (krajským úřadem). Zabýval jsem se výhradně nesprávným postupem stavebního úřadu při vyřizování žádostí stěžovatelů o umožnění nahlížení do spisu dle ustanovení § 38 správního řádu. C - Právní zhodnocení Skutková zjištění v této konkrétní věci mě vedou k názoru, že stavební úřad zaměřil svoji pozornost především na téma, které předmětem mého šetření nebylo, tj. ve svých dosavadních vyjádřeních se soustředil zejména na důvody, pro které stěžovatelům nahlížení do spisu stavebního i kolaudačního opakovaně odepřel. Cílem mého šetření však nebylo posouzení takových důvodů a ani mi nepřísluší, abych takové důvody sám hodnotil a vyvozoval z nich další důsledky namísto stavebního úřadu. Jinými slovy, v rámci svého šetření jsem se nezabýval otázkami, jako je soulad stavby pana P. s projektovou dokumentací ověřenou ve stavebním řízení, vlivy stavby pana P. na stavbu stěžovatelů apod. Důvody odepření nahlížení do spisu pak musí stavební úřad stěžovatelům ozřejmit přímo, nikoliv mým prostřednictvím. Je navíc povinen učinit tak formou odůvodněného usnesení, jak v takovém případě ukládá zákon, tj. ustanovení § 38 odst. 5 správního řádu. Předmětem mé pozornosti byl tedy výhradně samotný postup stavebního úřadu při vyřizování žádostí manž. Z. o nahlížení do spisu. Důvody, proč stavební úřad při tomto postupu pochybil, jsem vysvětlil již ve zprávě o šetření. Účelem výše psaných komentářů k jednotlivým bodům vyjádření stavebního úřadu k této zprávě je kromě podrobnějšího vysvětlení účelu mého šetření také popis příčin, pro které považuji přístup stavebního úřadu k aplikaci ustanovení § 38 správního řádu za chybný. Dále bych si tedy dovolil předložit shrnující přehled, v čem podstatu problému, a tím i pochybení stavebního úřadu, spatřuji: - správní řád umožňuje nahlížení i do pravomocně uzavřeného spisu (ustanovení § 38 odst. 1 správního řádu); - pokud o nahlížení žádají účastníci, nemusí svůj požadavek odůvodňovat; to se v dané věci týkalo požadavku nahlížení do stavebního spisu (ustanovení § 38 odst. 1 správního řádu); - správní řád umožňuje nahlížení i jiným osobám než účastníkům, pokud k tomu sdělí právní zájem nebo jiný vážný důvod k nahlížení (ustanovení § 38 odst. 2 správního řádu); - ať už stavební úřad odepře nahlížení účastníkům řízení nebo jiným osobám než účastníkům, vždy o tom vydá usnesení (ustanovení § 38 odst. 5 správního řádu). Z uvedeného je zřejmé, v čem spatřuji pochybení stavebního úřadu. Pokud hodnotil žádosti stěžovatelů o nahlížení do spisů (stavebního a kolaudačního) jako nedůvodné, měl o tom vydat usnesení a v jeho odůvodnění uvést okolnosti, pro které: - neumožnil stěžovatelům jako účastníkům stavebního řízení nahlížet do stavebního spisu (dle žádosti datované 15. 12. 2008 i podle žádosti datované 18. 3. 2009); - nevyhodnotil důvody uvedené stěžovateli v jejich žádosti datované 18. 3. 2009 jako prokazující právní zájem nebo jiný vážný důvod, který by opodstatňoval umožnění nahlížení, a proto odepřel stěžovatelům nahlížení do kolaudačního spisu. Nemohu v té souvislosti akceptovat názor stavebního úřadu, dle něhož ustanovení § 38 odst. 2 správního řádu pro stěžovatele (v případě žádosti o nahlížení do kolaudačního spisu) neplatí, protože důvody k nahlížení, které uvedli v žádosti o nahlížení (datované 18. 3. 2009) nehodnotí stavební úřad ve smyslu citovaného zákonného ustanovení jako právní zájem nebo jiný vážný důvod. Teprve usnesení o odepření nahlížení lze chápat jako kvalifikovaný způsob odepření nahlížení, nehledě na to, jaké okolnosti k takovému závěru stavební úřad povedou. Zastávám tedy názor, že stavební úřad, pokud nahlížení stěžovatelům neumožnil, měl o tom rozhodnout usnesením dle ustanovení § 38 odst. 5 správního řádu. Měl tak učinit jak v případě odepření nahlížení do spisu ve věci stavebního povolení, tak i v případě odepření nahlížení do spisu ve věci kolaudačního řízení. Skutečnost, že tak stavební úřad nepostupoval, hodnotím jako chybný postup, kterým byli stěžovatelé navíc zbavení možnosti ohradit se proti závěru stavebního úřadu s využitím řádného opravného prostředku (odvolání), který by jinak mohli proti zamítavému usnesení použít. D - Návrh opatření k nápravě V návaznosti na výše uvedené skutečnosti konstatuji, že stavební úřad v daném případě setrval u dříve již vytčených pochybení. Tento stav věcí proto vyžaduje nápravu, kterou navrhuji s odkazem na ustanovení § 19 písm. b) zákona o veřejném ochránci práv následovně. Správní řád nestanoví žádnou lhůtu, ve které by měl správní orgán vydat usnesení o odepření nahlížení do spisu dle ustanovení § 38 odst. 5 správního řádu. Nic tedy nebrání tomu, aby stavební úřad své pochybení postupem dle téhož zákonného ustanovení napravil. Z důvodů, které jsem vysvětlil v předchozím textu, jak v části B - Skutková zjištění, tak v části C - Právní zhodnocení, navrhuji tedy stavebnímu úřadu, aby v případě, že nadále nehodlá nahlížení do spisu stěžovatelům umožnit, neprodleně o tom rozhodl řádně odůvodněným usnesením dle ustanovení § 38 odst. 5 správního řádu. Připomínám, že je nutno, aby stavební úřad rozhodl: - jak o odepření nahlížení do spisu ve věci stavebního řízení (kde by se odůvodnění usnesení mělo zaměřit na otázku, proč je nahlížení stěžovatelům opakovaně - k oběma výše citovaným žádostem datovaným 15. 12. 2008 a 18. 3. 2009 - odpíráno, přestože jsou účastníky řízení), - tak i ve věci odepření nahlížení do spisu ve věci kolaudačního řízení (v tomto případě by se odůvodnění mělo zaměřit především na rozbor toho, proč stavební úřad nehodnotí důvody uvedené stěžovateli (v žádosti datované 18. 3. 2009) jako prokazující právní zájem nebo jiný vážný důvod ve smyslu ustanovení § 38 odst. 2 správního řádu (pozn.: toto se netýká žádosti datované 15. 12. 2008, která žádné důvody nahlížení do kolaudačního spisu neuváděla a výslovně z ní ani požadavek nahlédnutí do takového spisu nevyplynul). E - Závěr Dle ustanovení § 18 odst. 2 věty prvé zákona o veřejném ochránci práv, pokud úřad na výzvu ochránce sdělí, že provedl nebo provádí opatření k nápravě a ochránce tato opatření shledá dostatečnými, vyrozumí o tom stěžovatele i úřad. Podmínky pro takový postup jsem v tomto konkrétním případě neshledal. Naopak jsem dospěl k závěru, že situace vyžaduje postup dle ustanovení § 18 odst. 2 věty druhé citovaného zákona, tj. vydání závěrečného stanoviska, které obsahuje také návrh opatření k nápravě, koncipovaný s využitím ustanovení § 19 písm. b) zákona o veřejném ochránci práv. Své závěrečné stanovisko s návrhem opatření k nápravě tedy předávám starostovi města Čáslav a očekávám, že mi informaci o dalším postupu stavebního úřadu předloží v zákonné 30denní lhůtě. V neposlední řadě bude toto závěrečné stanovisko poskytnuto také stěžovatelům. JUDr. Otakar M o t e j l veřejný ochránce práv [1] Viz ustanovení § 38 odst. 1 správního řádu: "Účastníci a jejich zástupci mají právo nahlížet do spisu, a to i v případě, že je rozhodnutí ve věci již v právní moci." [2] Viz ustanovení § 38 odst. 2 správního řádu: "Jiným osobám správní orgán umožní nahlédnout do spisu, prokáží-li právní zájem nebo jiný vážný důvod a nebude-li tím porušeno právo některého z účastníků, popřípadě dalších dotčených osob anebo veřejný zájem." [3] Viz ustanovení § 38 odst. 5 správního řádu: "Odepřel-li správní orgán osobě nahlížet do spisu nebo jeho části, vydá o tom usnesení, které se oznamuje pouze této osobě." [4] Viz str. 3, poslední odstavec zprávy o šetření a str. 4, prvý odstavec stejné zprávy.