Právní věty

Text dokumentu

V Brně dne 11. prosince 2009 Sp. zn.: 3899/2009/VOP/SN Zpráva o šetření veřejného ochránce práv problematika nahlížení do spisu jinou osobou než účastníkem řízení A - Obsah podnětu Dle ustanovení § 14 a násl. zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, jsem vedl šetření k podnětu manželů A.a V. Z., bytem xyz, proti postupu stavebního úřadu Městského úřadu Čáslav (dále jen "stavební úřad"), který jmenovaným neumožnil nahlížení do spisu ve věci stavebního povolení a následně do spisu týkajícího se kolaudace změny stavby p. J. P., v písemnostech stavebního úřadu označované jako "přestavba domu č.p. abc v T., na pozemku st.parc.č. X, k.ú. T." (dále jen "stavba"). Stěžovatelé se u stavebního úřadu bez úspěchu domáhali nahlížení do spisu, opakovaně, naposledy podáním datovaným 18. 3. 2009, doručeným stavebnímu úřadu dne 19. 3. 2009. Jak vyplývá z podnětu, kterým se jmenovaní obrátili na mě, stěžovatelům se jedná zejména o zpřístupnění informace, jak se stavební úřad při kolaudaci stavby vypořádal s otázkou jejího souladu s projektovou dokumentací ověřenou ve stavebním řízení. Ve svém podání ke stavebnímu úřadu ale uvedli ještě celou řadu dalších důvodů. Stavební úřad na podání manželů Z. reagoval dopisem ze dne 20. 3. 2009, kterým jejich požadavek opět odmítl, aniž by na jednotlivé jimi uváděné důvody reagoval. B - Skutková zjištění Při posouzení předmětné záležitosti jsem vycházel z informací a podkladů shromážděných v součinnosti se stavebním úřadem, kromě toho mi celou řadu informací a důkazů předložili sami stěžovatelé. Ze všech takto shromážděných podkladů vyplynuly následující skutečnosti. Stavební úřad vydal k žádosti p. J. P. stavební povolení na výše uvedenou stavbu dne 10. 4. 1996 (v právní moci 26. 6. 1996). V průběhu výstavby povolil ještě stavební úřad stavebníkovi změnu stavby před dokončením, a to svými rozhodnutími ze dnů 27. 7. 1999 a 25. 1. 2000. Kromě toho stavební úřad povoloval stavebníkovi prodloužení lhůty pro dokončení stavby (např. rozhodnutím ze dne 1. 7. 2002). Jak je zřejmé ze shromážděných podkladů, manželé Z. byli účastníky stavebního řízení a posléze i řízení o změně stavby před dokončením. Poté uvedenou stavbu stavební úřad zkolaudoval svým rozhodnutím ze dne 20. 3. 2008 (v právní moci 21. 3. 2008). Účastníky kolaudačního řízení již manželé Z. nebyli. Podáním ze dne 15. 12. 2008 požádali manželé Z. stavební úřad o umožnění nahlédnutí do spisové dokumentace stavebního řízení v uvedené věci. Zajímali se rovněž o kolaudaci předmětné stavby. Na toto jejich podání reagoval stavební úřad stručným sdělením ze dne 16. 12. 2008, kterým jmenovaným sdělil, že stavební řízení bylo ukončeno pravomocným rozhodnutím a veškeré písemnosti týkající se tohoto řízení jim byly jako účastníkům zasílány. Zároveň stavební úřad konstatoval, že přestavba domu č.p. abc byla v r. 2008 ukončena vydáním kolaudačního rozhodnutí, protože však stěžovatelé nebyli účastníky kolaudačního řízení, žádnou písemnost v této věci neobdrželi. Posléze stěžovatelé uplatnili ke stavebnímu úřadu dne 19. 3. 2009 žádost o předložení projektové dokumentace ke stavebnímu povolení ze dne 10. 4. 1996, dále pak o nahlížení do dokumentace a spisu týkajícího se kolaudace uvedené změny stavby. Na jejich podání reagoval stavební úřad dopisem ze dne 20. 3. 2009, kterým stěžovatelům nejprve připomněl, že byli účastníky stavebního řízení, nikoliv již ale řízení kolaudačního. Dle názoru stavebního úřadu tudíž nemají "na předložení projektové dokumentace a ukončeného spisu týkajícího se kolaudace domu č.p. abc v T." právní nárok. K tomu stavební úřad uvedl, že na opakovaná podání manželů Z. již v tomto smyslu odpověděl i Krajský úřad Středočeského kraje, odbor územního a stavebního řízení, svými dopisy ze dnů 9. 7. 2007 a 6. 8. 2007. Kromě výše uvedených skutečností, které jsem zjistil ze shromážděných podkladů, reagoval také na moji výzvu starosta města Č. dopisem, jehož přílohou bylo vyjádření stavebního úřadu k věci. Obsah tohoto vyjádření bych dále stručně shrnul takto. Z okolnosti, že manželé Z. nebyli účastníky kolaudačního řízení, dovozuje stavební úřad závěr, že stěžovatelé nemají právní nárok nahlížet do spisu ve věci kolaudace uvedené změny stavby. Na podporu tohoto závěru stavební úřad dodal, že neměl ani důvod vydat usnesení o tom, zda jsou manželé Z. účastníky kolaudačního řízení, či nikoliv, protože se jmenovaní nikdy oficiálně v průběhu tohoto řízení jako jeho účastníci nepřihlásili. Okolnosti, které manželé Z. uvedli ve svém podání ze dne 18. 3. 2009 ke stavebnímu úřadu na podporu svého požadavku nahlížet do kolaudačního spisu, stavební úřad nehodnotí jako tzv. vážné důvody, opodstatňující postup dle § 38 správního řádu,[1] tj. umožnění nahlédnutí do spisu jiným osobám než účastníkům řízení. C - Právní zhodnocení Na základě výše popsaných podkladů jsem dospěl k následujícímu hodnocení dané záležitosti. V daném případě je zřejmé, že změna stavby rodinného domu č.p. abc byla p. P. povolena (výše cit. stavebním povolením ze dne 10. 4. 1996 a následnými rozhodnutími o změně stavby před dokončením) i zkolaudována (shora cit. rozhodnutím ze dne 20. 3. 2008) ještě dle zákona č. 50/1976 Sb., v jeho tehdy platném znění (dále jen "starý stavební zákon"). Okruh účastníků kolaudačního řízení stanovil § 78 odst. 1 starého stavebního zákona;[2] do tohoto okruhu nebyli řazeni vlastníci sousedních pozemků a staveb. V této souvislosti považuji za nutné úvodem poznamenat, že jsem se v rámci svého šetření nezabýval problematikou zákonnosti stavebního povolení, následně vydaných rozhodnutí o změně stavby před dokončením ani kolaudačního rozhodnutí vzhledem k tomu, že žádné z těchto rozhodnutí stavebního úřadu již není přezkoumatelné, resp. lhůty stanovené pro takový postup správním řádem[3] již marně uplynuly. Nadále se tedy zaměřím na otázku, která je podstatou podnětu manželů Z. uplatněného ke mně, tj. na problematiku postupu stavebního úřadu, který jmenovaným neumožnil nahlížení do stavebního a kolaudačního spisu v uvedené věci. Správní řád svým ustanovením § 38 odst. 1 umožňuje účastníkům správního řízení a jejich zástupcům právo nahlížet do spisu, a to i v případě, že je rozhodnutí ve věci již v právní moci. Jak je tedy z citovaného zákonného ustanovení zřejmé, samotný fakt pravomocného ukončení řízení není překážkou nahlížení do spisu. To platí i pro správní řízení ve věci staveb, jak vyplývá také z ustanovení § 168 odst. 2 (věty druhé) zákona č. 183/2006 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen "nový stavební zákon"), dle něhož se nahlížení do spisu řídí ustanoveními správního řádu, dále pak ustanoveními zákona č. 499/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů.[4] Citované ustanovení nového stavebního zákona však zároveň stanoví zvláštní režim pro poskytování kopií dokumentace stavby; ty stavební úřad poskytne, pokud žadatel předloží souhlas toho, kdo dokumentaci pořídil, případně souhlas vlastníka stavby, které se dokumentace týká. V tom směru je tedy ustanovení § 168 odst. 2 nového stavebního zákona nutno považovat za speciální vůči obecné právní úpravě nahlížení do správních spisů ve smyslu § 38 správního řádu. K této obecné právní úpravě bych se však ještě v dalším textu vrátil, abych upozornil na následující skutečnosti. Jak už jsem výše naznačil, nahlížení do (třeba i pravomocně ukončeného) spisu ve věcech, kde byl žadatel účastníkem, je dle ustanovení § 38 odst. 1 správního řádu jeho právem (to se v případě manželů Z. týká spisu ve věci stavebního řízení a řízení o změně stavby před dokončením). K nahlížení do spisu ve věcech, kde žadatel účastníkem nebyl (v případě manželů Z. jde o spis kolaudační), zákon automaticky právo nedává, ustanovení § 38 odst. 2 správního řádu však upravuje podmínky, při jejichž splnění to správní orgán umožnit může. Jde o poměrně přísné podmínky, resp. žádosti o nahlížení lze vyhovět jen tehdy, pokud žadatelé prokáží právní zájem nebo jiný vážný důvod na nahlížení a nebude-li tím porušeno právo některého z účastníků, popřípadě dalších dotčených osob anebo veřejný zájem. Je ale v působnosti příslušného správního orgánu (v tomto případě stavebního úřadu), aby splnění takových podmínek přesně podle konkrétních okolností dané věci posoudil, v neposlední řadě tedy, aby se vypořádal s důvody, které žadatelé o nahlížení uvedli jako tzv. důvody vážné, ve smyslu § 38 odst. 2 správního řádu, případně z čeho vyplývá jejich právní zájem na nahlédnutí. Dle ustanovení § 38 odst. 5 správního řádu, odepřel-li správní orgán osobě nahlížet do spisu nebo jeho části, vydá o tom usnesení, které se oznamuje pouze této osobě. Citované ustanovení správního řádu se tedy týká odepření nahlížení jak účastníkům řízení (dle § 38 odst. 1 správního řádu), tak i tzv. jiným osobám než účastníkům (ve smyslu § 38 odst. 2 správního řádu). Pokud tedy stavební úřad považoval za důvodné odepřít stěžovatelům nahlížení do spisu, ať již stavebního nebo kolaudačního, měl o tom vydat usnesení dle cit. § 38 odst. 5 správního řádu, resp. měl k takovému postupu zákonem stanovenou povinnost. Jinými slovy, nepostačilo pouhé odmítavé písemné sdělení stěžovatelům. Navíc tím, že stavební úřad usnesení ve věci nevydal, zbavil stěžovatele možnosti další případné obrany proti nepříznivému výsledku posouzení jejich žádosti prostřednictvím řádného opravného prostředku, který by jinak mohli proti zamítavému usnesení uplatnit. Při zamítnutí žádosti o nahlížení do spisu v pravomocně ukončené záležitosti stavebního povolení a povolení změny stavby před dokončením by z odůvodnění zamítavého usnesení mělo zejména vyplývat, proč stavební úřad stěžovatelům neumožnil nahlížení do spisu, i když byli v této věci účastníky řízení. Při zamítnutí žádosti o nahlížení do spisu v pravomocně ukončené záležitosti kolaudačního řízení (kde stěžovatelé účastníky nebyli) by z odůvodnění zamítavého usnesení mělo být především zřejmé, proč stavební úřad jednotlivé důvody, uváděné stěžovateli na podporu jejich žádosti, nehodnotí jako projev právního zájmu nebo jiného vážného důvodu k požadovanému nahlížení. V této souvislosti musím uvést, že z výše citovaného sdělení stavebního úřadu stěžovatelům ze dne 20. 3. 2009 nevyplývá, jak hodnotil důvody, kterými stěžovatelé podepřeli svůj zájem na nahlížení do kolaudačního spisu ve svém podání datovaném 18. 3. 2009. Třebaže jsem obdržel vyjádření stavebního úřadu i k těmto důvodům, musím konstatovat, že mi nepřísluší, abych nyní (namísto samotného stavebního úřadu) stěžovatelům tlumočil závěry, které měl stavební úřad vyslovit sám, v rámci řádně zdůvodněného usnesení, vydaného dle ustanovení § 38 odst. 5 správního řádu, ve spojení s ustanovením § 76 téhož zákona. Opačným přístupem k věci bych činil krok, který nejen že mi nepřísluší, ale navíc bych předbíhal postupu, jenž stavební úřad stěžovatelům stále dluží. Pro úplnost musím ještě reagovat na část vyjádření stavebního úřadu, obsahující informaci, že manželé Z. se oficiálně nikdy nepřihlásili do kolaudačního řízení jako jeho účastníci, stavební úřad proto nemohl o jejich účastenství vydat usnesení. Zde musím upozornit, že předmětem mého šetření není problematika účastenství manželů Z. v kolaudačním řízení, a tudíž ani otázka dodržení ustanovení § 28 odst. 1 správního řádu[5]. Cílem mého šetření ve věci je naopak upozornit na zákonem předepsaný postup správních orgánů v případě, kdy nevyhoví žádosti o nahlížení do spisu, ať už je tato žádost podána účastníkem řízení nebo osobou jinou (než účastníkem řízení). Z výše uvedeného textu je zcela zřejmé, že stavební úřad v tomto případě své zákonem dané povinnosti, vyplývající z ustanovení § 38 odst. 5 správního řádu, nedostál. Není také zřejmé, proč stavební úřad ve svém sdělení stěžovatelům ze dne 20. 3. 2009 odkázal na sdělení Krajského úřadu Středočeského kraje, odboru územního a stavebního řízení, ze dnů 9. 7. 2007 a 6. 8. 2007. Obě sdělení představují vysvětlení, proč krajský úřad nepřistoupil k přezkumu stavebního povolení ze dne 10. 4. 1996, krom jiného pro uplynutí zákonem stanovené lhůty pro takový postup.[6] Problematikou nahlížení do spisu ve věci stavebního povolení (ani dalších rozhodnutí o změně stavby před dokončením) se sdělení krajského úřadu nezabývají, otázkou nahlížení do spisu kolaudačního se ani (s ohledem na to, že kolaudační řízení proběhlo až v roce 2008) zabývat nemohou. Shrnutí Jak je z výše uvedeného zřejmé, žádost manželů Z. o umožnění nahlížení do spisu ve věci povolení a následně i kolaudace stavby zůstává ze strany stavebního úřadu nevyřízena, nehledě na to, že stavební úřad na žádost reagoval písemnými sděleními, citovanými výše. Tato sdělení nejsou způsobilá nahradit usnesení předepsané ustanovením § 38 odst. 5 správního řádu, resp. nemají jeho náležitosti ani účinky. Stěžovatelům je tak zároveň upírána možnost bránit se proti odmítnutí nahlížení do spisu formou odvolání, které by jinak mohli proti zamítavému usnesení uplatnit. Po této stránce je nutno hodnotit postup stavebního úřadu jako nečinnost, bez ohledu na jeho již zmíněná písemná sdělení ve věci. Stavební úřad by měl toto své pochybení neprodleně napravit, tj. buď usnesení v dané věci v souladu s ustanovením § 38 odst. 5 správního řádu vydat, nebo požadované nahlížení do spisu stěžovatelům umožnit, samozřejmě však po důsledném vyhodnocení podmínek daných ustanovením § 38 odst. 1 správního řádu a zejména (v případě kolaudačního řízení) § 38 odst. 2 správního řádu. D - Závěr Na základě výše uvedeného hodnocení jsem dospěl k závěrům, které bych popsal takto. V postupu stavebního úřadu jsem shledal nedostatky, které popisuji v části této zprávy označené "C-Právní zhodnocení". Nyní, v souladu s ustanovením § 18 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv, žádám starostu města Čáslav o vyjádření ke svým zjištěním a závěrům vyplývajícím z této zprávy, dále pak o podání informací o dalším postupu stavebního úřadu (v návaznosti na výše psané právní zhodnocení věci, v části označené "Shrnutí"). V neposlední řadě bude tato zpráva zaslána stěžovatelům. Celkově bych pak konstatoval, že tato zpráva shrnuje poznatky z šetření, vedeného ve věci dle ustanovení § 14 a následujících zákona o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. Zjištění zde popsaná a závěry z nich plynoucí budou po vyjádření příslušného úřadu podkladem pro moje závěrečné hodnocení předmětné záležitosti. JUDr. Otakar M o t e j l veřejný ochránce práv [1] Dle ustanovení § 38 odst. 1, 2 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, účastníci a jejich zástupci mají právo nahlížet do spisu, a to i v případě, že je rozhodnutí ve věci již v právní moci. Jiným osobám než účastníkům správní orgán umožní nahlédnout do spisu, prokáží-li právní zájem nebo jiný vážný důvod a nebude-li tím porušeno právo některého z účastníků, popřípadě dalších dotčených osob anebo veřejný zájem. [2] Jako účastníci kolaudačního řízení byli cit. ustanovením stavebního zákona v jeho posledním znění (vztahujícím se na předmětné kolaudační řízení) označeni stavebník, vlastník stavby, uživatel (provozovatel) stavby (pokud byl v době řízení znám) a vlastník pozemku, na kterém je kolaudovaná stavba umístěna, pokud jeho vlastnické právo může být kolaudačním rozhodnutím přímo dotčeno. [3] Dle ustanovení § 96 odst. 1 správního řádu, přezkumné řízení lze zahájit nejpozději do 1 roku od právní moci přezkoumávaného rozhodnutí, dle § 97 odst. 2 téhož zákona lze rozhodnutí ve věci přezkumu vydat nejpozději do 15 měsíců od právní moci přezkoumávaného rozhodnutí. [4] Zákon o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů. [5] Dle citovaného zákonného ustanovení, za účastníka bude v pochybnostech považován i ten, kdo tvrdí, že je účastníkem, dokud se neprokáže opak. O tom, zda osoba je, či není účastníkem, vydá správní orgán usnesení, jež se oznamuje pouze tomu, o jehož účasti v řízení bylo rozhodováno, a ostatní účastníci se o něm vyrozumí. [6] Ve smyslu výše již citovaných ustanovení § 96 odst. 1 a § 97 odst. 2 správního řádu.