Právní věty

Text dokumentu

V Brně dne 3. července 2013 Sp. zn.: 6312/2011/VOP/PN, 6698/2011/VOP/PN, 6106/2012/VOP/PN Závěrečné stanovisko vydané v souladu s ustanovením § 18 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv ve věci udělování krátkodobých víz rodinným příslušníkům občana ČR Dne 29. 6. 2012, 22. 10. 2012 a 26. 2. 2013 vydal veřejný ochránce práv zprávy o šetření podle ustanovení § 18 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o veřejném ochránci práv"), které obsahují podrobný popis skutkových a právních aspektů prošetřovaných případů. Zprávy o šetření vyhotovené pod shora uvedenými spisovými značkami jsou proto nedílnou součástí tohoto závěrečného stanoviska. A Vyjádření dotčených úřadů Na vydané zprávy o šetření reagoval náměstek ministra zahraničních věcí JUDr. Vladimír Galuška (dopis č. j.: 110113/2012 NMGV), ředitel odboru konzulárních koncepcí a metodiky Ministerstva zahraničních věcí Mgr. Jan Vyčítal (dopisy č. j.: 308776/2012-KKM, 307761/2012-KKM), velvyslanec ČR v Tunisku JUDr. Alexander Slabý (dopisy č. j.: 271/2012-TUNIS, 389-2/2012-TUNIS), velvyslanec ČR v Indii Ing. Miloslav Stašek (dopis č. j.: 518/2013), jakož i ředitel Ředitelství služby cizinecké policie plk. Mgr. Milan Majer (dopisy č. j.: CPR-3853/ČJ-2013-9303000-263, CPR-7940-3/ČJ-2012-9CVS). V návaznosti na výše uvedené zprávy o šetření, jakož i na některé dřívější zprávy o šetření (viz např. šetření ve věcech sp. zn.: 3754/2010/VOP/PP, 3452/2010/VOP/PP, 3658/2011/VOP/PN a 2255/2011/VOP/JŠM), došlo k pozitivnímu posunu v procesních, resp. formálních otázkách, zejména co se týče přijetí teze ze strany správních orgánů, že záznam o pohovoru se žadatelem o vízum, a také s dalšími osobami by měl splňovat náležitosti zakotvené v ustanovení § 57 odst. 2 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o pobytu cizinců"). Orgány cizinecké policie a Ministerstvo zahraničních věcí také zavedly mechanismus, jenž umožní zasílání originálu záznamu z pohovoru pořízeného orgány cizinecké policie v rámci vízového řízení do vízového spisu vedeného zastupitelským úřadem (viz vyjádření plk. Mgr. Majera, č. j.: CPR-3853/ČJ-2013-9303000-263). Nadále sice přetrvávají rozpory v mém náhledu a náhledu dotčených správních orgánů na procesní postavení občanů EU/ČR ve vízovém řízení nebo na možnost uplatnění části druhé a třetí zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "správní řád"), na vízový proces, vzhledem k uvedeným pozitivním změnám však nepovažuji momentálně navržení opatření k nápravě v této otázce za účelné. To samozřejmě nikterak neznamená, že bych upustil od názorů na dané otázky formulované v citovaných zprávách o šetření nebo v závěrečném stanovisku ze dne 7. 2. 2012 ve věci sp. zn.: 3658/2011/VOP/PN. Vedle procesních aspektů vízového procesu (v nichž byla vesměs dosažena náprava nebo se alespoň zlepšila praxe správních orgánů) se ochránce ve zprávách o šetření zabýval také věcnou stránkou prokazování účelovosti sňatku, na nějž je také zaměřeno moje stanovisko. Co se týče obsahové stránky posouzení žádostí, z odpovědí dotčených správních orgánů vyplývá, že závěry o účelovosti sňatku činí na základě rozporů v pohovorech s manželi, jakož i při naplnění tzv. indikativních kritérií uvedených ve Sdělení Komise.[1] Dle Mgr. Vyčítala (viz dopis č. j. 307761/2012-KKM) "v kombinaci s čl. 21 odst. 1 Vízového kodexu a čl. 35 [směrnice 2004/38/ES[2]] je adekvátní a správné aplikovat kritéria během řízení o udělení krátkodobého víza rodinným příslušníkům občanů EU/ČR." Mgr. Vyčítal dále vyjádřil souhlas se závěrem, dle něhož "neexistence společného bydliště nebo domácnosti nemůže být bez dalšího důvodem pro závěr o účelově uzavřeném manželství." S uvedeným souhlasí i JUDr. Galuška (viz dopis č. j.: 110113/2012 NMGV), zároveň však uvádí, že dle ustanovení § 2 zákona č. 94/1963 Sb., o rodině, ve znění pozdějších předpisů, musí snoubenci znát navzájem své charakterové vlastnosti, "aby mohli uzavřít manželství, které splní svůj účel." S ohledem na to, že tímto závěrečným stanoviskem hodlám působit k obecné změně ve výkladu pojmu účelového manželství v praxi příslušných správních orgánů, nepovažuji za účelné blíže se zabývat konkrétními skutkovými okolnostmi jednotlivých posuzovaných případů. B Stanovisko veřejného ochránce práv Podle ustanovení § 18 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv: "Zjistí-li ochránce šetřením porušení právních předpisů či jiná pochybení (ustanovení § 1 odst. 1), vyzve úřad, aby se k jeho zjištěním ve lhůtě 30 dnů vyjádřil." Podle ustanovení § 18 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv: "Pokud úřad na výzvu podle odstavce 1 sdělí, že provedl nebo provádí opatření k nápravě a ochránce tato opatření shledá dostatečnými, vyrozumí o tom stěžovatele i úřad. Jinak ochránce po obdržení vyjádření nebo marném uplynutí lhůty sdělí písemně své závěrečné stanovisko úřadu a stěžovateli, součástí tohoto stanoviska je návrh opatření k nápravě." Jak je patrné z obsahu části A závěrečného stanoviska, správní orgány se s mými závěry obsaženými ve zprávě o průběhu šetření ztotožnily pouze částečně. Za tohoto stavu proto s odkazem na ustanovení § 18 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv vydávám ve věci závěrečné stanovisko. B. 1. Hodnocení imigračního potenciálu žadatele Pokud jde o použití čl. 21 odst. 1 a čl. 32 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009, o kodexu Společenství o vízech (dále jen "vízový kodex"), i na řízení o žádosti o udělení krátkodobého víza podané rodinným příslušníkem občana EU/ČR, nemohu se s názorem správních orgánů v této věci ztotožnit. Jak je uvedeno již ve zprávách o šetření, žadatel je rodinným příslušníkem občana ČR, který na základě vnitrostátního dorovnání (ustanovení § 15a odst. 4 zákona o pobytu cizinců) požívá stejných práv v oblasti volného pohybu osob jako rodinný příslušník občana EU. Důvody pro zamítnutí žádosti o udělení jednotného schengenského víza v těchto případech jsou taxativně vymezeny v ustanovení § 20 odst. 5 zákona o pobytu cizinců. Z toho důvodu nelze podle mého názoru při posuzování žádostí o vízum rodinných příslušníků občanů EU/ČR zohledňovat jiná kritéria než tam uvedená (z toho důvodu se nepoužije ani čl. 21 odst. 1 a čl. 32 odst. 1 vízového kodexu, patrně s výjimkou důvodu uvedeného v ustanovení čl. 32 odst. 1 písm. a/ bod. i/ vízového kodexu). Správním orgánům zejména nepřísluší hodnotit žádost ve světle imigračního potenciálu žadatele, jelikož - jak jsem již opakovaně uvedl - rodinný příslušník občana EU/ČR podáním žádosti o vízum uplatňuje své právo na soužití se svým manželem, přičemž z hlediska posouzení této žádosti je relevantním kritériem pouze existence manželství, jež může být posuzováno z hlediska jeho případné účelovosti. Hodnocení žádosti z hlediska rizika pro přistěhovalectví podle ustanovení čl. 21 odst. 1 vízového kodexu na základě poznatků o sociálním a ekonomickém zázemí žadatele je tedy relevantní jedině v případě posuzování "obyčejné" žádosti o vízum. B. 2. Posouzení účelovosti manželství Existencí hmotněprávních důvodů pro zamítnutí žádosti o vízum se ochránce podrobně věnoval v příslušných částech zpráv o šetření, v nichž se důkladně zabýval relevantní právní úpravou, otázkou eurokonformního výkladu příslušných ustanovení zákona o pobytu cizinců, pojmy obcházení zákona a účelově uzavřeného manželství zmíněnými v ustanovení § 20 odst. 5 písm. e) zákona o pobytu cizinců, významem indikativních kritérií účelového manželství uvedených ve Sdělení Komise pro další postup zastupitelského úřadu, a rovněž děleným důkazním břemenem v řízení o žádosti o udělení víza. Bohužel musím konstatovat, že správní orgány v této části argumentaci ochránce nepřijaly, přičemž z jejich vyjádření, jakož i ze správní praxe vyplývající z posuzovaných vízových spisů, lze dovodit až přehnané spoléhání na rozpory v pohovorech s manželi a na indikativní kritéria vyjmenovaná ve Sdělení Komise. Nikterak nezpochybňuji, že případné rozpory ve výpovědích manželů jsou ve vízovém řízení zpravidla jediným, a zároveň nejpodstatnějším podkladem pro učinění závěru o účelovosti manželství. S ohledem na krátkou lhůtu pro vydání rozhodnutí o žádosti ve spojení s určitou logistickou náročností (pohovor se žadatelem provádí zastupitelský úřad, pohovor s jeho manželem pak orgán cizinecké policie) si lze stěží představit i prostor pro provedení dalších důkazních prostředků, má-li být zachována lhůta dle ustanovení § 170 odst. 3 zákona o pobytu cizinců. Uvědomuji si, že v aplikační praxi nejproblematičtější důvod pro zamítnutí žádosti představuje obcházení zákona s cílem získat vízum k pobytu na území, zejména účelovým uzavřením manželství. Jedná se totiž o relativně nejednoznačnou kategorii, jejíž naplnění bude vždy ve větší míře záležet na způsobu, jakým si správní orgán vyloží relevantní skutečnosti posuzovaného případu. Na druhé straně je třeba si uvědomit, že základní mantinely pro rozhodovací praxi jsou stanoveny již v samotné směrnici 2004/38/ES, a také v judikatuře SDEU.[3] Z dosavadních šetření týkajících se rozhodování o žádostech o udělení krátkodobého víza rodinným příslušníkům občanů EU/ČR lze nabýt dojmu, že správní orgány přikládají sebemenšímu, málo významnému rozporu nepatřičný význam, který pak ve svém důsledku vede k nesprávnosti závěru o účelovosti manželství. Zastupitelský úřad přitom v případě zamítnutí žádosti o vízum musí "přesvědčivě doložit"[4] existenci relevantního důvodu pro zvolený postup (tj. v daném případě zneužití práv - obcházení zákona). Nemůže-li zastupitelský úřad prokázat, že manželství bylo v daném případě uzavřené výlučně za účelem získání práva volného pohybu a pobytu, měl by žádosti vyhovět.[5] V dané souvislosti si dovoluji poukázat na dva recentní rozsudky Městského soudu v Praze,[6] které přesvědčivě vyvrátily závěry správních orgánů o relevanci rozporů, na něž poukazovaly v rozhodnutích o neudělení víza, resp. v rozhodnutích o žádosti o nové posouzení důvodů neudělení víza. Z úvah uvedených v daných rozsudcích považuji za zásadní zejména následující myšlenky. Nastane-li v průběhu vízového řízení situace "tvrzení proti tvrzení" (bude to pravděpodobné zejména v případě, kdy správní orgány provedou pohovor i se třetí osobou), nemohou se správní orgány "bez dalšího přiklonit k jedné z verzí, aniž by své úvahy podepřely dalším dokazováním nebo úvahami." Uvedený požadavek ostatně vyplývá ze zásady materiální pravdy zakotvené v ustanovení § 3 správního řádu, jakož i z ustanovení § 50 odst. 3 uvedeného zákona, dle něhož je správní orgán "povinen zjistit všechny okolnosti důležité pro ochranu veřejného zájmu." Ustanovení § 50 odst. 4 správního řádu pak zakotvuje zásadu volného hodnocení důkazů, dle níž "hodnotí správní orgán podklady, zejména důkazy, podle své úvahy; přitom pečlivě přihlíží ke všemu, co vyšlo v řízení najevo, včetně toho, co uvedli účastníci." Městský soud v Praze vedle kritiky přehnaného zdůrazňování významu rozporů objevujících se ve výpovědích manželů poukázal také na skutečnost, že správní orgány v daném případě nezohlednily to, že žalobce i jeho manželka uvedli ve svých výpovědích řadu shodných skutečností, což "značně oslabuj[e] předpoklad, že by se jednalo o manželství uzavřené účelově." Správní orgány tedy mají důkazy posuzovat vyváženě a přihlížet nejen ke skutečnostem svědčícím o účelovosti manželství, ale také ke skutečnostem svědčícím o opaku. Městský soud v Praze také zpochybnil opakovaně se objevující názor správních orgánů, dle něhož může být manželství účelové pouze ze strany jednoho manžela. Soud poukázal na to, že účelový sňatek je svazkem "fiktivní[m], reálně neexistující[m], tedy že manželé se vzájemně nijak blízce neznají, jde o sňatek uzavřený nejčastěji za peníze či jinou protihodnotu. Za situace, kdy žalovaný uznává, že ze strany manželky žalobce byl sňatek uzavřen z citové náklonnosti vůči žalobci, nemůže se jednat současně o svazek neexistující, v němž by se oba manželé nijak blíže neznali [...], a to ani v případě, kdy by žalobce své city vůči manželce jen předstíral." I kdyby tedy jeden z manželů vstupoval do manželského svazku s neupřímnými úmysly, jakkoliv je toto jednání morálně zavrženíhodné, nelze v něm shledat důvod pro zamítnutí žádosti o udělení víza. Co se týče spoléhání se na tzv. indikativní kritéria poukazující na účelovost manželství uvedená ve Sdělení,[7] je třeba zdůraznit, že cílem těchto kritérií je dle samotného Sdělení zamezit provádění systematických kontrol ze strany správních orgánů členských států tím, že prověřovány mají být "pouze individuální případy, ve kterých existuje odůvodněné podezření ze zneužití." Naplnění některého z kritérií tedy dává pouze signál správnímu orgánu k provedení důkladnějšího šetření.[8] Dle Sdělení by také měla být indikativní kritéria "považována za podněty pro zahájení vyšetřování, aniž by z nich bylo možné vyvozovat automatické závěry výsledků nebo dalšího šetření." [9] Poukazem na splnění určitého indikativního kritéria však rozhodně nelze prokázat, že určité manželství bylo uzavřeno účelově, tj. pouze se záměrem naplnit předpoklady stanovené právními předpisy pro získání pobytového oprávnění, aniž by manželé měli v úmyslu dál vést a rozvíjet rodinný život (případně existenci rodinného života pouze předstírají). S ohledem na výše zmíněnou důkazní povinnost správního orgánu,[10] nemůže-li tento prokázat, že manželství bylo v určitém případě uzavřené výlučně za účelem získání práva volného pohybu a pobytu, měl by žádosti o udělení víza vyhovět, přičemž pouhé naplnění některých indikativních kritérií nepostačuje pro vydání negativního rozhodnutí. C Závěr S ohledem na výše uvedené argumenty a v souladu s ustanovením § 18 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv jako opatření k nápravě navrhuji, aby Ministerstvo zahraničních věcí a zastupitelské úřady ČR upravily svůj postup v souvislosti s vedením řízení o žádosti o udělení krátkodobého víza pro rodinného příslušníka občana EU/ČR takovým způsobem: - aby začaly ve své rozhodovací činnosti aplikovat mnou zastávaný právní výklad pojmu účelově uzavřené manželství, resp. obcházení zákona uvedeného v ustanovení § 20 odst. 5 písm. e) zákona o pobytu cizinců. Dovolím si zdůraznit, že tento výklad, podle mého názoru, plně koresponduje se Sdělením Komise a Vízovou příručkou, jakož i s citovanými rozsudky Městského soudu v Praze, které by měly správní orgány respektovat a vycházet z nich při své aplikační praxi v budoucnu. Ministerstvo zahraničních věcí žádám, aby o správném výkladu a aplikaci výše uvedených pojmů ve vízovém řízení informovalo všechny zastupitelské úřady ČR formou aktu metodického vedení. Podle ustanovení § 20 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv je úřad povinen do 30 dnů od doručení závěrečného stanoviska sdělit ochránci, jaká opatření k nápravě provedl. Závěrečné stanovisko vydané podle ustanovení § 18 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv zasílám k vyjádření ministrovi zahraničních věcí a na vědomí také řediteli Ředitelství služby cizinecké policie. Závěrečné stanovisko obdrží rovněž stěžovatelé. JUDr. Stanislav K ř e č e k v. r. zástupce veřejného ochránce práv (stanovisko je opatřeno elektronickým podpisem) [1] Sdělení Komise Evropskému parlamentu a Rady o pokynech pro lepší provádění a uplatňování směrnice 2004/38/ES o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států. Dokument KOM (2009) 313, v konečném znění (dále v textu jen "Sdělení Komise"). [2] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (v textu jen "směrnice 2004/38/ES"). [3] Srov. čl. 27 směrnice č. 2004/38/ES, viz rovněž rozsudek SDEU ve věci C-503/03, Komise proti Španělsku, bod 43 a násl. [4] Viz rozhodnutí Komise ze dne 19. 3. 2010, K (2010) 1620, kterým se stanoví Příručka pro zpracování žádostí o víza a provádění změn v příslušných vízech (dále také jen "Vízová příručka"), s. 92. [5] Blíže viz např. zprávu o šetření ze dne 10. 5. 2012, sp. zn.: 4715/2011/VOP/JŠM, s. 23. [6] Viz rozsudky Městského soudu v Praze ze dne 11. 2. 2013, č. j.: 10 A 17/2012 - 64-67 a ze dne 19. 3. 2013, č. j.: 7 A 55/2011 - 63-70. [7] K jednotlivým indikativním kritériím viz Sdělení Komise, s. 15 a 16. [8] Viz European Migration Network: Misuse of the Right to Family Reunification: Marriages of convenience and false declarations of parenthood, s. 31 -36. On-line zdroj [citovaný 13. 5. 2013] dostupný z: http://bookshop.europa.eu/cs/marriages-of-convenience-and-false-declarations-of-parenthood-pbDR3212278/;pgid=y8dIS7GUWMdSR0EAlMEUUsWb0000As72eeOH;sid=y0si-4IhpSci8tLPprG8XOAEaYheq4XyzZg=. [9] Viz Sdělení Komise, s. 16. [10] Viz Vízovou příručku, s. 92, dle níž musí zastupitelský úřad v případě zamítnutí žádosti o vízum "přesvědčivě doložit" existenci relevantního důvodu pro zamítnutí.