Právní věty

Text dokumentu

Brno 6. března 2024 Sp. zn.: 3106/2023/VOP/MČ Č. j.: KVOP-9385/2024 Zpráva o šetření ve věci zákazu vjezdu do ul. Trýbova v Brně a udělování povolenek k vjezdu jen po zaplacení poplatku Pan A., bytem xxxx (stěžovatel), nesouhlasí se zavedením zákazu vjezdu motorových vozidel do ulice, kde bydlí. Dopravní značení umožňuje vjezd jen na povolení Magistrátu města Brna. Magistrát podmiňuje vydání povolení zaplacením "manipulačního" poplatku 200 Kč. Stěžovatel se domnívá, že úřad nemá právo zakázat mu příjezd k bydlišti a požadovat po něm, aby si k vjezdu vyřídil povolenku. Zákaz dopadá i na jeho rodinné příslušníky, řemeslníky apod. Stěžovatel musí individuální povolení vyřizovat i pro ně. Nesouhlasí ani s manipulačním poplatkem za vjezd, protože obecné užívání pozemních komunikací je ze zákona bezplatné. Název Trýbova nesou dvě slepé (navzájem nepropojené) ulice odbočující z ulice Úvoz. Stěžovatel bydlí v jižněji umístěné ulici Trýbova. Hovořím-li dále v textu o ulici Trýbova, mám na mysli ulici, kde žije stěžovatel. A. Shrnutí závěrů I. Obecné užívání pozemních komunikací je podle § 19 zákona o pozemních komunikacích bezplatné. Magistrát postupoval nezákonně, pokud na veřejné komunikaci zakázal vjezd motorových vozidel a za výjimky ze zákazu vybírá poplatek. II. Silniční správní úřad může podle § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích omezit veřejný přístup na účelovou komunikaci, pokud je to nezbytně nutné k ochraně zájmů vlastníka komunikace. Města jako vlastníci účelových komunikací proto nemohou tento nástroj využívat k ochraně cizích zájmů - obyvatel těchto ulic před parkováním osob, které v ulici nežijí. Magistrát nemohl omezit přístup do koncových ulic, které jsou účelovými komunikacemi ve vlastnictví města Brna, protože neprokázal, že by to bylo nezbytné z důvodu ochrany oprávněných zájmů města Brna jakožto vlastníka komunikace. B. Skutková zjištění B.1 Stěžovatel se snažil dosáhnout zrušení zákazu vjezdu komunikací s magistrátem Neuspěl se svými námitkami, které se dají shrnout takto: * Pokud úřady zákaz vjezdu obhajují tím, že ho zavedly ve prospěch rezidentů, kterým chtěly zajistit možnost parkování, pak pominuly, že on a dalších asi 200 lidí v ulici vlastní garáž nebo parkovací místo. Těmto lidem úřady zpoplatnily i pouhý průjezd ulicí, což je protizákonné. * Úřady neřešily špatné podmínky parkování způsobené zavedením placených parkovacích zón v okolních ulicích, ale rovnou zakázaly vjezd. Stěžovatel upozornil, že strážníci řeší pouze to, zda auta parkující v ulici Trýbova mají povolení k vjezdu, ale už neřeší, jak se zde parkuje - na chodníku, na zeleni apod. Úřady zde nezavedly parkovací zóny, protože by musely řešit nelegální stání na nevhodných místech - tím by došlo k úbytku parkovacích míst, o kterém hovoří. B.2 Magistrát obhajuje zpoplatnění zákazů vjezdů do některých ulic ochranou místních obyvatel před přílivem řidičů, kteří nechtějí platit za parkování Zákaz vjezdu do ulice Trýbova a dalších podobných ulic a vnitrobloků magistrát zavedl proto, že koncové (slepé) ulice a vnitrobloky jsou mnohdy účelovými komunikacemi, na kterých zákon o pozemních komunikacích neumožňuje zavést parkovací zóny. Proto je vyhledávají řidiči, kteří nechtějí platit za parkování, a zabírají parkovací místa rezidentům. Další argumentaci magistrát pojal jako obhajobu práva vlastníka účelové komunikace zpoplatnit parkování na ní navzdory textu zákona o pozemních komunikacích: * Jazykový výklad zákona o pozemních komunikacích vede k závěru, že vlastník účelových komunikací, na rozdíl od vlastníka místních komunikací, nemá nástroj, jak zpoplatnit užívání svých komunikací. Proto je jazykový výklad nesprávný a neobstojí v testu proporcionality. Existovala by nerovnost mezi vlastníkem účelové komunikace (fyzickou nebo právnickou osobou) a vlastníkem místní komunikace (obcí). Takové omezení vlastníka účelové komunikace ale není nezbytné. Naopak je nepřiměřeně omezující. * Zákon počítá s možností omezení přístupu na účelovou komunikaci (§ 7). Zná postup, jak umožnit vlastníkovi regulovat přístup na svou komunikaci. Ten v sobě zahrnuje rozhodovací mechanismus silničního správního úřadu, který má zajistit, aby nedošlo k nedůvodnému nebo nepřiměřenému omezení funkce veřejné komunikační infrastruktury. Zpoplatnění je pouze jedním z aspektů omezení přístupu na veřejnou účelovou komunikaci. Proto je ústavně konformním výkladem potřeba dospět k závěru, že vlastník veřejně přístupné účelové komunikace může zpoplatnit její užívání, pokud dodrží požadavky § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Je na silničním správním úřadu, aby prověřil, zda omezení přístupu, které vlastník navrhuje, je slučitelné s dopravním významem a funkcí dopravní infrastruktury. Pokud ano, nemá tomu bránit. * Zpoplatnění má formu soukromoprávní - nejde o poplatek úřadu za výkon veřejné moci, ale poplatek vlastníkovi. Není-li to vzhledem k situaci nepřiměřené (tj. není-li to v rozporu se zájmy uživatelů příslušné komunikace), je zákonné, aby vlastník účelové komunikace zpoplatnil její užívání. Omezení vjezdu je opatřením ve prospěch rezidentů. Vyřízení povolení k vjezdu přináší vlastníkovi komunikace procesní a administrativní náklady. Je přiměřené, aby mu byly kompenzovány ze strany osob, v jejichž prospěch se opatření zavedlo. Sazba 200 Kč není ani excesivní, ani nerozumná. Magistrátu jsem se dotázal, zda před schválením dopravního značení zakazujícího vjezd do tzv. vnitrobloků a koncových ulic, které jsou účelovými komunikacemi, vydal rozhodnutí o omezení přístupu na dotčené účelové komunikace. Magistrát mi zaslal rozhodnutí o omezení přístupu na komunikace v městské části Brno-sever. [1] Jako důvod omezení v rozhodnutí uvádí zamezení vjezdů nerezidentů, a že omezení vjezdu bude přínosné pro zajištění bezpečného parkování rezidentů. Dojde tím ke zvýšení bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích v dané lokalitě. Omezení vjezdu přitom nepoškodí zájmy obyvatel a bude sloužit k ochraně oprávněných zájmů žadatele. C. Právní hodnocení C.1 Zpoplatnění obecného užívání místní komunikace je nezákonné Obecné užívání pozemních komunikací je podle § 19 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích bezplatné. [2] Výjimku z pravidla bezplatného obecného užívání přestavuje užívání dálnic (§ 20) a parkování na místních komunikacích (§ 23). Ulice Trýbova je název dvou navzájem nepropojených slepých ulic, které jsou napojeny na ulici Úvoz. Na obou z nich je dopravním značením zakázán vjezd motorovým vozidlům bez povolení magistrátu. Za povolenku vybírá magistrát poplatek ve výši 200 Kč. Ulice Trýbova, kde bydlí stěžovatel, je místní komunikací. [3] Rozhodnutí magistrátu zakázat do ulice Trýbova vjezd a povolenky zpoplatňovat, je v rozporu s § 19 zákona o pozemních komunikacích, který garantuje bezplatné obecné užívání pozemních komunikací. Důvody, které magistrát k regulaci vedly, nemají na hodnocení této právní otázky vliv. Není důležité, co magistrát sledoval, a není důležité, jestli lidé zvolené řešení akceptují, protože jim přináší i nějaké výhody. Zákon o pozemních komunikacích zpoplatnění obecného užívání, kam patří jízda i (běžné) parkování, neumožňuje. C.2 K regulaci parkování na místních komunikacích slouží parkovací zóny, ne zákazy vjezdu Podle § 23 zákona o pozemních komunikacích mohou obce nařízeními vydanými v přenesené působnosti regulovat stání na místních komunikacích. Podle § 23 odst. 1 písm. c) mohou nařízeními zavádět parkovací zóny. [4] Ulice Trýbova, kde bydlí stěžovatel, je místní komunikací. Magistrát zde proto mohl zavést parkovací zóny, a tím v souladu s § 23 zákona o pozemních komunikacích regulovat dopravu způsobem, který zákon předvídá. Místo toho zcela zakázal vjezd motorových vozidel a v rozporu s § 19 zákona o pozemních komunikacích zpoplatňuje povolenky k vjezdu. Zavedením zákazů vjezdu a udělováním individuálních povolenek pro místní obyvatele dochází ke vzniku jakýchsi soukromých ulic s výhradním právem vjezdu, což může komplikovat pohyb v městských aglomeracích a vytvářet nerovnost mezi obyvateli slepých a průjezdních ulic. C.3 Omezit přístup na veřejně přístupné účelové komunikace je možné, jen je-li to nezbytné k ochraně oprávněných zájmů vlastníka komunikace Kromě ulice Trýbovy, která je místní komunikací, magistrát zavádí stejná opatření i na účelových komunikacích. Vyjádřím se proto i k tomu, zda magistrát může omezit veřejný přístup na ně. Podle § 7 zákona o pozemních komunikacích silniční správní úřad může na žádost vlastníka účelové komunikace přístup na ni omezit, pokud vlastník účelové komunikace prokáže: (1) svůj oprávněný zájem na omezení přístupu, (2) nezbytnost takového zásahu. [5] Ad 1. Magistrát neargumentuje nezbytností chránit oprávněné zájmy vlastníka komunikace. Městu jako vlastníkovi účelových komunikací totiž nejde o ochranu vlastních zájmů, ale o snížení negativních dopadů zavedení parkovacích zón na obyvatele ulic, kde zóny nejsou. [6] Omezení přístupu na účelové komunikace magistrát odůvodňuje takto: * zamezení vjezdů nerezidentů, * zajištění bezpečného parkování rezidentů, * zvýšení bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích v dané lokalitě, * omezení vjezdu nepoškodí zájmy obyvatel a bude sloužit k ochraně oprávněných zájmů žadatele. Zákon o pozemních komunikacích neumožňuje omezit přístup na účelové komunikace ze žádného z důvodů, které magistrát uvedl. Ad 2. Podmínka nezbytnosti omezení také není splněna, protože zákaz vjezdu není jediným způsobem, jak je možné situaci řešit. Město jako vlastník účelových komunikací může zařadit konkrétní účelové komunikace mezi komunikace místní, což mu umožní zavést na nich parkovací zóny. Nebo může dopravním značením regulovat pouze stání, aniž by omezil vjezd. Chápu, že kontrola dodržování pravidel silničního provozu je výrazně snazší, pokud díky individuálním povolenkám figuruje registrační značka vozidla v elektronickém evidenčním systému a je možné snadné spárování s fotkami, které provádí monitorovací vozidlo v terénu. Jednoduchost kontroly zde ale není rozhodujícím faktorem. C.4 Zpoplatnění obecného užívání komunikace "manipulačním poplatkem" není možné Magistrát nezpochybňuje, že jako vykonavatel státní správy nemůže požadovat za vydání povolení k vjezdu poplatek (ani správní poplatek, ani místní poplatek). Manipulační poplatek 200 Kč je podle něj poplatkem pro město jako vlastníka komunikace, kterému s administrací povolenek vznikají náklady. Magistrát je přesvědčen, že zákon o pozemních komunikacích je bez ohledu na svoji systematiku, která je založena na rozlišování jednotlivých kategorií pozemních komunikací, nutné vykládat tak, že pokud má vlastník místní komunikace možnost zpoplatnit parkování na ní, musí mít takovou možnost i vlastník účelové komunikace. Jinak by mezi nimi vznikla neodůvodněná nerovnost, což by bylo protiústavní. Úvaha magistrátu tedy míří do oblasti finančního zvýhodnění obcí jako vlastníků místních komunikací, kterým zákon umožňuje inkasovat peníze za užívání jejich majetku. To magistrát považuje za nerovné (znevýhodňující) vůči vlastníkům účelových komunikací. Tento výklad neobstojí. Magistrát provádí jakýsi ústavní test proporcionality, aniž by vzal v potaz smysl systematiky zákona o pozemních komunikacích. Zákon záměrně rozlišuje mezi komunikacemi účelovými a ostatními. Zatímco místní komunikace, silnice a dálnice vlastní veřejnoprávní subjekty (obce, kraje a stát), vlastníkem účelové komunikace může být kdokoli; tedy i fyzická osoba. Není proto myslitelné, aby vlastník účelové komunikace byl zatížen stejnými povinnostmi jako veřejnoprávní subjekty. Proto také vlastníci účelových komunikací nemají povinnost komunikace udržovat. Jejich jedinou povinností je umožnit veřejnosti přístup na komunikaci. Naopak vlastníci místních komunikací, silnic a dálnic povinnost údržby mají. Zpoplatnění stání na místních komunikacích je nástrojem k regulaci parkování (a tím i vjezdu do center a hustě obydlených míst, kde je tlak na parkovací místa), nikoli nástrojem k získání peněz do obecní pokladny. A platby za parkování ani nemohou kompenzovat finanční investice do údržby komunikací. Doplňme ještě, že placené parkování není možné zavést nejen na účelových komunikacích, ale ani na silnicích. Nerovností vůči kraji nebo státu jako vlastníkům silnic magistrát neargumentuje. Náklady na administraci povolenek měl magistrát zohlednit, než se rozhodl zavést zákaz vjezdu s výjimkou individuálního povolení magistrátu. Tehdy měl zvážit, zda nepřichází v úvahu prostředek regulace, který magistrát administrativně zatíží méně. Náklady na administraci jako negativní důsledek zavedeného opatření musí nést ten, kdo jej zavedl (magistrát), nikoliv obyvatelé ulice Trýbova. C.5 Závěr Regulaci parkování v ulici Trýbova, kde bydlí stěžovatel, mohl magistrát vyřešit zavedením parkovací zóny, protože se jedná o místní komunikaci. Namísto toho zavedl zákaz vjezdu a v rozporu s § 19 zákona o pozemních komunikacích zpoplatňuje udělování povolenek. Magistrát nemůže omezit přístup do koncových ulic, které jsou účelovými komunikacemi ve vlastnictví města Brna, bez prokázání toho, že je to nezbytné kvůli ochraně oprávněných zájmů města Brna. D. Informace o dalším postupu Zprávu zasílám primátorce města Brna a podle § 18 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv žádám, aby se ve lhůtě 30 dnů od jejího doručení vyjádřila ke zjištěným pochybením a informovala mě o přijatých opatřeních k nápravě. Zpráva shrnuje moje dosavadní poznatky, které mohou být podkladem pro závěrečné stanovisko podle § 18 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv. Zprávu zasílám rovněž stěžovateli. JUDr. Stanislav Křeček veřejný ochránce práv [1] Rozhodnutí ze dne 19. 5. 2023, č. j. MCBSev/020687/23. [2] V mezích zvláštních předpisů upravujících provoz na pozemních komunikacích a za podmínek stanovených tímto zákonem smí každý užívat pozemní komunikace bezplatně obvyklým způsobem a k účelům, ke kterým jsou určeny (dále jen "obecné užívání"), pokud pro zvláštní případy nestanoví tento zákon nebo zvláštní předpis jinak. [3] Vedoucí odboru dopravy stěžovateli v e-mailu ze dne 7. 11. 2022 sdělil, že v souvislosti s rozšířením rezidentního parkování bylo nezbytné regulovat parkování ve vnitroblocích. Konkrétně v ulici Trýbova se věc projednávala s městskou částí Brno-střed. Zvažovaly se dvě možnosti: Zavedení rezidentního parkování, ale tím by ubyla parkovací místa, nebo zavedení zákazu vjezdu bez povolenky. [4] Viz § 23 odst. 1 písm. c) zákona "Pro účely organizování dopravy na území obce může obec v nařízení obce vymezit oblasti obce, ve kterých lze místní komunikace nebo jejich určené úseky užít za cenu sjednanou v souladu s cenovými předpisy k stání silničního motorového vozidla provozovaného právnickou nebo fyzickou osobou za účelem podnikání podle zvláštního právního předpisu, která má sídlo nebo provozovnu ve vymezené oblasti obce, nebo k stání silničního motorového vozidla fyzické osoby, která má místo trvalého pobytu nebo je vlastníkem nemovitosti ve vymezené oblasti obce nebo k stání silničních motorových vozidel stanovených v nařízení obce." [5] Ustanovení § 7 odst. 1 věty druhé zákona o pozemních komunikacích: "Příslušný silniční správní úřad obecního úřadu obce s rozšířenou působností může na žádost vlastníka účelové komunikace a po projednání s Policií České republiky upravit nebo omezit veřejný přístup na účelovou komunikaci, pokud je to nezbytně nutné k ochraně oprávněných zájmů tohoto vlastníka." [6] V případě účelových komunikací ani nemohly, protože podle § 23 zákona o pozemních komunikacích se parkovací zóny smí zavést jen na místních komunikacích.