Právní věty

Text dokumentu

V Brně dne 21. září 2012 Sp. zn.: 695/2011/VOP/JHO Závěrečné stanovisko k postupu předsedy Okresního soudu v Rychnově nad Kněžnou, předsedy Krajského soudu v Hradci Králové, Ministerstva vnitra a Ministerstva spravedlnosti ve věci zákonnosti volby přísedících k Okresnímu soudu v Rychnově nad Kněžnou Dne 23. 4. 2012 jsem vydal průběžnou zprávu o šetření podle ustanovení § 18 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů (dále také "zákon o veřejném ochránci práv"), která obsahuje podrobný popis skutkových a právních aspektů prošetřovaného případu. Zpráva o průběhu šetření vyhotovená pod shora uvedenou spisovou značkou je proto součástí tohoto závěrečného stanoviska. Ve zprávě jsem konstatoval následující pochybení. Orgán státní správy Okresního soudu v Rychnově nad Kněžnou (dále také "okresní soud") se dlouhodobě dopouštěl pochybení, neboť připustil, aby zastupitelstva v jeho soudním okrese volila přísedící, aniž se vyjádřil k navrženým kandidátům dle ustanovení § 64 odst. 3 zákona o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále také "zákon o soudech a soudcích"). Uvedená nečinnost je v rozporu s úkoly předsedy soudu dle ustanovení § 127 odst. 1 písm. a) a e) a odst. 2 zákona o soudech a soudcích. Ve skutečnosti, že předseda okresního soudu dosud nevyzval stěžovatele ke složení slibu (ustanovení § 62 ve spojení s ustanovením § 66 zákona o soudech a soudcích), nespatřuji neodůvodněnou nečinnost správního orgánu. Orgány státní správy dotčeného soudu činily průběžné úkony, aby využily dostupné prostředky k nápravě nezákonného usnesení a dostály svým kompetencím dle ustanovení § 127 zákona o soudech a soudcích. Ministerstvo vnitra se dopustilo pochybení, neboť odmítlo vykonat dozor nad usnesením Zastupitelstva města K. O. ze dne 6. 9. 2010 (č. ZM 6/47/2010), přestože orgán státní správy Okresního soudu v Rychnově nad Kněžnou upozornil Ministerstvo vnitra na rozpor usnesení se zákonem (ustanovení § 60 odst. 1 a § 64 odst. 3 zákona o soudech a soudcích). Ministerstvo vnitra dále pochybilo, neboť orgánu státní správy okresního soudu doporučilo postup, který je v rozporu se zákonem o soudech a soudcích odvolání z funkce přísedícího dle ustanovení § 97 odst. 1 písm. b) zákona o soudech a soudcích. Předsedu okresního soudu jsem požádal, aby neprodleně po doručení průběžné závěrečné zprávy zaslal dopis všem starostům obcí v obvodu okresního soudu, v nichž bude zejména obsaženo poučení o všech zákonných předpokladech pro výkon přísedícího a konzultační proceduře dle ustanovení § 64 odst. 3 zákona o soudech a soudcích a v neposlední řadě i možných následcích volby provedené v rozporu se zákonem. Ministerstvo vnitra jsem požádal, aby vykonalo v předmětné věci dozor dle ustanovení § 124 zákona o obcích, neboť usnesení č. ZM 6/47/2010, které přijalo Zastupitelstvo města K. O., je nezákonné, a to jak z důvodů materiálních, tak i formálních. Je potřebné s ohledem na všechny okolnosti případu posoudit, zda stěžovatel splňuje předpoklady pro výkon funkce přísedícího stanovené v ustanovení § 60 odst. 1 zákona o soudech a soudcích. Informace, které se mi podařilo v průběhu šetření shromáždit, vypovídají o neuspokojivé správní praxi územních samosprávných celků v otázce volby přísedících (formálnost volby, nedodržení konzultační procedury, neurčitost pojmu "zkušenosti a morálnosti vlastnosti dávající záruku, že bude svou funkci řádně zastávat"). Proto jsem považoval za vhodné, aby mi všechny dotčené orgány státní správy poskytly vyjádření ke zprávě a obě dotčená ministerstva předestřela konkrétní řešení a bezprostřední kroky, ať již v rovině metodické, či legislativní. A - Reakce na průběžnou zprávu o výsledku šetření K závěrům učiněným v průběžné zprávě o výsledku šetření ze dne 23. 4. 2012 jsem získal vyjádření všech dotčených orgánů a stěžovatele. A.1 Reakce stěžovatele Dne 13. 5. 2012 mi byla doručena reakce stěžovatele. Vyjadřoval v ní nespokojenost se závěry, ke kterým jsem v průběhu šetření dospěl. Informace ve zprávě označil jako lživé, kompromitující jeho osobu, morálně velmi poškozující a urážlivé a zprávu nazval trestuhodným paskvilem. Vyzval mě, abych mu vrátil dokumentaci a přestal v jeho věci cokoliv činit. S ohledem na uvedené jsem věc uzavřel ve vztahu ke stěžovateli a vrátil mu poskytnutou dokumentaci. Jelikož jsem oprávněn vést šetření nejen z podnětu stěžovatele, ale také z vlastní iniciativy,[1] rozhodl jsem se v šetření pokračovat, neboť daný případ poukázal na, dle mého názoru, závažné systémové nedostatky při volbě a odvolávání přísedících, přesahující konkrétní okolnosti šetřené věci. A.2 Reakce předsedy okresního soudu JUDr. Jiřího Fukse (dále také "předseda okresního soudu") Dne 20. 7. 2012 jsem obdržel vyjádření předsedy okresního soudu (dopis ze dne 18. 7. 2012, sp. zn. Spr 544/2010). K právním závěrům uvedeným ve zprávě nemá v podstatě žádné výhrady. Sdělil, že v souladu s mojí žádostí zaslal všem starostům obcí v obvodu jeho soudu kvalifikované vysvětlující poučení, aby dbali na dodržování ustanovení § 64 odst. 3 věty druhé zákona o soudech a soudcích, tedy aby ho informovali o jménech potenciálních kandidátů (a také o podkladových zjištěních o jejich osobách). Dopis adresovaný starostům mi předseda okresního soudu předložil k nahlédnutí. Závěrem předseda soudu shrnul působení ostatních přísedících (M. V. dosud nesložil slib, protože nekomunikuje se soudem, Bc. L. K. dosud neingerovala v žádné občanskoprávní ani trestní senátní věci, přísedící Z. Š. neingerovala v žádné trestní senátní věci, avšak byla členkou v občanskoprávním řízení vedeném pod sp. zn. 54EC 225/2010, M. F. a J. J. jako přísedící působili, avšak v omezeném rozsahu). A.3 Reakce předsedy Krajského soudu v Hradci Králové (dále také "krajský soud") JUDr. Milana Bořka (dále také "předseda krajského soudu") Předseda krajského soudu ve vyjádření ze dne 13. 6. 2012, sp. zn. Spr 2066/2011 označil průběžnou zprávu o výsledku šetření za vyčerpávající, vyváženou a právní posouzení za pregnantní. Navrhl však, aby volba přísedícího, který před volbou nesplňoval předpoklady dané ustanovením § 60 zákona o soudech a soudcích, byla považována za ex tunc neplatnou. Předseda soudu pokládá za vhodné, aby Ministerstvo spravedlnosti učinilo nejen kroky směrující ke změně ustanovení § 97 odst. 1 zákona o soudech a soudcích, ale aby v zákoně bylo zakotveno i oprávnění předsedy soudu podat žalobu ve smyslu ustanovení § 67 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále také "soudní řád správní"), proti usnesení (rozhodnutí) zastupitelstva příslušného územního samosprávného celku o volbě přísedícího, popř. proti usnesení (rozhodnutí) zastupitelstva příslušného územního samosprávného celku, jímž nebylo vyhověno návrhu předsedy soudu na odvolání přísedícího z funkce (ustanovení § 97 zákona o soudech a soudcích). Současný stav, kdy orgány státní správy soudů jsou odkázány na úvahu Ministerstva vnitra, zda využije dozorových opatření, či nikoli, označil předseda krajského soudu za neuspokojivý. A.4 Reakce Ministerstva spravedlnosti V odpovědi tehdejšího náměstka ministra spravedlnosti JUDr. Filipa Melzera, Ph.D., LL.M., ze dne 28. 6. 2012, čj. 595/2011-OJ-SO/9, jsem byl ubezpečen, že dotčené problematice Ministerstvo spravedlnosti věnuje náležitou pozornost. Současnou právní úpravu volby přísedících považuje za nedostatečnou. Nejpřijatelnější řešení spatřuje v novele ustanovení § 64 a § 64a zákona o soudech a soudcích. Zabránit situaci, která nastala v případě stěžovatele, by měla do budoucna aktivní legitimace ministra spravedlnosti a předsedy příslušného soudu k podání žaloby proti usnesení zastupitelstva podle soudního řádu správního, a to po celou dobu trvání funkce přísedícího. Přílohou mi zaslal navrhované znění jmenovaných ustanovení. A.5 Reakce Ministerstva vnitra Ministr vnitra Jan Kubice vyjádřil v dopisu ze dne 28. 5. 2012, čj. MV-60969-8/ODK-2011, nesouhlas se zahájením dozorového procesu dle ustanovení § 124 zákona o obcích. Uvedl následující důvody: a) ve zmiňovaném případě nedosáhlo porušení zákona o soudech a soudcích takové míry, aby mohla být volba přísedících považována za neplatnou (zdůrazňuje, že jde pouze o konzultační vyjádření předsedy soudu), b) důvodem zahájení dozorové pravomoci by bylo porušení exaktních objektivních kritérií volby (např. nepředložení negativního lustračního osvědčení) či vybočení z mezí uvážení (zda se zastupitelstvo pohybuje při správním uvážení v zákonných, resp. ústavních, mezích), které znamená porušení zákona, c) požadavek na zkušenost a morální vlastnosti kandidáta je formulován velmi obecně, dává proto prostor pro uvážení zastupitelstva obce (správní uvážení), zda je kandidát splňuje; jde o subjektivní posouzení, které nemůže být předmětem dozoru ze strany Ministerstva vnitra, d) Ministerstvo vnitra je oprávněno přezkoumat, zda usnesení bylo přijato v souladu se zákonem po formální stránce, proto v daném případě připadá v úvahu pouze posouzení dopadu nesplnění konzultační povinnosti na zákonnost usnesení zastupitelstva, e) zda dozorovou pravomoc Ministerstvo vnitra, na podnět fyzické či právnické osoby, realizuje, závisí na jeho úvaze, na výkon dozoru není právní nárok (sdělení o tom, že dozorové opatření nerealizuje, není správním rozhodnutím, které by bylo možné napadnout odvoláním či správní žalobou), f) volba přísedících spadá do samostatné působnosti obce, je proto nutné zohlednit ústavní zásadu minimalizace zásahu státu do práva na samosprávu; Ministerstvo vnitra obecně před uplatněním dozorového zásahu zjišťuje, zda nezákonnost a s ní související ochrana zákona vyžaduje zásah do práva na samosprávu (zmiňuje zásadu účelnosti a subsidiarity),[2] g) předmětem dozoru by muselo být usnesení jako celek (tzn., týkal by se všech přísedících), h) možnost využití odvolání přísedícího podle ustanovení § 97 odst. 1 zákona o soudech a soudcích (nedostatek zkušeností a morálních vlastností je stavem, který trvá, nezhojil se). S ohledem na uvedené ne každé procesní pochybení (i když představuje zákonem předepsanou součást volby přísedícího) je důvodem pro uplatnění dozorové kompetence Ministerstva vnitra. V závěru ministr vnitra zdůrazňuje, že otázka posouzení dostatečných zkušeností a morálních vlastností kandidáta je zákonem dána výlučně zastupitelstvu obce, proto Ministerstvo vnitra odmítá provést dozor pro posouzení těchto materiálních podmínek volby. Domnívá se, že i soud, ke kterému je Ministerstvo vnitra oprávněno jako jediný aktivně legitimovaný subjekt předložit spor v zájmu ochrany ústavně garantovaných práv, by se mohl vyjádřit pouze k možnému vlivu procesního pochybení na nezákonnost rozhodnutí, nikoliv k materiálním podmínkám volby konkrétní osoby (pouze k respektování zákonného rámce uvážení). Ministerstvo vnitra však souhlasí se závěrem, že zastupitelstvo by nemělo obcházet postup v ustanovení § 64 odst. 3 zákona o soudech a soudcích, i když pro jeho nerespektování není zákonem stanovena žádná sankce. Řešení spatřuje ve svém metodickém působení jako orgánu výkonu kontroly nad výkonem samostatné působnosti obce ve spolupráci s Ministerstvem spravedlnosti, popř. v legislativní změně zákona o soudech a soudcích. B - Stanovisko veřejného ochránce práv B.1 Předseda okresního soudu vyhověl mému požadavku vyjádřenému v průběžné zprávě o výsledku šetření. Dopis, který adresoval starostům v obvodu svého okresního soudu s kvalifikovaným poučením, považuji za dostatečné opatření. Rovněž Ministerstvo spravedlnosti učinilo kroky vedoucí k možné nápravě neuspokojivé správní praxe v otázce volby přísedících. Souhlasím s Ministerstvem spravedlnosti, že úprava volby přísedících soudů je nedostatečná a přijetí novely zákona o soudech a soudcích je nejvhodnějším řešením. S předloženým zněním ustanovení § 64 a § 64a zákona o soudech a soudcích souhlasím. Zejména vítám akceptování mých připomínek, a zejména doplnění ustanovení § 64a opravňující ministra spravedlnosti a předsedu příslušného okresního soudu k podání žaloby podle soudního řádu správního, které jsem inicioval.[3] Navrhované řešení nahrazuje analogické použití ustanovení § 97 zákona o soudech a soudcích (tzn. odvolání přísedícího v případě, kdy zvolený přísedící nesplňoval zákonné podmínky již v době zvolení), které navrhují obě ministerstva, a jež já naopak odmítám, či nutnost doplnění odvolacích důvodů. Rozšířením aktivní legitimace ministra spravedlnosti a předsedy soudu na celé funkční období přísedícího je vyřešena i situace, pokud by až dodatečně po volbě i po složení slibu vyšlo najevo, že předpoklady pro volbu přísedícího nebyly od počátku splněny. Upozorňuji však na nutnost dořešení zákonnosti rozhodnutí, na kterých se přísedící podílel, v případě, že usnesení o jeho volbě bude soudem zrušeno v době, kdy již působil jako přísedící.[4] Názorům ministra vnitra si však znovu dovoluji oponovat, zejména z důvodu, že za současné právní úpravy je dozor Ministerstva vnitra podle ustanovení § 124 zákona o obcích jediným možným řešením pro šetřený případ. ad a) platnost/neplatnost volby Jak jsem uvedl v průběžné zprávě o výsledku šetření (část C, str. 14 a 15), volbu přísedícího (stěžovatele) nepovažuji za neplatnou, nýbrž za nezákonnou (tzn. provedenou v rozporu se zákonem). ad b) až d) subjektivní hodnocení zákonem požadovaných zkušeností a morálních vlastností, správní uvážení, působnost Ministerstva vnitra Souhlasím také s tím, že při volbě přísedícího dochází ke správnímu uvážení zastupitelstva (tzn., zda konkrétního kandidáta zvolí, či nikoli). Za základní pilíř, předcházející vlastnímu aktu volby přísedících, však považuji výklad neurčitého právního pojmu "zkušenosti a morální vlastnosti dávající záruku, že bude svou funkci řádně zastávat". Jak uvádí odborná literatura i judikatura, je nutné důsledně odlišovat aplikaci neurčitého právního pojmu a správní uvážení. "Pro oba instituty je sice společná určitá míra volnosti a potřeba specifické analytické činnosti ("úvahy"). Nicméně na rozdíl od správního uvážení, k036+dy správní orgán volí mezi určitými možnostmi, ,uvažuje', při aplikaci neurčitého právního pojmu si musí správní orgán pojem v souvislosti s existujícím skutkovým stavem vyložit (interpretovat). Jde také o určitou rozumovou činnost, nikoli však ve smyslu (racionální) volby, ale o výklad pojmu, a příp. subsumpci skutkové podstaty tomuto pojmu."[5] Obdobně oba pojmy odlišuje Ústavní soud ČR. Ztotožňuje se se "stanoviskem právní teorie k rozdílu mezi aplikací právních norem, obsahujících neurčité právní pojmy a volnou úvahou orgánu aplikujícího právo: "Mezi postupem orgánu při aplikaci norem s neurčitými právními pojmy a realizací diskreční pravomoci je podstatný rozdíl, i když v obou případech má orgán určitou míru volnosti. Při interpretaci neurčitých právních pojmů se uvážení orgánu zaměřuje na konkrétní skutkovou podstatu a její vyhodnocení. Objasní si význam neurčitého pojmu a jeho rozsah a hodnotí skutečnosti konkrétního případu z toho hlediska, zda je lze zařadit do rámce vytvořeného rozsahem neurčitého právního pojmu. U diskreční pravomoci je úvaha orientována na způsob užití právního následku: např. vyslovit zákaz určité činnosti nebo ji jen omezit nebo nechat věci volný průběh." (D. Hendrych a kol., Správní právo - obecná část. Praha 1994, s. 45 - 46)."[6] V daném případě interpretaci a aplikaci neurčitého právního pojmu spatřuji ve vyložení právního pojmu "zkušenosti a morální vlastnosti dávající záruku, že bude svou funkci řádně zastávat zastupitelstvem" a následném zhodnocení, zda je konkrétní kandidát na základě zjištěných údajů splňuje. Správní uvážení je pak možné vidět v samotném aktu volby, tzn., zda zastupitelstvo zvolí konkrétního kandidáta (na zvolení není nárok ani v případě, že kandidát splňuje všechny zákonem dané předpoklady). Rozlišování mezi správním uvážením a neurčitými právními pojmy má zásadní význam pro praxi. Zatímco správní uvážení může být soudem přezkoumáno pouze při překročení mezí, "interpretaci neurčitých právních pojmů se správní soudy věnují stejně jako při výkladu jiných právních pojmů v zákoně aplikovaném správním úřadem".[7] Pokud ministr vnitra trvá na názoru, že základem problému je správní uvážení, u kterého by Ministerstvo vnitra mohlo vykonat dozor pouze při překročení mezí, dovolím si připomenout, že za vybočení z těchto mezí je považováno i takové rozhodnutí, které je v rozporu se stanoveným účelem pravomoci správního orgánu (zde zvolení nezávislého přísedícího - tzv. soudce z lidu, jehož hlas má v konkrétním soudním řízení při hlasování v senátu stejnou váhu jako hlas soudce). V této souvislosti nemohu opomenout ani základní zásadu správního rozhodování, a to soulad s veřejným zájmem (tj. v otázce volby přísedících zájem na řádném výkonu soudní moci). Konečně za vybočení je považováno i takové rozhodnutí, které není řádně odůvodněno[8] (odůvodnění rozhodnutí plynoucí ze správního uvážení nemusí být součástí samotného rozhodnutí, ale postačí, pokud je obsaženo v záznamu ve spisu). V daném případě lze mít důvodné pochybnosti, že zastupitelstvo mělo dostatek podkladů pro to, aby mohlo zjistit, zda kandidát vůbec splňuje zákonné předpoklady (zastupitelstvo vycházelo pouze z podkladů, které kandidáti sami předložili).[9] Dozor nad nezákonnými rozhodnutími učiněnými orgány územní samosprávy zákon svěřuje Ministerstvu vnitra. To je oprávněno podat na soud návrh na zrušení příslušného rozhodnutí. Jak je výše uvedeno, výklad a aplikace neurčitých právních pojmů je běžně předmětem soudního přezkumu. Může-li soud přezkoumat výklad a aplikaci neurčitých právních pojmů a v jisté míře i správní uvážení, neshledávám důvod, proč by tak nemohlo učinit Ministerstvo vnitra. Jeho úkolem je posoudit, zda rozhodnutí orgánu obce bylo nezákonné. Podle mého názoru o tom není v daném případě pochyb. ad e) a f) dozorová pravomoc Ministerstva vnitra, ústavní zásada minimalizace zásahu státu do práva na samosprávu Ze znění ustanovení § 123 a § 124 zákona o obcích nevyplývá, že by zákonodárce zamýšlel vázat zahájení dozoru na správní úvahu Ministerstva vnitra. Jsem si však vědom, že výkon státní správy se řídí zásadou minimalizace zásahu státu do práva na samosprávu, zásadou subsidiarity a účelnosti. Současně nikterak nezpochybňuji, že volba přísedících spadá do samostatné působnosti obce, na kterou má obec výsostné právo. I po zohlednění uvedených zásad se domnívám, že Ministerstvo vnitra musí v dané záležitosti vykonat dozor, a to zejména z následujících důvodů: - jde o nezákonné rozhodnutí územní samosprávy (spatřuji zde nedodržení procedury - konzultační povinnosti, dále lze mít přinejmenším pochybnosti o správnosti výkladu a aplikaci neurčitého právního pojmu, o naplnění materiálních podmínek, o tom, zda si zastupitelstvo obstaralo dostatek pokladů, aby mohlo posoudit zkušenosti a morální vlastnosti kandidáta), - za současné právní úpravy není jiná možnost obrany (přezkumu) nezákonné volby přísedících, nadto šetřený případ je specifický svým skutkovým pozadím ukazujícím na zjevnou neshodu územní samosprávy a moci výkonné, - veřejný zájem na řádném výkonu soudnictví (důležitost volby přísedícího pro soudní řízení z pohledu naplnění zásad právního státu, jako je soudní nezávislost, zásada rozhodování v přiměřené lhůtě, zákonný soudce aj., skýtající záruky spravedlivého procesu). Výkon samosprávy, který vyvolává pochybnosti, zda byl učiněn v souladu se zákonem, a v důsledku toho ohrožuje řádný výkon moci soudní, nesmí dozorový orgán tolerovat. Naopak, je jeho povinností dozor vykonat, včetně iniciování nápravy věci cestou soudní. V těchto případech není vůbec namístě hovořit o tom, že na výkon dozoru není právní nárok. Takové úvahy nemají v moderním právním státě žádné opodstatnění. Mělo by být zájmem státu tam, kde má prostředky dozoru, je uplatnit, jsou-li pochybnosti o konkurenci veřejného zájmu a zákonnosti a práva na samosprávu, právě proto, aby se inicioval mechanismus před soudem, který jediný takový střet může autoritativně rozhodnout, v opačném případně nečinnost Ministerstva vnitra vede k expandování práva na samosprávu, ač je realizováno nezákonně nebo o tom existuje pochybnost. ad g) předmětem dozoru usnesení jako celek Nesdílím ani názor Ministerstva vnitra, že pokud by aplikovalo dozorová opatření v dané věci, muselo by tak učinit ve vztahu k usnesení zastupitelstva jako celku, tzn., dotklo by se všech přísedících. Jak jsem uvedl ve své zprávě, mám za to, že u ostatních přísedících bylo nevyžádání si vyjádření předsedy okresního soudu k navrhovaným kandidátům zpětně zhojeno výzvou předsedy příslušného soudu ke složení slibu (tím konkludentně vyjádřil svůj postoj ke kandidátům, tj. že nemá výhrady). Tento můj názor vychází z účelu poskytování vyjádření předsedy soudu. Můj výklad současně naplňuje zásadu minimalizace zásahu státní moci (tzn. zásah státu pouze v nezbytném rozsahu). V případě, kdy předseda soudu neměl a nemá ke kandidátům výhrady, by bylo nadbytečné, aby proběhla nová volba s řádným vyžádáním vyjádření předsedy soudu. Rozhodně neschvaluji postup zastupitelstev, která přísedící volí bez vyžádání si vyjádření předsedy soudu. Takový postup, je podle mého názoru, nejen protizákonný, ale i celospolečensky velmi riskantní s ohledem na význam funkce přísedících. Zastupitelstvem zvolení přísedící, kteří následně složili slib do rukou předsedy soudu, podle mého názoru, mohou svoji funkci vykonávat. Zastupitelstvem opomenuté vyjádření předsedy soudu bylo nahrazeno složením slibu do rukou předsedy soudu (resp. výzvou předsedy soudu k jeho složení). ad h) k možnosti aplikace ustanovení o odvolání přísedícího na daný případ K uvedenému argumentu jsem se poměrně široce vyjádřil v průběžné zprávě o výsledku šetření. Na svém stanovisku o nemožnosti užití tohoto ustanovení analogií trvám. Změnu ustanovení spočívající v rozšíření odvolacích důvodů pro případ, že přísedící nesplňoval zákonné podmínky již v době jeho zvolení, nepovažuji vzhledem k navrhované změně zákona o soudech a soudcích (tj. aktivní legitimaci ministra spravedlnosti a předsedy příslušného soudu) za nutnou. Zároveň rozšíření důvodů pro odvolání přísedících nepovažuji za efektivní. O odvolání přísedícího rozhoduje zastupitelstvo, předseda soudu má pouze iniciační úlohu (podá zastupitelstvu návrh na odvolání přísedícího), kterému zastupitelstvo nemusí vyhovět (i kdyby byl opodstatněný, viz bod B. 2). Nadto samotný institut odvolání je i odbornou literaturou považován za pochybný (zejména otázka zákonnosti odvolání přísedícího ve vztahu k neodvolatelnosti soudce).[10] B.2 Dále jsem se zabýval myšlenkou, jaké informace o kandidátech by měly být zjišťovány a kde a jakým způsobem je získávat. O problematickém výkladu požadavku na zkušenosti a morální vlastnosti jsem se zmínil i ve své průběžné zprávě. Pro hodnocení kandidáta může zastupitelstvo využít podklady z úřední činnosti obecního či městského úřadu - jako např. rozhodnutí přestupkových komisí. Za zásadní stále považuji vyjádření předsedy. U předsedy soudu spatřuji předpoklad k vytvoření poměrně přesného obrazu zkušeností a morálních vlastností dávajících záruku, že přísedící bude svou funkci řádně zastávat.[11] Nabízí se otázka, zda je dostačující, aby předseda soudu čerpal informace pouze ze svého soudu (analogicky zastupitelstvo pouze ze svého územního obvodu). Jelikož místní příslušnost soudů ani místní příslušnost projednání přestupků nemusejí pokrývat obvod, na který je přísedící podmínkou v ustanovení § 64 odst. 4 zákona o soudech a soudcích vázán, nelze vyloučit, že potřebné informace vypovídající o nesplnění zákonných požadavků na dostatečné zkušenosti a morální vlastnosti budou známy v jiném obvodu a zastupitelstvo ani předseda soudu příslušného obvodu se o nich před volbou nedozví. Považuji za vhodné ošetřit zjišťování informací o kandidátech orgány státní správy soudů nejen z "místních zdrojů" (metodicky ošetřit spolupráci orgánů státní správy soudů, příp. úřadů). Pro výběr kvalitních kandidátů lze uvažovat také o psychologicko-diagnostickém vyšetření nebo alespoň absolvování předchozího osobního pohovoru kandidáta s předsedou příslušného soudu.[12] Ministerstvu spravedlnosti doporučuji metodicky vést orgány státní správy soudů za účelem sjednocení právní praxe (vč. pokynů, jaké informace o kandidátech mají předsedové soudů vzít v rámci svého vyjádření v potaz, zda mohou vyžadovat od obecních zastupitelstev jimi zjištěné informace o kandidátech atd.). V souvislosti s provedeným šetřením v dané věci jsem shledal další systémové nedostatky související s institutem přísedících: - neslučitelnost funkcí a některých povolání Na základě své činnosti jsem zjistil, že na jiném soudě funkci přísedících vykonávají příslušníci Policie ČR (vč. vysokých funkcionářů). Současná právní úprava takovou situaci umožňuje. Domnívám se však, že by měla být zachována dělba moci. V případě, kdy je přísedícím např. příslušník Police ČR, dochází k prolínání složek státní moci a reálně hrozí riziko střetu zájmů, přenosu informací a porušení základní zásady nezávislosti. Proto Ministerstvu spravedlnosti navrhuji zvážit, zda při novelizaci zákona o soudech a soudcích nerozšířit výčet neslučitelných funkcí pro přísedící (viz ustanovení § 74 odst. 2 zákona o soudech a soudcích, kde je prozatím vyloučen pouze výkon funkce přísedícího s funkcí člena komory Parlamentu ČR). Ve zprávě jsem se zabýval i významem přísedících v soudním řízení. Primárně jde o zavedení laického prvku do rozhodování. S tím souvisí úvaha, zda se stále jedná o laický prvek v případě, kdy je přísedícím osoba právnického vzdělání[13] a zda by funkce přísedících neměla být neslučitelná i s některými povoláními. - rozvrh práce a přísedící Instrukce Ministerstva spravedlnosti č. 505/2001-Org., kterou se vydává vnitřní a kancelářský řád pro okresní, krajské a vrchní soudy (v návaznosti na ustanovení § 40 a násl. zákona o soudech a soudcích) v ustanovení § 1 vymezuje, že rozvrh práce má jmenovitě určit nejen soudce, ale i přísedící atd. pro působení v jednotlivých odděleních a stanovit jejich zastupování pro případ nepřítomnosti delší než tři měsíce nebo vyloučení anebo z jiných důvodů. Většina soudů do rozvrhu uvádí jména přísedících i číslo senátu, ke kterému jsou přiděleni.[14] Nedostatečnou shledávám právní úpravu přidělení přísedících ke konkrétní věci (pro tento postup nejsou zákonem či instrukcí Ministerstva spravedlnosti stanovena žádná pravidla). Dovoluji si proto vyslovit pochybnosti o tom, zda při dosazování a určování přísedících pro určité jednání soudu je vždy respektováno právo na zákonného soudce. Podrobné odůvodnění obsahuje nález Ústavního soudu ze dne 2. 6. 2011, sp. zn. II. ÚS 3213/10,[15] na který si dovoluji odkázat (upozorňuji zejména na požadavek, aby rozvrh práce zajistil předvídatelné a transparentní obsazení soudu, včetně zastupování, ve vztahu k účastníkům řízení). Také rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 5. 2009, sp. zn. 21Cdo 1542/2008, se zabývá zachováním zásady zákonného soudce. Nejvyšší soud uvádí, že zákonnými soudci jsou všichni přísedící, kteří jsou zařazeni rozvrhem práce do daného soudního oddělení.[16] Uvedený závěr Nejvyššího soudu však, podle mého názoru, dává prostor pro libovůli předsedy senátu při obsazení senátu v konkrétní věci. Lze vést polemiku o tom, zda tím, že v rozvrhu práce jsou bez dalšího uvedena jména přísedících, je splněna zásada předvídatelnosti a transparentnosti obsazení soudu. Bez předem stanovených pravidel výběru přísedících pro konkrétní kauzu závisí konečné obsazení senátu pro danou věc pouze na rozhodnutí předsedy senátu. V praxi může také docházet k neodůvodněnému upřednostňování některých přísedících před ostatními. Na podporu mnou vyslovených pochybností lze z uvedeného nálezu Ústavního soudu citovat následující: "Není možné, jak tomu bylo ve stávající věci, aby byli přísedící dosazováni do senátu v podstatě ad hoc (byť z řádně sestaveného seznamu přísedících), a senát tak jednal při každém jednání v jiném složení. Takové netransparentní dosazování a určování přísedících pro jednotlivá nařízená jednání samozřejmě nahrává možným spekulacím o nezávislosti a nestrannosti rozhodování a rozhodně není slučitelné s právem na zákonného soudce vyplývajícího z čl. 38 odst. 1 Listiny." - kárná odpovědnost Jelikož mám za to,[17] že pravidla pro soudce (vyjma odbornosti) se mají vztahovat také na přísedící, doporučuji Ministerstvu spravedlnosti zvážit, zda by se na přísedící neměla vztahovat také kárná odpovědnost (místo současné odvolací procedury). Podle platné a účinné právní úpravy dopustí-li se přísedící jednání, které naplňuje znaky kárného provinění, avšak toto chování není trestným činem spáchaným úmyslně či trestným činem z nedbalosti, za který by byl odsouzen k nepodmíněnému trestu odnětí svobody, tzn. trestný čin, pro nějž by zanikla jeho funkce podle ustanovení § 96 zákona o soudech a soudcích, je jeho odvolání (zastupitelstvem na návrh předsedy příslušného soudu) jedinou možností, jak přísedícího "potrestat".[18] Odmítne-li však zastupitelstvo přísedícího odvolat, dostáváme se do obdobné situace jako u jeho volby (zastupitelstvo má v rámci rozhodnutí o návrhu předsedy soudu aplikovat neurčité právní pojmy použité v ustanovení § 97 zákona o soudech a soudcích). Doporučuji proto, aby alespoň aktivní legitimace předsedy soudu a ministra spravedlnosti byla rozšířena také na rozhodnutí zastupitelstva o návrhu předsedy soudu na odvolání přísedícího. Zároveň od Ministerstva vnitra požaduji, aby poskytlo obcím metodickou pomoc k obecným otázkám volby přísedících (rozsah informací o kandidátech, způsob jejich pořizování, získání vyjádření předsedy soudu, vhodnost osobního setkání zastupitelů s kandidáty apod.) a jejich odvolání. D - Opatření k nápravě Při volbě přísedících v demokratickém právním státě jedině řádný výkon práva na samosprávu prostý prvků libovůle může přispívat k jejich legitimně předpokládanému poslání působit jako soudce z lidu v soudním procesu. Laický prvek v soudnictví nemůže být smysluplný, je-li zatížen výběrem kandidáta, který nesplňuje (nesplňoval) zákonné požadavky k výkonu funkce přísedícího. V souladu s ustanovením § 18 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv navrhuji jako opatření k nápravě, aby Ministerstvo vnitra vykonalo v předložené věci dozor dle ustanovení § 124 zákona o obcích, neboť usnesení č. ZM 6/47/2010, které přijalo Zastupitelstvo města K. O., je nezákonné. Následný postoj uvedeného zastupitelstva (potvrzující usnesení č. ZM 1/11/2011) prezentuje zjevnou neshodu územní samosprávy a moci výkonné (orgánu státní správy soudu), která se promítá v oblasti výkonu moci soudní. Takový stav je pro demokratický právní stát nežádoucí a zasluhuje pozornosti dozorového orgánu - Ministerstva vnitra, které v současné době jako jediné disponuje aktivní legitimací k předložení věci nezávislému a nestrannému soudu. Ministerstvo vnitra má ve smyslu ustanovení § 20 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv povinnost vyrozumět mě o přijetí opatření k nápravě do 30 dnů ode dne obdržení tohoto stanoviska. Ministerstvo spravedlnosti žádám, aby mě ve stejné lhůtě informovalo, jaká opatření přijme v návaznosti na moje doporučení v oblasti právní úpravy přísedících, tj.: - metodicky ošetřit ověřování materiálních podmínek pro výkon funkce přísedících ze strany orgánů státní správy soudů (rozsah zjišťovaných informací, osobní pohovor, případné psychologicko-diagnostické vyšetření aj.), - zvážit rozšíření zákonných požadavků na přísedící (s jakými dalšími činnostmi není výkon funkce přísedících slučitelný), - zvážit zavedení kárné odpovědnosti přísedících, - upravit postup při přiřazování přísedících k jednotlivým věcem (v souladu se zásadou zákonného soudce). Od obou ministerstev požaduji, aby pro sjednocení právní praxe prováděla ve vzájemné spolupráci metodické vedení orgánů státní správy soudů a obcí (a to nejen v otázce způsobu zjištění informací o kandidátech a o jejich rozsahu). Upozorňuji, že výše uvedená doporučení vycházejí z okolností případu, a proto se dotýkají pouze dílčích aspektů problematiky. Domnívám se však, že daný případ poukázal na potřebu komplexního přehodnocení institutu přísedících a jeho právní úpravy. Ministerstvům doporučuji vyhotovit analýzu současné právní praxe zastupitelstev obcí a soudů souvisejících s výkonem funkce přísedících, která může odhalit další sporné otázky vyžadující změnu právní úpravy či metodické vedení ze strany ministerstev. JUDr. Pavel V a r v a ř o v s k ý v. r. veřejný ochránce práv [1] Ustanovení § 9 písm. d) zákona o veřejném ochránci práv. [2] Ministr vnitra nesouhlasí se závěry rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 26. 9. 2011, čj. 10Ca 231/2001-24, na které ve své zprávě odkazuji. [3] Prostřednictvím neformální elektronické komunikace (viz e-mail vedoucího oddělení justice, migrace a financí Kanceláře veřejného ochránce práv JUDr. Pavla Pořízka ze dne 10. 5. 2012). [4] Zrušení usnesení z důvodu, že kandidát v době volby nesplňoval zákonné předpoklady, by mohlo být důvodem pro užití opravných prostředků - jako nesprávně obsazený soud. [5] SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo. Vyd. 1. Praha: ASPI, 2005, s. 124. [6] Nález Ústavního soudu ze dne 29. 5. 1997, sp. zn. III. ÚS 31/97. [7] Nález Ústavního soudu ze dne 29. 5. 1997, sp. zn. III. ÚS 31/97. [8] "V každém případě však musí být důvody správce daně pro zvolený postup transparentní a jednoznačně seznatelné." (podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 1. 2012, čj. Afs 78/2011-184). [9] V této souvislosti je namístě poukázat i na Doporučení Rady ministrů Rady Evropy č. (80) 2, týkající se výkonu správního uvážení správními orgány, které upravuje řadu požadavků na výkon správního uvážení (zákaz sledovat jiný účel než ten, pro který byla diskreční pravomoc stanovena; objektivnost a nestrannost; rovnost a zákaz diskriminace; proporcionalita mezi negativními dopady rozhodnutí na práva, svobody a zájmy osoby, a sledovaným účelem), jakož i požadavek na přezkum zákonnosti správního uvážení soudem nebo jiným nezávislým orgánem. [10] Např. ŠIMÍČEK, Vojtěch. Odvolání přísedících - přehlížená protiústavnost. In: Jiné právo [online]. 2009 [cit. 2012-08-27]. Dostupné z: http://jinepravo.blogspot.cz/2009/05/jeste-k-laickemu-prvku-v-justici.html. [11] Zda kandidát na přísedícího byl účastníkem soudních sporů, a tudíž, jak u soudu jednal a jak vystupoval vůči soudním osobám či protistraně, zda dodržoval zásady chování v jednací síni soudu atd.; soud může kandidáta znát i jako svědka a např. poukázat na skutečnost, že se bez omluvy opakovaně nedostavoval k výslechu nebo také nerespektoval zásady chování v jednací síni. [12] V této souvislosti lze poukázat také na správu znalecké (tlumočnické) agendy, kdy při výběru osob vhodných pro výkon funkce znalce, je v praxi zcela běžná předchozí interakce předsedy krajského soudu a uchazeče o výkon funkce znalce, stejně jako ověřování "osobních vlastností". [13] Např. podle Sdělení představenstva České advokátní komory k otázce výkonu činností neslučitelných s výkonem advokacie (Věstník ČAK č. 3/1997) není s výkonem advokacie "zásadně neslučitelný výkon veřejných funkcí, například výkon povinností vyplývajících z funkce senátora, poslance Poslanecké sněmovny, Parlamentu či člena obecního zastupitelstva; v jednotlivých případech může však sama povaha určité veřejné funkce vylučovat současný výkon jiné výdělečné činnosti, včetně výkonu advokacie." [14] Provedl jsem namátkovou kontrolu zveřejněných rozvrhů práce na serveru www.justice.cz. Ne všechny soudy však jména přísedících uvádí (viz např. Městský soud v Brně). [15] "Součástí základního práva na zákonného soudce je i zásada přidělování soudní agendy a určení složení senátů na základě pravidel obsažených v rozvrhu práce soudů. Mezi požadavky, jež vyplývají pro rozvrh práce z čl. 38 odst. 1 Listiny, patří dále předvídatelnost a transparentnost obsazení soudu, včetně zastupování, ve vztahu k účastníkům řízení. Základní právo na zákonného soudce (tj. příslušnost soudu a soudce), resp. v tomto případě právo na zákonného přísedícího, totiž není vyčerpáno jen zákonným vymezením věcné, funkční a místní příslušnosti soudu, ani pouhým zákonným vymezením obsazení soudu (srov. III. ÚS 29/01). O tom, že pravidla pro soudce se vztahují i bez dalšího na přísedící, pak není třeba pochybovat. Zákonná úprava je totiž založena na tom, že přísedící musí splňovat v zásadě stejné podmínky jako profesní soudce (vyjma odbornosti) a při rozhodování má také stejné postavení (jeho hlas má stejnou váhu). Požadavek na zákonného soudce (přísedícího) není ovšem možné též absolutizovat. Samozřejmě existují situace (nemoc, dovolená, pracovní cesta apod.), kdy senát nebude moci rozhodovat v původně určeném složení. V jiném než určeném složení však může příslušný senát, stanovený rozvrhem práce, rozhodovat pouze tehdy, jestliže je absence rozvrhem práce soudu určených soudců či přísedících důvodná (srov. nález sp. zn. IV. ÚS 307/03). V takovém případě se ovšem zastoupení soudců i přísedících, stejně jako složení senátů, musí řídit předem stanovenými pravidly určenými rozvrhem práce." [16] "Znamená to tedy nejen to, že věc může být projednána v senátě složeném ze soudce, který je v příslušném oddělení zařazen a kterýchkoli přísedících zařazených v témže soudním oddělení, ale znamená to také, že proběhne-li v projednávané věci více jednání (roků), je věc projednána v souladu s právem na zákonného soudce i tehdy, je-li senát při jednotlivých jednáních složen vždy ze stejného soudce a různých soudců, téhož soudního oddělení. Musí být ale splněna podmínka, že na počátku dalšího jednání (v jinak obsazeném senátě) předseda senátu sdělí obsah přednesů a provedených důkazů (srov. § 119 odst. 3 o. s. ř.)." [17] Můj názor je podpořen i Ústavním soudem (viz výše). [18] Ustanovení § 97 zákona o soudech a soudcích.