Právní věty

Text dokumentu

V Brně dne 23. dubna 2012 Sp. zn.: 695/2011/VOP/PPO Průběžná zpráva o výsledku šetření ve věci podnětu pana V. Š. (zákonnost volby přísedících k Okresnímu soudu v Rychnově nad Kněžnou) A - Shrnutí podnětu Dne 10. 1. 2011 byl veřejnému ochránci práv doručen podnět pana V. Š.(dále také "stěžovatel"). Část podnětu věnoval stěžovatel problematice svého jmenování přísedícím Okresního soudu v Rychnově nad Kněžnou (dále také "okresní soud") a negativnímu postoji předsedy Okresního soudu v Rychnově nad Kněžnou JUDr. Jiřího Fukse (dále také "předseda okresního soudu") k tomu, aby funkci přísedícího u jeho soudu vykonával.[1] Z podnětu vyplývá, že stěžovatel byl zvolen přísedícím okresního soudu Zastupitelstvem města Kostelec nad Orlicí (dále také "zastupitelstvo" nebo "zastupitelstvo města"). Předseda okresního soudu přípisem však stěžovateli sdělil, že přísedícím u okresního soudu ustanoven nebude. Stěžovatel takový postoj předsedy soudu považuje za diskriminační vůči jeho osobě. Domnívá se, že se předseda soudu dopustil trestného činu pomluvy a postup soudu považuje za projev podjatosti soudu. Podnět stěžovatele v části týkající se výkonu státní správy soudu spadá do působnosti ochránce, která je vymezena především ustanovením § 1 odst. 1 a 7 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů (dále také "zákon o veřejném ochránci práv"). Diskriminace v postupu soudu ve smyslu zákona č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací a o změně některých zákonů (antidiskriminační zákon), ve znění pozdějších předpisů, však shledána nebyla. Dopisem ze dne 27. 4. 2011 informoval vedoucí oddělení justice, migrace a financí Kanceláře veřejného ochránce práv JUDr. Pavel Pořízek stěžovatele o působnosti ochránce a poučil jej o nutnosti doplnění podnětu ve lhůtě 90 dnů v souladu s ustanovením § 11 zákona o veřejném ochránci práv, aby ochránce mohl zahájit ve věci šetření. Zejména se jednalo o doložení využití prostředků nápravy, v daném případě stížnosti na chování předsedy okresního soudu směřované předsedovi Krajského soudu v Hradci Králové JUDr. Milanu Bořkovi (dále také "předseda krajského soudu") a kopii odpovědi na tuto stížnost spolu s uvedením námitek ke způsobu vyřízení stížnosti, případně sdělení, že na stížnost nebylo ve stanovené lhůtě reagováno). Dne 18. 7. 2011 doplnil stěžovatel svůj podnět o kopii odpovědi předsedy krajského soudu na jeho stížnost ze dne 4. 5. 2011. Předseda krajského soudu vyhodnotil stížnost stěžovatele jako nedůvodnou (přípis ze dne 27. 6. 2011, Spr 2066/2011). Jelikož stěžovatel tímto doplnil veškeré náležitosti, které blíže předjímá ustanovení § 11 zákona o veřejném ochránci práv, a neshledal jsem důvody pro postup dle ustanovení § 12 či § 13 zákona o veřejném ochránci práv, zahájil jsem v souladu s ustanovením § 14 zákona o veřejném ochránci práv v předmětné věci šetření zaměřené na: a) nečinnost předsedy okresního soudu týkající se výzvy ke složení slibu přísedícího, b) způsob, jakým předseda krajského soudu vyřídil stížnost stěžovatele na nevhodné chování předsedy okresního soudu (tedy zda byla vyřízena řádně a včas), c) způsob, jakým Ministerstvo vnitra (dále také "ministerstvo") vyřídilo podnět okresního soudu na zahájení dozorové činnosti nad usnesením vydaným zastupitelstvem, d) proceduru volby přísedících a následky jejího nedodržení. B - Průběh šetření (skutkové a právní okolnosti případu zjištěné během šetření) B.1 - Volba přísedících (září 2010) Z podkladů, které mám k dispozici, vyplývá, že na základě výzvy uveřejněné na webových stránkách a ve zpravodaji města Kostelec nad Orlicí stěžovatel projevil svůj zájem stát se přísedícím okresního soudu písemným oznámením ze dne 11. 8. 2010 zaslaným Městskému úřadu Kostelec na Orlicí (dále také "městský úřad"), ke kterému připojil výpis z rejstříku trestů bez záznamu a písemné doporučení předsedy Konfederace politických vězňů k volbě jeho osoby přísedícím okresního soudu. Stěžovatel byl následně zvolen přísedícím okresního soudu usnesením č. ZM 6/47/2010 Zastupitelstva města Kostelec na Orlicí, ze dne 6. 9. 2010. Jak ze stanoviska a kopie dokumentace, jež mi starosta města Kostelec nad Orlicí Ing. Jiří Bartoš (dále také "starosta") na základě telefonické žádosti ze dne 13. 4. 2011 poskytl, vyplynulo, zastupitelstvo před volbou přísedících (téhož dne jich bylo zvoleno dalších pět) o vyjádření předsedy soudu nepožádalo a kandidáti byli hodnoceni na základě písemných dokladů, které sami přiložili ke své přihlášce. Ze zápisu č. 6/47/2010 z veřejného zasedání zastupitelstva konaného dne 6. 9. 2010 vyplývá, že veškerá dokumentace o kandidátech měla být soudu předložena až po jejich volbě zároveň s příslušným usnesením zastupitelstva. Rovněž je patrné, že zastupitelé se osobně s kandidáty nesetkali a zvoleno bylo všech šest přihlášených kandidátů. Zvolení nových přísedících bylo předsedovi okresního soudu sděleno přípisem Ing. Ivany Červinkové, t. č. starostky města Kostelec nad Orlicí. B.2 - Reakce předsedy okresního soudu na zvolení stěžovatele přísedícím (prosinec 2010) Předseda okresního soudu následně správnímu odboru městského úřadu zaslal dne 16. 12. 2010 písemné vyjádření ve věci (Spr 544/2010), ve kterém sdělil, že stěžovatel nebude ustanoven přísedícím pro potřeby okresního soudu z obavy narušení řádného výkonu rozhodovací praxe, a to pro postoj stěžovatele k soudkyni okresního soudu Mgr. Z.U. v rámci trestního řízení vedeného u okresního soudu, v němž byl v postavení obžalovaného (viz dále). Vyjádření bylo na vědomí zasláno i stěžovateli. Z následující korespondence mezi městským úřadem (zastoupeným starostou) a okresním soudem (zastoupeným jeho předsedou) v období 18. 2. 2011 - 9. 5. 2011 vyplynulo, že zastupitelstvo na zvolení stěžovatele přísedícím trvá (zejména přípis ze dne 24. 3. 2011), ačkoli soud sdělil, že volbu stěžovatele přísedícím nepovažuje za platnou, jelikož stěžovatel nesplňuje zákonné předpoklady, tj., že jeho zkušenosti a morální vlastnosti nedávají záruku, že bude svou funkci řádně zastávat. Tento postoj odůvodnil orgán státní správy soudu odkazem na: - několik občanskoprávních řízení (sp. zn. 5 C 40/2005, dále spor s Ing. T.L.) probíhajících před okresním soudem, v nichž stěžovatel vystupoval jako účastník, z nichž jedno není ke dni vydání této zprávy pravomocně skončené;[2] - několik trestněprávních řízení (sp. zn. 10 T 143/2004, sp. zn. 10T 12/2002, sp. zn. 2 T 157/2005 a sp. zn. 2 T 157/2005), v nichž stěžovatel vystupoval jako obžalovaný s tím, že jedno z nich nebylo v době volby stěžovatele přísedícím okresního soudu pravomocně skončené; - již zmíněný negativní postoj stěžovatele k soudkyni okresního soudu Mgr. Z.U., proti jejímuž chování během projednávání trestní věci, v níž stěžovatel vystupoval jako obžalovaný, podal stěžovatel několik stížností a trestní oznámení, které předseda okresního soudu a celý soudcovský sbor považuje za účelové, lživé a osobnostně urážlivé. Dne 4. 5. 2011 podal stěžovatel stížnost ke Krajskému soudu v Hradci Králové (dále také "krajský soud") na nevhodné chování předsedy okresního soudu spočívající v bránění ve výkonu funkce přísedícího, jímž byl stěžovatel (jak sám uvádí) řádně zvolen. Z vyjádření starosty ze dne 9. 5. 2011 určeného předsedovi okresního soudu vyplývá, že on i všichni zastupitelé vzali na vědomí neustanovení stěžovatele přísedícím bez doplňujících otázek. Starosta Kostelce nad Orlicí stěžovateli dopisem ze dne 9. 5. 2011 potvrdil, že město z vlastní iniciativy v minulosti nikdy s předstihem nežádalo okresní soud o udělení souhlasu ke zvolení navrženého přísedícího. B.3 - Reakce Ministerstva vnitra (červen 2011) Místopředseda okresního soudu JUDr. Jan Fifka (dále také "místopředseda okresního soudu") podal podnět ze dne 20. 5. 2011 odboru dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva vnitra České republiky k prošetření postupu zastupitelstva při volbě stěžovatele přísedícím, neboť okresní soud má za to, že rozhodnutí zastupitelstva je zatíženo procesní vadou spočívající ve skutečnosti, že zastupitelstvo si nevyžádalo předběžné stanovisko předsedy okresního soudu k navrhovaným kandidátům. Tím, dle názoru místopředsedy okresního soudu, nemělo dostatek informací pro posouzení zákonných předpokladů kandidáta na přísedícího. Na toto podání reagovalo ministerstvo (zastoupeno ředitelkou odboru dozoru a kontroly veřejné správy Ing. Marií Kostruhovou) přípisem ze dne 1. 6. 2011 (čj. MV-60969-2/ODK-2011), z nějž vyplývá, že ministerstvo nepovažuje nevyžádání stanoviska předsedy okresního soudu zastupitelstvem k navrženým kandidátům před volbou přísedícího za takovou vadu, která by měla za následek neplatnost volby. Ministerstvo argumentuje tím, že neplatnost volby přísedícího jako sankce za nevyžádání si vyjádření předsedy soudu by musela být stanovena zákonem. Dle ministerstva v případech, kdy zákon s nesplněním určité zákonné povinnosti spojuje takový závažný důsledek, jakým je neplatnost, výslovně tak stanoví (srov. ustanovení § 39 odst. 1 zákona o obcích,[3] ustanovení § 103 odst. 3 zákona o obcích - bez souhlasu ředitele krajského úřadu je jmenování tajemníka starostou neplatné). Ministerstvo má za to, že nerespektování postupu dle ustanovení § 64 odst. 3 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále také "zákon o soudech a soudcích"), nepředstavuje porušení zákona (nezákonnost) takového charakteru, které by odůvodňovalo (s odvoláním na princip minimalizace zásahů dozoru ze strany státu do činnosti územních samosprávných celků) jeho dozorový zásah a zároveň usnesení již bylo vykonáno, a pozastavení jeho výkonu v souladu s ustanovením § 124 zákona o obcích tak ztrácí opodstatnění. Ministerstvo doporučilo okresnímu soudu řešit následně zjištěnou "nevhodnost" zastupitelstvem zvoleného přísedícího (která nemusela být ani při volbě známa) podáním návrhu na odvolání přísedícího z důvodů daných ustanovením § 97 odst. 1 zákona o soudech a soudcích a upozornilo, že předseda soudu může zároveň rozhodnout o dočasném zproštění přísedícího z funkce (ustanovení § 101 zákona). Další, ministerstvem zmíněnou variantou, je aplikace ustanovení § 77 zákona o soudech a soudcích, dle něhož orgán, který zahájil trestní stíhání proti přísedícímu, o tom vyrozumí předsedu příslušného soudu a zastupitelstvo, které přísedícího zvolilo. Přísedící může být z rozhodnutí předsedy soudu dočasně zproštěn výkonu své funkce, jestliže je trestně stíhán, a to do pravomocného skončení trestního stíhání. Dále ministerstvo upozornilo, že volba přísedících je ponechána na zastupitelstvech, vyjádření předsedů okresních soudů má pouze konzultační charakter, a pro zastupitelstvo není závazné. Přesto zdůrazňuje zákonný postup volby. Zastupitelstvo má povinnost ho dodržovat, neboť vyjádření předsedy soudu ke kandidátům na přísedící může přinést zásadní informace pro posouzení, zda kandidát splňuje zákonné požadavky. V souladu s názorem a doporučením ministerstva podal dne 21. 6. 2011 místopředseda okresního soudu návrh zastupitelstvu města na odvolání stěžovatele z funkce přísedícího. B.4 - Vyřízení stížnosti na nečinnost předsedy okresního soudu předsedou krajského soudu (červen 2011) V reakci na stížnost stěžovatele ze dne 4. 5. 2011 na postup předsedy okresního soudu zaslal předseda krajského soudu stěžovateli vyjádření ze dne 27. 6. 2011. Podanou stížnost považuje předseda krajského soudu za stížnost proti nečinnosti předsedy okresního soudu, nikoliv proti jeho nevhodnému chování. Po provedeném šetření předseda krajského soudu dospěl k závěru, že předseda okresního soudu nečinný není, jelikož několikrát kontaktoval starostu města, aby sdělil výhrady celého soudcovského sboru proti výběru jednoho z přísedících z důvodu, že nesplňuje zákonné předpoklady pro přísedícího a že k volbě došlo v rozporu s ustanovením § 64 odst. 3 zákona o soudech a soudcích (tj. bez vyjádření jeho osoby), dále se obrátil na ministerstvo s podnětem k uplatnění dozorových kompetencí ve smyslu ustanovení § 124 zákona o obcích a v souladu s názorem ministerstva podal návrh zastupitelstvu města na odvolání stěžovatele ze zvolené funkce. Svoji odpověď předseda krajského soudu uzavírá s tím, že s ohledem na uvedené měl předseda okresního soudu dokonce povinnost přijmout daná opatření, neboť odpovídá za řádný výkon soudnictví u okresního soudu. B.5 - Opatření proti nečinnosti Ministerstva vnitra Přípisem ze dne 25. 7. 2011 podal místopředseda okresního soudu podnět ministrovi vnitra Janu Kubicemu k učinění opatření proti nečinnosti ministerstva. Na základě daného podnětu, jenž byl posouzen jako podnět dle ustanovení § 42 správního řádu k provedení opatření proti nečinnosti nadřízeným orgánem, ředitel kanceláře ministra vnitra Ing. Jan Souček provedl šetření, z nějž učinil závěr, který místopředsedovi okresního soudu sdělil dopisem ze dne 16. 8. 2011, že důvody pro zahájení dozorových opatření nejsou shledány, protože ministerstvo věc řádně posoudilo a rozhodlo, že není důvod pro přezkum (dozor). Dne 5. 9. 2011 zastupitelstvo usnesením č. ZM 1/11/2011 schválilo, že trvá na svém usnesení ze dne 6. 9. 2010, č. 6/47/2010 (bod 11d), jímž zvolilo stěžovatele do funkce přísedícího okresního soudu. B.6 - Vyjádření předsedy krajského soudu k výzvě ochránce (ustanovení § 15 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv) Předseda krajského soudu JUDr. Milan Bořek mě dopisem ze dne 4. října 2011 (Spr 2066/2011) informoval o svém postoji k předmětnému případu. Z jeho podrobné odpovědi doplněné o přílohy, jež dokladují postupy ostatních předsedů okresních soudů v královéhradeckém kraji stran volby přísedících, uvádím následující informace. Předseda krajského soudu zrekapituloval postup orgánů státní správy Okresního soudu v Rychnově nad Kněžnou. Dospěl k závěru, že kroky výše popsané byly správné, a proto musel stížnost pana V.Š. uznat nedůvodnou. Předseda krajského soudu přisvědčil názoru předsedy okresního soudu, že existují pochybnosti o tom, zda morální vlastnosti stěžovatele dávají záruku, že bude svoji funkci řádně zastávat. Ačkoliv ani jedno trestní řízení vedené proti stěžovateli nebylo ukončeno pravomocným odsuzujícím rozsudkem, nelze zapomínat, že při: "posuzování morální kvalifikace soudce (přísedícího) není možno odhlížet od jevové stránky věci. Jinými slovy: Za validní kritérium je považováno i tzv. zdání morální (ne)kompetentnosti u třetích osob, neboť i tento aspekt je důležitý k zaručení důvěry v soudní rozhodování."[4] Návrh na odvolání stěžovatele z funkce přísedícího předseda krajského soudu podal v zájmu naplnění smyslu a účelu ustanovení § 64 odst. 3 věty druhé zákona o soudech a soudcích, třebaže si je vědom, že zákonodárce při formulaci ustanovení § 97 odst. 1 zákona o soudech a soudcích nepočítal s tím, že by přísedícím mohla být platně zvolena osoba, která předpoklady uvedené v ustanovení § 60 odst. 1 zákona o soudech a soudcích nesplňovala již v době volby. Tímto postupem předseda krajského soudu umožnil Zastupitelstvu města Kostelec nad Orlicí posoudit znovu morální předpoklady stěžovatele. Pokud by tak předseda krajského soudu neučinil, bylo by dle názoru JUDr. Milana Bořka nutno považovat volbu stěžovatele za neplatnou. K otázce platnosti volby předseda krajského soudu konstatoval několik důležitých právních tezí. Upozornil, že přísedící je tzv. soudcem z lidu, jehož hlas má při hlasování v senátu stejnou váhu jako hlas soudce - profesionála. Přísedící tak mohou svým rozhodnutím ovlivnit životy druhých podobně jako soudci. Není proto: "namístě bagatelizovat porušení právních norem (in concreto § 64 odst. 3 zákona o soudech a soudcích), jejichž cílem je zabránit tomu, aby se na výkonu moci soudní podíleli jedinci (přísedící), o jejichž předpokladech k řádnému výkonu funkce panují pochybnosti." O tom, jak důležitá je tzv. konzultační povinnost uložená ustanovením § 64 odst. 3 zákona o soudech a soudcích zastupitelstvům obcí, svědčí, dle slov předsedy krajského soudu, i existující správní "praxe", kdy jsou přísedící soudů voleni bez toho, aby se volitelům představili. Předseda příslušného soudu je tak obvykle jediný, kdo na nevhodnost určitého kandidáta na funkci přísedícího poukáže (resp. je schopen poukázat). Předseda krajského soudu se vyjádřil k právnímu názoru Ministerstva vnitra, dle kterého není volba přísedících neplatná, poněvadž zákonodárce takový následek pro tento případ výslovně nestanovil. Tento názor je však problematický, a pokud by platil, bylo by například možné platně zvolit přísedícím nezletilce. Zákon totiž výslovně nestanoví, že pokud je přísedícím zvolená osoba, která nesplňuje předpoklady stanovené v ustanovení § 60 zákona o soudech a soudcích, je volba neplatná. Předseda krajského soudu připomněl, že v právním řádu nalézáme jak pravidla obsahující výslovná ustanovení o sankci spočívající v neplatnosti, tak i ta, u kterých není sankce neplatnosti výslovně zmíněna. V prvém případě se však často jedná o pouhé upozornění zákonodárce, že porušení konkrétní povinnosti může mít za následek absolutní neplatnost úkonu, rozhodně z této legislativní techniky nelze bez dalšího dovozovat, že ve všech ostatních případech jsou i právní úkony (či právní akty) učiněné contra legem platné (byť netvrdí, že absolutní neplatnost je univerzální sankcí za každý rozpor nebo nesoulad se zákonem). S ohledem na "potvrzující" usnesení zastupitelstva č. ZM 1/11/2011, ze dne 5. 9. 2011, konstatoval, že předsedovi okresního soudu doporučí, aby stěžovateli umožnil složit slib přísedícího, a to za předpokladu, že takový postup nevyloučí závěry mého šetření v návaznosti na stanovisko Ministerstva spravedlnosti. Pokud jde o ostatní přísedící zvolené dne 6. 9. 2010, předseda krajského soudu uznal, že i v jejich případě došlo k porušení ustanovení § 64 odst. 3 zákona o soudech a soudcích. Podotkl však, že vyjádření k těmto kandidátům (pokud by si ho zastupitelstvo před volbou vyžádalo) by bylo kladné, není zde rozumný důvod platnost volby těchto přísedících zpochybňovat. Bylo by absurdní opakovat volbu přísedících jenom proto, aby předseda soudu mohl před opakovanou volbou prohlásit, že k navrženým kandidátům nemá připomínky. Předseda krajského soudu mě v neposlední řadě informoval, že problematika volby přísedících byla předmětem porady předsedů okresních soudů v Královéhradeckém kraji, která se konala ve dnech 6. - 7. října 2011 v Přední Labské. Předsedům soudů bylo při doplňování přísedících okresních soudů doporučeno, aby v dopisech adresovaných starostům obcí příslušné obecní zastupitelstvo vždy výslovně upozornili i na předpoklady pro výkon funkce přísedícího stanovené ustanovením § 60 odst. 1 zákona o soudech a soudcích a tzv. konzultační povinnost uloženou ustanovením § 64 odst. 3 zákona o soudech a soudcích zastupitelstvům obcí. Stejný pokyn obdržel i předseda Okresního soudu v Rychnově nad Kněžnou. B.7 - Vyjádření náměstka ministra spravedlnosti k výzvě ochránce (ustanovení § 15 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv) Dopisem ze dne 6. 9. 2011 jsem požádal náměstka ministra spravedlnosti JUDr. Filipa Melzera, Ph.D., LL.M., o zprostředkování stanoviska Ministerstva spravedlnosti České republiky (dále také "Ministerstvo spravedlnosti") k platnosti volby přísedícího, není-li dodržen postup zakotvený ustanovením § 64 odst. 3 větou druhou zákona o soudech a soudcích. Z odpovědi Ministerstva spravedlnosti ze dne 21. 10. 2011 (čj. 595/2011-OJ-SO/4) vyplývá, že vyžádání samotného vyjádření předsedy soudu je sice obligatorní podmínkou zákonného postupu při volbě přísedících, je však nutné si uvědomit, že obsah takového vyjádření není s to volbě přísedících jakkoliv zabránit. Tedy například za situace, kdy bude vyjádření předsedy soudu k navrhovaným kandidátům na funkci přísedících negativní, neznamená to, že se jím bude zastupitelstvo řídit. Pokud by v předmětném případě vyjádření předsedy soudu k navrhovaným kandidátům bylo v souladu se zákonem vyžádáno a předseda soudu by se ke stěžovateli vyjádřil v negativním smyslu, nebylo by to překážkou k jeho následnému zvolení. Dle názoru Ministerstva spravedlnosti však nelze argumentovat "analogickým" ustanovením zákona o obcích (ustanovení § 103 odst. 3), neboť v tomto případě je obligatorní podmínkou souhlas, nikoliv vyjádření. Je na první pohled zřetelné, že absence souhlasu, jenž je obligatorní podmínkou určitého procesu, je mnohem závažnější vadou než porušení povinnosti vyžádat si vyjádření v obdobném případě. Pro výše uvedené a i přes skutečnost, že platná právní úprava volby přísedících je v těchto ohledech nedokonalá, se ministerstvo domnívá, že nevyžádání vyjádření předsedy soudu ke kandidátovi na funkci přísedících není tak závažnou vadou, aby působila neplatnost celé volby. Aby mohla být volba v předmětném případě považována za neplatnou, musel by její postup vykazovat závažnější rozpor s ustanovením § 64 zákona o soudech a soudcích - např. v případě, kdy by přísedící byli voleni radou obce, a nikoliv zastupitelstvem. Ministerstvo spravedlnosti souhlasí s mým názorem, že zákon o soudech a soudcích v případech odvolání přísedícího nepamatuje na případy, kdy přísedící nesplňoval podmínky pro jeho zvolení do funkce již v době volby, což by mělo být de lege ferenda změněno. Ministerstvo spravedlnosti se však domnívá, že je třeba i na případy, kdy přísedící nesplňoval podmínky pro výkon této funkce již v době volby, ustanovení § 97 odst. 1 písm. b) zákona o soudech a soudcích použít analogicky. Náměstek ministra spravedlnosti dále uvádí, že ve zmiňovaném případě nedosáhlo porušení zákona o soudech a soudcích takové míry, aby mohla být volba přísedících považována za neplatnou. Pokud by však přistoupila některá další skutečnost, jež by svým výrazným rozporem se zákonem neplatnost mohla působit, bylo by namístě aplikovat ustanovení zákona o obcích upravující dozor nad vydáváním a obsahem rozhodnutí a jiných opatření orgánů obcí v samostatné působnosti. Není pochyb o tom, že volba přísedících zastupitelstvem obce patří do její samostatné působnosti. Tímto má být posilována kontrola soudnictví a dosavadní zájem zákonodárce na participaci laického prvku v rámci rozhodovací činnosti soudů. V souladu s ustanovením § 124 zákona o obcích je dozorem nad výkonem samostatné působnosti orgánů obce pověřeno Ministerstvo vnitra. Dle tohoto ustanovení by mělo Ministerstvo vnitra vyzvat obec, pokud je usnesení, rozhodnutí nebo jiné opatření jejího orgánu v rozporu se zákonem, ke zjednání nápravy. Pokud obec nápravu nezjedná do 60 dnů, Ministerstvo vnitra je oprávněno takové nezákonné usnesení, rozhodnutí nebo jiné opatření sistovat. Sistovat jej může i bez výzvy, pokud je porušení zákona zřejmé a závažné. Následně (v případě nečinnosti obce) podá návrh soudu na jeho zrušení. V pátém odstavci citovaného ustanovení je upravena situace, kdy usnesení, rozhodnutí nebo jiné opatření orgánu obce bylo již vykonáno (předmětná volba). V takovém případě Ministerstvo vnitra pouze podá návrh soudu na jeho zrušení. Podání návrhu soudu na zrušení usnesení, rozhodnutí nebo jiného opatření orgánu obce se řídí soudním řádem správním,[5] konkrétně ustanovením § 67. Ministerstvo spravedlnosti podotklo, že uvedené závěry se týkají všech přísedících (spolu se stěžovatelem bylo do funkce přísedícího zvoleno dalších pět kandidátů). V této souvislosti je tedy dle mínění ústředního orgánu státní správy soudů zajímavé, že předseda okresního soudu (dle dostupných podkladů a tvrzení) nezákonnost volby nikdy nenamítal - to učinil až místopředseda soudu, ovšem pouze s ohledem na osobu stěžovatele. Vyjádření předsedy okresního soudu nebylo vyžádáno ve vztahu k žádnému kandidátovi na přísedícího, tedy šetření Ministerstva vnitra (a případné řízení před soudem) by se mělo týkat volby jako celku ve vztahu ke všem kandidátům. Vzhledem k výše uvedenému se Ministerstvo spravedlnosti domnívá, že nevyžádání vyjádření předsedy okresního soudu ke kandidátům na přísedící (bez dalšího porušení zákona nebo nedodržení zákonného postupu nepůsobí neplatnost volby. Ministerstvo vnitra může danou volbu prošetřit, případně podat návrh soudu na zrušení volby. Výše uvedené je třeba aplikovat na volbu jako celek a na všechny takto zvolené přísedící bez rozdílu. B.8 - Místní šetření ochránce na okresním soudě (ustanovení § 15 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv) Dne 25. 10. 2011 proběhlo v sídle Okresního soudu v Rychnově nad Kněžnou místní šetření, jejímž provedením jsem pověřil ve smyslu ustanovení § 25 odst. 6 zákona o veřejném ochránci práv Mgr. Ivu Horákovou a Mgr. Petra Poláka. Pověření zaměstnanci Kanceláře veřejného ochránce práv jednali s předsedou okresního soudu. Vyjma výše předestřených informací a kopie správního spisu Spr 544/2010 mně předseda okresního soudu poskytl výčet konkrétních trestních kauz, v nichž ingerovali zvolení přísedící M.F. a J. J. Ostatní dvě zvolené přísedící L.K. a Z. Š. dosud v žádném trestním řízení neingerovaly. Nikdo ze čtyř přísedících nepůsobil ke dni místního šetření na občanskoprávním úseku. Předseda okresního soudu vedoucím oddělení Tkc a C přikázal, aby tyto čtyři přísedící do uzavření předmětné kauzy do dalších senátních řízení nepředvolávaly. Dne 23. 2. 2012 mě předseda okresního soudu JUDr. Jiří Fuks informoval o aktuálním stavu působení zvolených přísedících. Ve vztahu k přísedícímu M. F. aj. J. mi předseda okresního soudu předložil tabulku se stavem k 22. 2. 2012, kterou vyhotovily ředitelka správy s vedoucí trestní kanceláře. Pan M. F. zasedal ve čtyřech věcech, z nichž pouze jedna (2 T 10/2011) je pravomocně skončená. Ve dvou případech bylo podáno odvolání a věc je řešena u krajského soudu. Pokud jde o pana J. J., tak ten ingeroval pouze v jedné věci (2 T 122/2011), která je již pravomocně skončená. Ohledně přísedící L. K. konstatoval, že dosud neingerovala v žádné občanskoprávní ani trestní senátní věci. Přísedící Z. Š. neingerovala v žádné senátní trestní věci, avšak v jednom případě byla členkou senátu v občanskoprávním řízení sp. zn. 54 EC 225/2010, kdy jednání proběhlo dne 19. 1. 2012 - jde o řízení žalobkyně I. S. proti žalovanému E., s. r. o. Řízení bylo podle ustanovení § 109 odst. 2 písm. c) o. s. ř. přerušeno. Z uvedeného je zřejmé, že pokyn předsedy okresního soudu z října 2011, aby nikdo z uvedených přísedících dále v senátních věcech nezasedal, se mohl vázat pouze k přísedící L. K. a Z. Š., neboť přísedící M. F. a J. J. byli začleněni do senátů v trestních věcech, které již k 25. 10. 2011 procesně probíhaly a byly odročovány. Předseda okresního soudu vyjádřil politování nad tím, že paní Z. Š. byla obsazena do senátu občanskoprávního dne 19. 1. 2012 i přes jeho explicitní písemný pokyn, aby se tak nedělo. Tato situace vznikla dle předsedy okresního soudu proto, že pověřené pracovnice - vedoucí kanceláře občanskoprávní a trestní - nebyly o jeho pokynu zpraveny. Příčinou tohoto administrativního pochybení byla nesprávně zadaná adresa příjemců v rámci elektronické komunikace. Uvedený pokyn byl totiž odeslán, ale nebyl příslušným vedoucím doručen. Ze strany odpovědné administrativní pracovnice se však jednalo o ojedinělé pochybení, které jí předseda okresního soudu důrazně vytkl. Souběžně uložil přijmout opatření, aby již k podobným nedopatřením nedocházelo (adresát zprávy musí při převzetí zprávy odeslat potvrzení o doručení zprávy). Již dříve uvedený pokyn bude i nadále v platnosti - tzn., přísedící nebudou předvoláváni do dalších senátních řízení do uzavření předmětné kauzy. C - Právní hodnocení případu veřejným ochráncem práv Zákon o veřejném ochránci práv mi ukládá povinnost působit k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených ve zmíněném zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívat k ochraně základních práv a svobod. Z pozice veřejného ochránce práv se nemohu zabývat činností obce při výkonu samosprávy, kam spadá i volba přísedících soudů. Obce jako územní samosprávné celky jsou územními společenstvími občanů, která mají právo na samosprávu,[6] a posláním ochránce není jejich činnost jakkoliv kontrolovat a šetřit. Stát může zasahovat do činnosti obcí v rámci jejich samostatné působnosti pouze, vyžaduje-li to ochrana zákona a jen způsobem stanoveným zákonem.[7] K obraně proti nezákonné činnosti obcí slouží dozor Ministerstva vnitra dle zákona o obcích. Z tohoto důvodu ochránce není oprávněn prošetřovat postup zastupitelstva při volbě přísedících okresního soudu. Do působnosti ochránce však náleží orgány státní správy soudu,[8] jejichž postupy se při výkonu své agendy intenzivně zabývám.[9] Zabývat se mohu rovněž postupem obou dotčených ministerstev.[10] V předmětném šetření se tudíž zaměřím na činnost orgánů státní správy Okresního soudu v Rychnově nad Kněžnou a Krajského soudu v Hradci Králové a dále na činnost Ministerstva vnitra při výkonu dozoru nad rozhodovací činnosti obcí v jejich samostatné působnosti. Zároveň je mojí povinností zhodnotit stanovisko Ministerstva spravedlnosti. Dodávám, že při formulaci níže uvedených průběžných závěrů jsem se nemohl vyhnout posouzení případu v širším rámci, neboť zákon od ochránce explicitně vyžaduje hodnocení postupu úřadů nejen v úzké dichotomii zákonnost - nezákonnost, ale rovněž v obecnějších dimenzích, jako je například soulad s právem, principy dobré správy[11] či základními principy demokratického právního státu. Část C své průběžné zprávy jsem rozdělil do tří následujících kapitol. Učinil jsem tak zejména proto, abych předestřel svůj pohled na danou věc srozumitelným a přehledným způsobem. 1) Procedura volby přísedících Ústavní základ laického prvku v českém soudnictví nalezneme v čl. 94 odst. 2 Ústavy ČR.[12] Dle citovaného článku může zákon stanovit, ve kterých věcech a jakým způsobem se na rozhodování soudů podílejí vedle soudců i další občané. Postavení přísedících je pak upraveno zákonem o soudech a soudcích a zákonem č. 451/1991 Sb., kterým se stanoví některé další předpoklady pro výkon některých funkcí ve státních orgánech a organizacích České a Slovenské Federativní Republiky, České republiky a Slovenské republiky (dále také "lustrační zákon"). Z článku 94 odst. 2 Ústavy ČR jednoznačně vyplývá, že přísedící nemohou rozhodovat samostatně. Uvedené je naplněno ustanovením § 35 odst. 2 zákona o soudech a soudcích, dle něhož jsou přísedící členy senátu.[13] Senát se skládá ze dvou přísedících a předsedy senátu, kterým může být pouze soudce.[14] Přísedící se tedy na rozhodovací pravomoci soudu podílejí v řízeních, v nichž rozhoduje senát, nikoliv jako samosoudci. U okresních soudů jsou přísedící členy senátu rozhodujícího ve věcech pracovněprávních[15] a trestních.[16] Přísedící se jako členové senátu podílejí na rozhodování v řízeních také před krajskými soudy, a to v trestních věcech, v nichž krajský soud rozhoduje jako soud prvního stupně.[17] V souladu s ustanovením § 74 zákona o soudech a soudcích je funkce přísedícího veřejnou funkcí. Přísedící má tedy status veřejné osoby. Funkce přísedícího je neslučitelná s funkcí poslance či senátora Parlamentu České republiky, případně s jinými činnostmi, o nichž to stanoví zákon. Funkce přísedícího je však, na rozdíl od funkce soudce, slučitelná s výkonem placených funkcí ve veřejné správě i s výkonem jakékoliv jiné výdělečné činnosti.[18] Předpoklady pro výkon funkce přísedícího jsou vymezeny v ustanovení § 60 zákona o soudech a soudcích. Dle odstavce prvního citovaného ustanovení může být přísedícím ustanoven státní občan České republiky, který je způsobilý k právním úkonům a bezúhonný, jestliže jeho zkušenosti a morální vlastnosti dávají záruku, že bude svou funkci řádně zastávat, v den ustanovení dosáhl věku nejméně 30 let a souhlasí se svým ustanovením za přísedícího s přidělením k určitému soudu. Další předpoklady pro ustanovení přísedícím pak v souladu s odstavcem čtvrtým ustanovení § 60 zákona o soudech a soudcích stanoví lustrační zákon. Podmínku bezúhonnosti nesplňuje ten, kdo byl pravomocně odsouzen za trestný čin, jestliže se na něj podle zvláštního právního předpisu nebo rozhodnutí prezidenta republiky nehledí, jako by nebyl odsouzen.[19] Z podmínek pro ustanovení do funkce přísedícího se jako výkladově problematický jeví požadavek na osobnostní vlastnosti, tedy na zkušenost a morálku. Odpověď na otázku, jaké zkušenosti a morální vlastnosti dávají záruku pro řádný výkon funkce přísedícího, v českém právním řádu nenalezneme. Kandidáti do funkce přísedících se odbornému psychologicko-diagnostickému vyšetření nepodrobují. Splnění této podmínky musí být proto zkoumáno pouze z dostupných podkladů o uchazeči předložených v souvislosti s jeho kandidaturou na volbu do této funkce.[20] Jestliže se přísedící podílí na soudním rozhodování, mám za to, že požadavky na něj kladené by měly být vykládány v souladu s ústavními požadavky kladenými na soudnictví, včetně základního práva každého domáhat se svého práva u nezávislého a nestranného soudu.[21] Nyní se dostávám k problematice, která je předmětem mého šetření, a sice právním následkům nedodržení procedury volby přísedících. Přísedící okresních soudů volí zastupitelstva obcí v obvodu příslušného okresního soudu. V hlavním městě Praze volí přísedící obvodních soudů zastupitelstva městské části v obvodu příslušného obvodního soudu.[22] Přísedící krajských soudů volí zastupitelstva krajů, jejichž území je alespoň zčásti v obvodu příslušného krajského soudu. V hlavním městě Praze volí přísedící Městského soudu v Praze Zastupitelstvo hlavního města Prahy.[23] V souladu s ustanovením § 64 odst. 3 věty první zákona o soudech a soudcích navrhují kandidáty do funkce přísedících členové příslušného zastupitelstva. Prostřednictvím zastupitelů se do volby přísedících promítá vůle lidu, a je tak naplněn článek 2 odst. 1 Ústavy ČR, dle něhož je lid zdrojem veškeré státní moci, kterou vykonává prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní. Ačkoliv se tedy volba přísedících jeví jako ryze demokratická, na možná úskalí upozorňuje odborná veřejnost: "Volby jsou samozřejmě demokratickým institutem. Na druhou stranu fakt, že případný kandidát musí získat prvotní podporu alespoň jednoho zastupitele, který jej k volbě navrhne, do jisté míry omezuje rovnost přístupu k veřejné funkci podle (...) čl. 21 odst. 4 LPS. Pokud je kandidatura takto vázána na nominaci zastupitelem, tento demokratický prvek poněkud vyprchává. Nejasná jsou navíc i kritéria, podle kterých zastupitelé kandidáty hodnotí. Nejen, že kandidát, který zákonem stanovené podmínky splňuje, nemá jistotu, že bude vůbec shledán vhodným se volby účastnit a následně navržen nějakým ze zastupitelů, ale navíc ani neví, podle čeho konkrétně bude dále hodnocen."[24] Zastupitelé musí u kandidátů na přísedící posoudit, zda splňují podmínky stanovené ustanovením § 60 odst. 1 zákona o soudech a soudcích a lustračním zákonem. Jak již bylo výše uvedeno, jako nejsložitější se jeví posouzení míry zkušeností a potřebných morálních vlastností uchazeče. V menších obcích mohou zastupitelé kandidáta i osobně znát a o jeho vlastnostech si úsudek, byť subjektivní, udělat. Jako vodítko poslouží i podklady z úřední činnosti obecního či městského úřadu - jako např. rozhodnutí přestupkových komisí. Ke kandidátovi může zastupitelstvo obdržet i reference jeho sousedů, zaměstnavatele, zájmových sdružení atd. Jedním z podkladů, z něhož by mělo zastupitelstvo vycházet, je vyjádření předsedy soudu. V souladu s ustanovením § 64 odst. 3 věty druhé zákona o soudech a soudcích si k navrženým kandidátům vyžádá zastupitelstvo vyjádření předsedy příslušného soudu. Vyjádření předsedy soudu má zásadní význam jako podklad pro posouzení podmínky odpovídajících zkušeností a morálních vlastností. Předseda soudu dle ustanovení § 127 odst. 1 písm. a) a e) zákona o soudech a soudcích zajišťuje chod soudu po stránce personální a organizační a pečuje o odbornou průpravu přísedících okresního soudu k výkonu jejich funkce a rovněž (podle odst. 2 téhož ustanovení) dbá o důstojnost jednání a dodržování zásad soudcovské etiky, dohlíží na úroveň soudních jednání, dbá o to, aby nedocházelo k průtahům v řízeních atd. S ohledem na funkci orgánu státní správy soudu i praxi soudce je právě u předsedy soudu předpoklad k vytvoření poměrně přesného obrazu zkušeností a morálních vlastností dávajících záruku, že bude přísedící svou funkci řádně zastávat. Předsedovi soudu může být známo, zda byl kandidát na přísedícího účastníkem soudních sporů, a tudíž, jak u soudu jednal a jak vystupoval vůči soudním osobám či protistraně, zda dodržoval zásady chování v jednací síni soudu atd. Soud může kandidáta znát i jako svědka a např. poukázat na skutečnost, že se bez omluvy opakovaně nedostavoval k výslechu nebo také nerespektoval zásady chování v jednací síni. Není ani vyloučeno, že předseda soudu ve svém vyjádření upozorní zastupitelstvo, že přehlédlo i nesplnění některých z dalších předpokladů pro ustanovení přísedícího. Z výše uvedeného vyplývá, že požadavek, aby se k navrženým kandidátům vyjádřil předseda soudu, není samoúčelný. S ohledem na skutečnost, že je předseda soudu za činnost přísedícího u svého soudu odpovědný, je nutné, aby měl včas (tedy před zvolením) možnost na nesplnění předpokladů pro výkon funkce přísedícího zastupitelstvo upozornit. Z uvedeného (zejména z povinností předsedy dle ustanovení § 127 zákona o soudech a soudcích) jednoznačně vyplývá, že je přímo povinností předsedy soudu upozornit zastupitelstvo na skutečnosti o kandidátovi na funkci přísedícího, které vylučují splnění zákonných předpokladů pro jeho zvolení. U kandidáta na přísedícího, který je z činnosti soudu znám častými spory se spoluobčany, ač je bezúhonný, nastanou jistě alespoň zčásti opodstatněné pochybnosti, zda jsou splněny zákonné předpoklady stanovené pro osobu přísedícího spočívající ve zkušenostech a morálních vlastnostech, které by zajistily řádný výkon jeho funkce. Jak jsem již uvedl, v pozitivním právu nenalezneme předepsaný postup, jak dané předpoklady hodnotit. Jako vodítko však lze užít základní právní zásady. U výběru přísedících je namístě porovnávat, jaké zkušenosti a vlastnosti přísedícího by přispěly k tomu, aby soud, u nějž by přísedící působil, byl nezávislý a nestranný, jaké zkušenosti a vlastnosti by naopak navýšily počet námitek podjatosti, tím i protahování soudních řízení, ústavních stížností proti porušení základního práva na nestranný a nezávislý soud atd. Jestliže vyjádření předsedy je zákonem stanoveno jako součást postupu zastupitelstva při volbě přísedících, nevyžádání takového stanoviska zajisté zapříčiňuje nezákonnost takového rozhodnutí, tj. rozpor se zákonem.[25] Zákon o obcích (v hlavě V.) předpokládá pro případ nezákonného rozhodnutí obce nastoupení dozorové funkce Ministerstva vnitra. Jak je výše uvedeno, Ministerstvo vnitra vyslovilo ve svém přípisu názor, že v daném případě nenastala taková míra porušení zákona, aby nastoupila jeho dozorová funkce dle zákona o obcích. Tento názor s ministerstvem však nesdílím. Z dikce zákona o obcích usuzuji, že aplikace ustanovení § 124 tohoto zákona není spojena se správním uvážením, tedy rozhodnutím ministerstva, zda aplikuje oprávnění v rámci své dozorové činnosti. Z obdobného názoru vycházel i Krajský soud v Českých Budějovicích v řízení sp. zn. 10CA 231/2001, kdy rozhodoval ve věci obce R. proti Krajskému úřadu v Českých Budějovicích, o pozastavení výkonu usnesení zastupitelstva obce:[26] "Jediným kritériem pro pozastavení výkonu usnesení zastupitelstva obce při uskutečňování dozoru okresního úřadu nad výkonem samostatné působnosti obce podle ustanovení § 124 odst. 2 je zákonnost takového usnesení. Pro pozastavení výkonu nezákonného usnesení obce nejsou stanoveny žádné omezující podmínky ani časový limit." Dle ustanovení § 66 odst. 1 zákona o soudech a soudcích přísedící vykonává svou funkci ode dne následujícího po dni složení slibu. Jestliže slib neskládá (ustanovení § 62 odst. 2), vykonává přísedící svou funkci ode dne následujícího po dni zvolení. Slib se skládá předsedovi příslušného soudu. Osvědčení o zvolení vydá předseda příslušného soudu přísedícímu po složení slibu, nebo jestliže slib neskládá, po opětovném zvolení (viz odst. 2 téhož ustanovení). Vycházím-li z účelu zavedení vyjádření předsedy soudu ke kandidátům na přísedícího, jak je uveden výše, mám za to, že účel je naplněn, a tím i zhojena nezákonnost volby způsobená nevyžádáním si daného vyjádření v případě, kdy předseda soudu následně zvolené kandidáty vyzve ke složení slibu, čímž konkludentně vyjádří svůj postoj ke kandidátům (tzn., nemá výhrady).[27] Zná-li však předseda z činnosti soudu okolnosti, které vylučují splnění zákonných předpokladů stanovené pro přísedící, má zároveň i povinnost s ohledem na svoji odpovědnost za řádný chod soudu oznámit tyto skutečnosti zastupitelstvu. V takovém případě spočívá nezákonnost volby nejen v absenci vyjádření předsedy, která může být zhojena, tak i v nesplnění zákonných předpokladů pro osoby přísedící, které však zhojit nelze (např. věk kandidáta, nedostatek zkušeností a morálních vlastností zaručujících řádný výkon funkce, bezúhonnost. Vyjádření předsedy soudu není pro zastupitelstvo závazné. Nelze proto vyloučit situaci, že přes vyjádření, které bude vyznívat v neprospěch kandidáta, bude tento do funkce přísedícího zvolen. Jestliže předseda soudu dospěje k závěru, že přes nesplnění podmínek daných ustanovením § 60 odst. 1 zákona o soudech a soudcích a lustračním zákonem zastupitelstvo kandidáta do funkce přísedícího zvolí, může se podnětem k prošetření postupu zastupitelstva obrátit na Ministerstvo vnitra. 2) K možnosti odvolání přísedících Ministerstvo vnitra (a posléze i Ministerstvo spravedlnosti) v tomto konkrétním případě doporučilo, aby předseda soudu podal návrh na odvolání přísedícího z důvodů daných ustanovením § 97 odst. 1 zákona o soudech a soudcích. S vhodností užití tohoto institutu v daném případě však nesouhlasím. Dle citovaného ustanovení může být přísedící na návrh příslušného předsedy soudu ze své funkce odvolán zastupitelstvem, které ho zvolilo, jestliže: a) závažným způsobem porušil povinnosti přísedícího, b) přestal splňovat předpoklady uvedené v ustanovení § 60 odst. 1 a 4, c) jeho zdravotní stav mu nedovoluje řádně vykonávat povinnosti přísedícího. Pomineme-li zdravotní důvody, pak písm. a) dopadá na samotný výkon funkce přísedícího, při němž by musel porušit své povinnosti. Písmeno b) sice hovoří o předpokladech pro funkci přísedícího, tedy o jeho vhodnosti, ale dopadá na situaci, kdy přísedící přestal předpoklady splňovat ve svém funkčním období. Dle mého názoru nepamatuje ustanovení § 97 odst. 1 písm. b) na variantu, že přísedící již v době své kandidatury zákonem stanovené předpoklady pro výkon funkce neměl, a nemohl je tudíž ani následně pozbýt. S tímto právním názorem vyslovilo souhlas ve svém přípisu ze dne 21. 10. 2011 i Ministerstvo spravedlnosti a uvedlo, že by de lege ferenda mohlo dojít k příslušné změně. S ohledem na současnou právní úpravu zastává Ministerstvo spravedlnosti názor, že daný postup je možné analogicky použít i na situaci, kdy přísedící podmínky pro výkon této funkce nesplňoval v době volby. Ačkoliv se toto řešení může zdá jako elegantní, domnívám se, že Ministerstvo spravedlnosti opomenulo, v jakém právním postavení se přísedící soudů nacházejí. Přísedící, který již byl zvolen a dosud nesložil slib, je v postavení obdobném jako soudce. V předpokladech pro výkon funkce se od soudce liší pouze požadavkem na dosažené vzdělání a praxi. V rámci rozhodování v senátu má pak hlas přísedícího stejnou hodnotu jako soudce. Přísedící se podílí na soudní moci, jejíž nezávislost je zaručena zejména čl. 81 Ústavy ČR a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Mezi záruky nezávislosti soudní moci patří i neodvolatelnost soudce, garantovaná čl. 82 odst. 2 Ústavy ČR. Podobně jako zástupci odborné veřejnosti a akademické obce si kladu otázku, zda je právní úprava ustanovení § 97 zákona o soudech a soudcích dostatečnou zárukou nezávislosti moci soudní.[28] Na rozpor ustanovení § 97 zákona o soudech a soudcích s principem nezávislosti soudní moci poukazuje také soudce Nejvyššího správního soudu doc. JUDr. Vojtěch Šimíček, Ph.D.:[29] "Jakkoliv totiž je jasné, že přísedící nepobírá plat soudce a nemůže mu být zakázán výkon výdělečné činnosti v takové míře jako soudcům, je třeba jeho nezávislost garantovat alespoň prostředky vylučujícími svévolné odvolání. Popsaná zákonná možnost odvolání rozhodnutím zastupitelstva takovouto institucionální zárukou určitě není - např. pojem ,závažné porušení povinnosti přísedícího' totiž představuje velmi neurčitý, a hlavně zneužitelný právní pojem; navíc zastupitelstvo je bytostně politický orgán." Zda ustanovení § 97 zákona o soudech a soudcích je v rozporu s ústavně garantovanou nezávislostí soudní moci, mi na tomto místě nepřísluší hodnotit. Musím však trvat na tom, že rozšiřovat zákonem stanovené důvody u již tak sporného ustanovení § 97 zákona o soudech a soudcích za využití analogie, jak nabízí obě dotčená ministerstva, za přípustné považovat nelze. Výčet důvodů, kdy může být přísedící odvolán, by mohl být rozšiřován ad hoc, a tudíž i zneužit. Výsledkem by byla nejistota jak přísedících, tak účastníků řízení, v nichž tito přísedící rozhodují. Omezení užití analogie vyplývá i z následujícího odborného názoru: "Analogie není univerzálním prostředkem k řešení každé situace. V úvahu nepřichází tam, kde by na jejím základě měly být uloženy povinnosti, změněna pravomoc, využít ji nelze k extenzívnímu výkladu či subsidiárnímu použití předpisu, při taxativním výčtu, ale ani tam, kde zákon používá výraz obdobně, protože tu žádná mezera neexistuje. Zatímco v oblasti práva soukromého nejsou s využitím analogie větší problémy, v právu veřejném panuje mnohem opatrnější postoj, třebaže není povětšinou odmítána (...). Použití analogie vůbec není příliš vítáno vzhledem k tomu, že jde na úkor právní jistoty. Protože se bez ní aplikační praxe neobejde, je důležité, aby bylo ve všech shodných případech postupováno shodně, což platí nejen pro soudy, ale i řízení před správními orgány."[30] Domnívám se, že užití analogie k odvolání přísedícího by v daném případě sloužilo právě k extenzivnímu výkladu příslušného ustanovení zákona o soudech a soudcích. Vyřešit prostřednictvím ustanovení § 97 zákona o soudech a soudcích situaci, kdy si před volbou přísedících zastupitelstvo nevyžádalo vyjádření předsedy soudu, a ten navíc poukazuje na nesplnění některých ze zákonných podmínek pro ustanovení přísedícím, nelze. Adekvátní zásah by měl přijít v době, než přísedící složí slib a začne svou funkci vykonávat. Následný "pokus" o odvolání přísedícího, který se odchyluje od ustanovení § 97 zákona o soudech a soudcích, by již byl nepřípustným zásahem do nezávislosti soudní moci. Opět se proto vracím k dozorové pravomoci Ministerstva vnitra. 3) Dozorová pravomoc Ministerstva vnitra Dle čl. 101 odst. 4 Ústavy ČR stát může zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona a jen způsobem stanoveným zákonem. Dle čl. 8 Evropské charty místní samosprávy (sdělení MZV č. 181/1999 Sb.) jakýkoli správní dozor nad místními společenstvími lze vykonávat jen tak a v takových případech, jak to stanoví ústava nebo zákon. Jakýkoli správní dozor nad činností místních společenství běžně usiluje pouze o zajištění souladu se zákonem a ústavními zásadami. U úkolů, jejichž plnění bylo na místní společenství přeneseno, však mohou vyšší orgány vykonávat dozor, i pokud jde o vhodnost zvolených prostředků. Správní dozor nad místními společenstvími se vykonává tak, aby se zajistilo, že zasahování kontrolujícího orgánu je přiměřené významu zájmů, které má chránit. Ustanovení § 124 odst. 1 zákona o obcích říká, že je-li usnesení orgánu obce v samostatné působnosti v rozporu se zákonem nebo jiným právním předpisem a nejde-li o obecně závaznou vyhlášku obce, vyzve Ministerstvo vnitra obec ke zjednání nápravy. Nezjedná-li příslušný orgán obce nápravu do 60 dnů od doručení výzvy, pozastaví Ministerstvo vnitra výkon takového usnesení, rozhodnutí nebo jiného opatření orgánu obce v samostatné působnosti. Výkon usnesení, rozhodnutí nebo jiného opatření orgánu obce v samostatné působnosti je pozastaven dnem doručení rozhodnutí Ministerstva vnitra obci. Ministerstvo vnitra v rozhodnutí současně stanoví obci přiměřenou lhůtu ke zjednání nápravy. Zjedná-li příslušný orgán obce nápravu ve stanovené lhůtě, Ministerstvo vnitra své rozhodnutí o pozastavení výkonu usnesení, rozhodnutí nebo jiného opatření orgánu obce v samostatné působnosti zruší neprodleně poté, co obdrží sdělení obce o zjednání nápravy, jehož přílohou je i usnesení, rozhodnutí nebo jiné opatření orgánu obce v samostatné působnosti, kterým byla zjednána náprava. Podle odst. 5 téhož ustanovení Ministerstvo vnitra o pozastavení výkonu usnesení orgánu obce v samostatné působnosti nerozhodne, jestliže již bylo vykonáno; v takovém případě podá pouze návrh soudu na jeho zrušení. Nezakrývám své přesvědčení, že výkon dozoru nad samosprávou by měl být efektivní a napravovat zjevné nezákonnosti. Proto se ztotožňuji s názorem ministerstva, že výkon dozoru nad usnesením zastupitelstva č. ZM 6/47/2010 pouze s odkazem na nedodržení formální konzultační procedury by hraničil s přehnaným formalismem, zvláště je-li všem dotčeným orgánům státní správy dobře známa vůle Zastupitelstva města Kostelec nad Orlicí (nadto akcentovaná potvrzujícím usnesením zastupitelstva č. ZM 1/11/2011, ze dne 5. 9. 2011). Nemohu však odhlédnout od skutečnosti, že jak oba orgány státní správy soudů, tak i Ministerstvo vnitra ve svých vyjádřeních vyslovily pochybnosti stran morální bezúhonnosti stěžovatele (tj. materiální podmínky zákonnosti volby).[31] Tato otázka však nebyla dosud s konečnou platností posouzena, což udržuje stěžovatele v právní nejistotě. Ministerstvo vnitra však v minulosti doporučilo orgánu státní správy soudu proceduru, kterou nepovažuji za ústavně konformní (odvolání z funkce přísedícího). Na rozdíl od ministerstva nesdílím názor, že splnění podmínek by mělo znovu přezkoumat Zastupitelstvo města Kostelec nad Orlicí.[32] Vycházeje z obecné teze, že každý volební akt by měl být přezkoumán soudem, dospívám k názoru, že existuje-li neshoda mezi územní samosprávou a mocí výkonnou (orgán státní správy soudu), měl by spor rozhodnout nezávislý a nestranný soud. Vzhledem ke skutečnosti, že orgán státní správy soudu nemá přímou žalobní legitimaci, je úkolem ministerstva za podmínek stanovených zákonem o obcích ochránit významné celospolečenské a ústavně garantované zájmy (právo na přístup k voleným funkcím, právo na spravedlivý proces a zákonného soudce) a vykonat dozor nad usnesením zastupitelstva v samostatné působnosti. D - Závěr Pokud si zastupitelstvo územního samosprávného celku nevyžádá vyjádření předsedy soudu k navrženým kandidátům na funkci přísedícího (ustanovení § 64 odst. 3 zákona o soudech a soudcích), je volba provedena v rozporu se zákonem. V případě, kdy je zvolen přísedící, který již před volbou nesplňoval jednu z podmínek stanovenou v ustanovení § 60 zákona o soudech a soudcích, nelze přísedícího odvolat postupem dle ustanovení § 97 odst. 1 písm. b) zákona o soudech a soudcích, poněvadž v demokratickém právním státě nelze na základě analogie rozšiřovat důvody pro odvolání zákonného soudce. Takový postup zastupitelstva územně samosprávného celku, které je navíc výsostně politickým orgánem, by byl nepřípustným zásahem do nezávislosti soudní moci a mohl by být zneužit. Ministerstvo vnitra je dle ustanovení § 124 zákona o obcích povinno vykonat dozor nad usnesením zastupitelstva územně samosprávného celku v samostatné působnosti, jestliže nebyly při volbě přísedících dodrženy formální a materiální podmínky stanovené zákonem o soudech a soudcích. Dozor v těchto případech splňuje podmínky čl. 101 odst. 4 Ústavy ČR a čl. 8 Evropské charty místní samosprávy, jelikož chrání významné celospolečenské zájmy (právo na přístup k voleným funkcím, právo na spravedlivý proces a zákonného soudce). S ohledem na výše uvedené konstatuji následující pochybení. Orgán státní správy Okresního soudu v Rychnově nad Kněžnou se dlouhodobě dopouštěl pochybení, neboť připustil, aby zastupitelstva v jeho soudním okrese volila přísedící, aniž se vyjádřil k navrženým kandidátům dle ustanovení § 64 odst. 3 zákona o soudech a soudcích. Uvedená nečinnost je v rozporu s úkoly předsedy soudu, které mu stanoví ustanovení § 127 odst. 1 písm. a) a e) a odst. 2 zákona o soudech a soudcích. Proto si dovolím požádat předsedu okresního soudu, aby neprodleně po doručení této zprávy zaslal dopis všem starostům obcí v obvodu okresního soudu,[33] v nichž bude zejména obsaženo poučení o všech zákonných předpokladech pro výkon přísedícího a konzultační proceduře dle ustanovení § 64 odst. 3 zákona o soudech a soudcích a v neposlední řadě i možných následcích volby provedené v rozporu se zákonem. Ve skutečnosti, že předseda okresního soudu dosud nevyzval stěžovatele ke složení slibu (ustanovení § 62 ve spojení s ustanovením § 66 zákona o soudech a soudcích), nespatřuji neodůvodněnou nečinnost správního orgánu. Orgány státní správy dotčeného soudu činily průběžné úkony, aby využily dostupné prostředky k nápravě nezákonného usnesení a dostály svým kompetencím dle ustanovení § 127 zákona o soudech a soudcích. Ministerstvo vnitra se dopustilo pochybení, neboť odmítlo vykonat dozor nad usnesením Zastupitelstva města Kostelec nad Ohří ze dne 6. září 2010 (č. ZM 6/47/2010), přestože orgán státní správy Okresního soudu v Rychnově nad Kněžnou upozornil ministerstvo na rozpor usnesení se zákonem (ustanovení § 60 odst. 1 a § 64 odst. 3 zákona o soudech a soudcích). Ministerstvo vnitra dále pochybilo, neboť orgánu státní správy doporučilo postup, který je v rozporu se zákonem o soudech a soudcích [odvolání z funkce přísedícího dle ustanovení § 97 odst. 1 písm. b) zákona o soudech a soudcích]. Proto ministerstvo již v této fázi zdvořile žádám, aby vykonalo v předmětné věci dozor dle ustanovení § 124 zákona o obcích, neboť usnesení č. ZM 6/47/2010, které přijalo Zastupitelstvo města Kostelec nad Ohří, je nezákonné, a to jak z důvodů materiálních, tak i formálních. Je potřebné s ohledem na všechny okolnosti případu posoudit, zda stěžovatel splňuje předpoklady pro výkon funkce přísedícího stanovené v ustanovení § 60 odst. 1 zákona o soudech a soudcích. Jde-li o postup orgánu státní správy Krajského soudu v Hradci Králové a Ministerstva spravedlnosti, nekonstatuji ve věci žádné pochybení. Polemiku s některými právními stanovisky obou orgánů jsem předestřel v části C této zprávy. Informace, které se mi podařilo v průběhu v šetření shromáždit, vypovídají o neuspokojivé správní praxi územních samosprávných celků v otázce volby přísedících (formálnost volby, nedodržení konzultační procedury, neurčitost pojmu "zkušenosti a morálnosti vlastnosti dávající záruku, že bude svou funkci řádně zastávat"). Proto považuji za vhodné, aby obě dotčená ministerstva v reakci na zprávu předestřela konkrétní řešení a bezprostřední kroky, ať již v rovině metodické či legislativní. Zákon o veřejném ochránci práv stanoví, že zjistí-li ochránce šetřením porušení právních předpisů či jiná pochybení, vyzve úřad, aby se k jeho zjištěním ve lhůtě 30 dnů vyjádřil. Vzhledem k důležitosti, kterou přikládám tomuto precedenčnímu případu, si dovoluji požádat o vyjádření ke zprávě o šetření všechny dotčené orgány státní správy. Dodávám, že tato zpráva shrnuje poznatky ze šetření, které budou zejména po vyjádření předsedy Okresního soudu v Rychnově nad Kněžnou a ministra vnitra podkladem pro závěrečné stanovisko veřejného ochránce práv ve věci. JUDr. Pavel V a r v a ř o v s k ý veřejný ochránce práv [1] Stěžovatel vyjádřil rovněž nesouhlas s odpovědí na jeho stížnost na nevhodné chování soudkyně Mgr. Z.U. v rámci řízení sp. zn. 10 T 12/2002 (přípis ze dne 8. 11. 2004, Spr. 1912/2004). Stěžovatel byl informován, že s ohledem na skutečnost, že od vyřízení předmětné stížnosti uplynulo více než 6 let a trestní řízení bylo ukončeno, šetření ochránce by v této věci nebylo účelné. [2] Jedná se o řízení sp. zn. 5 C 40/2005, zjištěno na serveru http://infosoud.justice.cz. Dne 16. 2. 2012 proběhlo další jednání ve věci. Pan V.Š. je v pozici žalovaného a je žalován o zaplacení peněžité částky ve výši 4.395.340,- Kč. [3] Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. [4] Zde předseda krajského soudu odkázal na odst. 84 odůvodnění nálezu Ústavního soudu ze dne 15. listopadu 2010, sp. zn. I ÚS 517/10. [5] Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů. [6] Viz čl. 100 odst. 1 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústavy České republiky (dále také "Ústava ČR"). [7] Viz čl. 101 odst. 4 Ústavy ČR. [8] Viz ustanovení § 1 odst. 7 zákona o veřejném ochránci práv: "Působnost ochránce se nevztahuje na Parlament, prezidenta republiky a vládu, na Nejvyšší kontrolní úřad, na zpravodajské služby České republiky, na orgány činné v trestním řízení, státní zastupitelství a na soudy, s výjimkou orgánů správy státního zastupitelství a státní správy soudů." [9] Problematice státní správy soudu je každoročně věnována část souhrnné zprávy o činnosti veřejného ochránce práv. Všechny dosavadní zprávy jsou dostupné z www.ochrance.cz. [10] Viz ustanovení § 1 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv. [11] K principům dobré správy blíže http://www.ochrance.cz/stanoviska-ochrance/principy-dobre-spravy/. [12] Současná úprava navazuje na dlouhou historii laického prvku v soudním rozhodování, neboť porotní soudy na našem území fungovaly již za rakouského mocnářství, a to zejména ve druhé polovině 19. stol. coby určitý ústupek doposud neprůhledné a byrokratické justice (a také podstatný demokratizační prvek). (POUZA, Daniel. Laický prvek při soudním rozhodování v trestních věcech aneb přísedící ano či ne?. In: IPrávník [online]. 15. 6. 2011 [cit. 2012-02-10]. Dostupné z: www.ipravnik.cz). [13] "Senáty okresního soudu se skládají z předsedy senátu a 2 přísedících." [14] "Předsedou senátu může být pouze soudce." Ustanovení § 35 odst. 3 věta druhá zákona o soudech a soudcích. [15] Ustanovení § 36a odst. 1 písm. a) zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění pozdějších předpisů. [16] Ustanovení § 2 odst. 9 zákon č. 141/1961, trestního řádu. [17] Ustanovení § 31 odst. 2 písm. a) zákona o soudech a soudcích a ustanovení § 17 zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů. [18] Jiří Kocourek, Jan Záruba. Zákon o soudech a soudcích; Zákon o státním zastupitelství, 2. vydání. Praha: 2004, strana 272 - 273. [19] Ustanovení § 60 odst. 2 zákona o soudech a soudcích. [20] Jiří Kocourek, Jan Záruba. Zákon o soudech a soudcích; Zákon o státním zastupitelství, 2. vydání. Praha: 2004, strana 224 - 239. [21] Čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. [22] Ustanovení § 64 odst. 1 zákona o soudech a soudcích. [23] Ustanovení § 64 odst. 2 zákona o soudech a soudcích. [24] Viz Daniel Prouza, Michal Hájek: Laický prvek při soudním rozhodování v trestních věcech aneb přísedící ano či ne? In Trestněprávní revue, 2010, č. 7. Dostupné z: http://www.ipravnik.cz/cz/clanky/pd_4/rbsearchsource_articles/art_7304/txtexpresion_18/ap_53/laicky-prvek-pri-soudnim-rozhodovani-v-trestnich-vecech-aneb-prisedici-ano-ci-ne.aspx. [25] Důležité je pojem nezákonnost rozhodnutí odlišovat od neplatnosti rozhodnutí. Ve veřejné správě platí presumpce správnosti - jak uvádí prof. Petr Průcha: "při tzv. aplikační činnosti orgánů veřejné správy může docházet k pochybením, která se projevují v tzv. vadách zákonnosti či v tzv. procesních vadách předmětných správních aktů aj. opatření veřejné správy. Většina těchto vad je takové povahy, že tyto vady samy o sobě ještě nezakládají neplatnost či neúčinnost takového aktu či opatření, nicméně vyžadují nápravu, sjednávanou v dalším postupu příslušných správních orgánů. Tak lze jen při splnění právem předepsaných podmínek příslušným rozhodnutím zrušit, tj. prohlásit za neplatný, normativní správní akt ... příp. dosáhnout změny takového aktu, přičemž zrušení takového aktu zpravidla vždy nejprve předchází jeho sistace s výzvou ke zjednání nápravy orgánem, který daný akt vydal." Vedle toho prof. Petr Průcha odlišuje akt nicotný (neplatný), jenž má takové vady, které vzhledem ke své povaze a závažnosti představují překážku nastoupení zamýšlených právních následků. Citováno z PRŮCHA, Petr. Místní správa. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2011. ISBN 9788021055902. s. 191. [26] Týkalo se doby, kdy dozorovým orgánem byl příslušný krajský úřad. [27] Obdobně Nejvyšší správní soud vykládá zhojení nezákonnosti postupu v případě návrhu na změny územního plánu: "Pokud pořizovatel opomene vyzvat některý z dotčených orgánů státní správy k uplatnění stanoviska k návrhu změny územního plánu dle ustanovení § 50 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006, avšak následně po vydání změny územního plánu toto opomenutí odstraní tím, že si vyžádá dodatečné stanovisko, z něhož vyplývá, že opomenutý dotčený orgán s přijatým řešením souhlasí, jedná se zpravidla o nepodstatnou procesní vadu, která není důvodem pro zrušení napadeného opatření obecné povahy. Zohlednění zhojení vady nebrání ani ustanovení § 184 téhož zákona; podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 9. 2010, čj. 1Ao 3/2010-161. [28] Srov. Jana Odehnalová: Laický prvek v soudním procesu a některé ústavněprávní aspekty. In Právní rozhledy 14/2011, s. 516. [29] ŠIMÍČEK, Vojtěch. Odvolání přísedících - přehlížená protiústavnost. Jiné právo [online]. 2009 (č. 10) [cit. 2012-02-10]. Dostupné z: http://jinepravo.blogspot.com/2009/10/odvolani-prisedicich-prehlizena.html. [30] MATES, Pavel. Analogie ve správním právu. [online]. 2011 [cit. 2012-01-30]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/analogie-ve-spravnim-pravu.aspx. [31] Jde především o jeho účastenství v řízení vedeném pod čj. 2 Zt 176/2005-10, které bylo spojeno do řízení sp. zn. 2 T 157/2005, a následně dne 14. 6. 2007 postoupeno Městskému úřadu v Kostelci nad Orlicí k projednání přestupku. Odpovědnost za projednávaný přestupek stěžovatele zanikla dne 20. 5. 2008. Další pochybnosti o morální bezúhonnosti vzbuzuje dle názoru soudu způsob, jakým se vyjadřoval k práci soudkyně Mgr. Zuzaně Ursové, s níž by měl potenciálně zasednout ve společném senátu. Odkazuji na spis Spr 1531/2004. [32] Odkazuji na odpověď Ministerstva vnitra ze dne 1. 6. 2011, str. 3 (čj. MV- 60969-2/ODK-2011). [33] Může vyjít z konceptu (červen 2011), který mi předložil v rámci místního šetření dne 25. 10. 2011.