Právní věty

Text dokumentu

V Brně dne 2. března 2009 Sp. zn.: 4151/2008/VOP/JŠM Závěrečné stanovisko vydané v souladu s § 18 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv ve věci podnětu paní O.L. Součástí závěrečného stanoviska je zpráva o průběhu šetření vyhotovená pod shora uvedenou spisovou značkou dne 20. listopadu 2008 podle § 18 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů (dále "zákon o veřejném ochránci práv"). V reakci na vydanou zprávu o výsledku šetření jsem obdržel vyjádření stěžovatelky (dopis ze dne 8. 12. 2008), odpověď Policie ČR Okresního ředitelství Tábor (dopis č. j. ORTA-7385/ČJ-2008-KR ze dne 5. 12. 2008), odpověď starosty města Sezimovo Ústí (dopis č. j. S/51/08 ze dne 11. 12. 2008) a odpověď Policie ČR Obvodní oddělení Sezimovo Ústí (dopis č. j. ORTA-838/PŘ-16-2007 ze dne 16. 12. 2008). A. Vyjádření Policie ČR Okresního ředitelství Tábor Zástupce ředitele Policie ČR Okresního ředitelství Tábor pplk Ing. Bc. Jiří Štecher ke zprávě o průběhu o šetření uvedl, že se se závěry mého šetření, včetně zjištění pochybení v postupu policistů, plně ztotožňuje. V této souvislosti přijal i opatření k tomu, aby k obdobným pochybením nedocházelo. Závěry mého šetření měly být projednány na pravidelných poradách vedoucích pracovníků všech organizačních článků okresního ředitelství. B. Vyjádření Policie ČR Obvodního oddělení Sezimovo Ústí Vedoucí Policie ČR Obvodního oddělení Sezimovo Ústí, npor. Bc. Jan Urban konstatoval, že přestupek měl být skutečně řešen jako přestupek proti občanskému soužití podle ustanovení § 49 odst. 1 písm. a) a c) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o přestupcích"). Policejní orgán pochybil při zhodnocení situace a nevyhodnotil výrok pachatele jako urážlivý a zesměšňující. Z toho vyplynul i další nedostatek týkající se poučení oznamovatelky ve smyslu § 68 odst. 1 zákona o přestupcích. K námitce nedostatečné aktivity při prošetřování přestupku poukázal na časový odstup mezi dnem, kdy měl být přestupek spáchán a dnem jeho oznámení. Stěžovatelka uvedla, že na místě nebyl nikdo přítomen a nikdo nemůže přestupek dosvědčit. Z toho důvodu bylo provedeno šetření jak uvedeno v závěrečné zprávě, prokázání přestupku bylo ponecháno správnímu orgánu. C. Vyjádření starosty města Sezimovo Ústí Starosta města Sezimovo Ústí Ing. Bedřich Beneš ve svém dopisu odkázal na přiložené písemné stanovisko, které k mojí zprávě o průběhu šetření vypracoval předseda Komise pro projednávání přestupků města Sezimovo Ústí JUDr. Petr Hasík. Starosta vyjádřil přesvědčení, že při vyřízení stížností paní Leškové nepostupoval v rozporu se zákonem ani principy demokratického právního státu. Předseda Komise pro projednávání přestupků města Sezimovo Ústí (dále jen "přestupková komise") se k mnou zjištěným pochybením přestupkové komise vyjádřil následovně: a) K odložení věci podle § 66 odst. 3 písm. a) přestupkového zákona. Podle názoru předsedy přestupkové komise nebyl postup přestupkové komise v rozporu se zákonem a nedošlo k rozšíření důvodů, pro které lze věc odložit. Citované ustanovení umožňuje věc odložit i z důvodu, jestliže došlé oznámení neodůvodňuje zahájení řízení o přestupku. Je povinností správního orgánu z úřední povinnosti zkoumat před zahájením řízení, zda takový důvod nenastal, a to zejména z důvodu racionalizace postupu správního orgánu, jak je konstatováno i ve zprávě. Je přesvědčen, že tak, jak přestupková komise odůvodnila odložení věci, bylo v souladu se zákonem, nedošlo k rozšíření taxativních důvodů uvedených v zákoně. Zákon a ani případná judikatura blíže nedefinuje co je pojem "došlé oznámení neodůvodňuje zahájení řízení o přestupku", předseda přestupkové komise proto zastává názor, že správní orgán po vyhodnocení předloženého spisového materiálu může v rámci správního uvážení o odložení věci z tohoto důvodu rozhodnout. Pokud by tomu tak nebylo, uvádí předseda přestupkové komise, že by nemusel institut odložení věci z uvedeného důvodu existovat. V žádném případě nešlo o snahu vyhnout se řízení o přestupku. b) K právní kvalifikaci skutku. Přestupková komise v žádném případě nepřejala právní kvalifikaci skutku od OO PČR Sezimovo Ústí, aniž by se zabývala jeho správností. Jednání obviněného bylo kvalifikováno jako přestupek proti občanskému soužití podle § 49 odst. 1 písm. c) přestupkového zákona. Obviněný se měl dopustit uvedeného přestupku tím, že stěžovatelku fyzicky napadl úderem rukou do prsou a současně jí vulgárně nadával. Takové přestupky, kdy někdo jiného fyzicky napadne a současně přitom vůči němu použije různé nadávky, jsou v praxi zcela běžné. Předseda přestupkové komise je toho názoru, že je zcela namístě řešit je jako přestupek podle § 49 odst. 1 písm. c) přestupkového zákona a neodporuje to dikci zákona, nehledě na to, že tento přestupek je přísněji postižitelný. V případě, kdy by takové jednání pachatele bylo kvalifikováno jako souběh přestupku podle § 49 odst. 1 písm. a) a přestupku podle § 49 odst. 1 písm. c) zákona o přestupcích by šlo o jednočinný souběh nestejnorodý (pachatel jedním skutkem spáchá více přestupků různých skutkových podstat), kdy musí být zachována jednota skutku. Podle názoru předsedy přestupkové komise by to v takovém případě dost dobře nešlo. Přestupek podle § 49 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích je obligatorně přestupkem návrhovým, přestupek podle § 49 odst. 1 písm. c) zákona o přestupcích je přestupkem, který se projedná z úřední povinnosti. Vznikla by tak situace, kdy část skutku by byla v režimu návrhového přestupku, který lze ve smyslu § 68 zákona o přestupcích projednat jen na návrh postižené osoby a část skutku v režimu přestupku projednávaného z úřední povinnosti se všemi procesními důsledky. V části skutku by napadený figuroval jako navrhovatel ve smyslu § 68 zákona o přestupku, tedy jako účastník řízení se všemi právy, která z toho ve smyslu dalších ustanovení přestupkového zákona a případně správního řádu plynou, a v části skutku by byl svědkem, se zcela jiným procesním postavením, se zcela jinými právy a povinnostmi. S ohledem na různé procesní kolize, ke kterým by v důsledku toho docházelo, je předseda přestupkové komise toho názoru, že právní kvalifikace skutku byla provedena správně. c) K možnosti nahlédnutí do spisu. Podle předsedy přestupkové komise z materiálů, které jsem měl k dispozici při prošetřování podnětu stěžovatelky, je zřejmé, že se svými žádostmi se obracela výhradně na starostu města a ne na přestupkovou komisi. Žádnou žádost stěžovatelky o nahlédnutí do spisu přestupková komise neobdržela, přestupková komise jí žádný přípis nezaslala a nemohla na její žádost reagovat postupem ve smyslu § 38 správního řádu. D. Stanovisko veřejného ochránce práv Podle § 18 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv: "Zjistí-li ochránce šetřením porušení právních předpisů či jiná pochybení (§ 1 odst. 1), vyzve úřad, aby se k jeho zjištěním ve lhůtě 30 dnů vyjádřil." Podle § 18 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv: "Pokud úřad na výzvu podle odstavce 1 sdělí, že provedl nebo provádí opatření k nápravě a ochránce tato opatření shledá dostatečnými, vyrozumí o tom stěžovatele i úřad. Jinak ochránce po obdržení vyjádření nebo marném uplynutí lhůty sdělí písemně své závěrečné stanovisko úřadu a stěžovateli; součástí tohoto stanoviska je návrh opatření k nápravě." S ohledem na skutečnost, že přestupková komise se s mým hodnocením neztotožňuje a dosud nepřijala žádné opatření k nápravě, vydávám k postupu přestupkové komise ve věci závěrečné stanovisko. a) K odložení věci podle § 66 odst. 3 písm. a) přestupkového zákona. Odložení věci přestupkovou komisí nebylo v konkrétním případě předmětem stížnosti stěžovatelky, neboť přestupková komise sama po urgenci stěžovatelky pokračovala v projednávání přestupku (viz úřední záznam ze dne 21. 11. 2007). Jak jsem naznačil již ve své zprávě, setkávám se při svých šetřeních s případy, kdy věc je pro nedostatek důkazů přestupkovými orgány odkládána (podle § 66 odst. 3 písm. a) zákona o přestupcích) s ohledem na "důkazní situaci". Neméně často se rovněž setkávám s tím, že přijaté opatření je následně zrušeno dozorovým orgánem (pokud není zrušeno správním orgánem, který jej vydal). Rozumím argumentům předsedy přestupkové komise, podle kterého takový postup slouží k racionalizaci postupu správního orgánu. S ohledem na poměrně podrobně zpracované odůvodnění, které je uvedeno v protokolu o odložení věci, se ani nedomnívám, že záměrem přestupkové komise bylo přestupek neprojednat. To však nic nemění na mém názoru, že nedostatek důkazů není důvodem pro odložení věci podle § 66 odst. 3 písm. a) zákona o přestupcích. Domnívám se, že odložení věci z výše uvedeného důvodu je prakticky možné pouze, pokud z došlého oznámení je patrné, že skutek v něm popsaný není přestupkem ani trestným činem nebo jiným správním deliktem. Pokud však jednání popsané v oznámení má znaky přestupku, není podle mého názoru postup podle § 66 odst. 3 písm. a) namístě, i když je správní orgán vnitřně přesvědčen, že řízení nepovede k vydání rozhodnutí o vině. Správní orgán je povinen projednávat přestupky z úřední povinnosti (§ 68 zákona o přestupcích), z toho důvodu nemůže správní orgán o odložení věci podle § 66 zákona o přestupcích využívat správního uvážení. Posouzení otázky, zda se obviněný přestupku dopustil a zda je za toto jednání odpovědný, je předmětem samotného přestupkového řízení, přičemž přestupkový orgán si úsudek o této otázce učiní teprve na základě řádně provedeného dokazování a dalších podkladů shromážděných v průběhu řízení. Nelze samozřejmě pominout ani procesní práva (případných) dalších účastníků, které mohou být realizována pouze v průběhu řízení o přestupku. S ohledem na skutečnost, že k této problematice jsem se již vyjádřil ve zprávě o průběhu řízení, odkazuji dále i na tam uvedenou argumentaci. Obdobný výklad zastává řada krajských úřadů, na které jsem se v souvislosti s výše uvedenou problematikou v minulosti obrátil (např. dopis ředitele Krajského úřadu Jihočeského kraje č.j. KUJCK 212302/2006/2 OLVV ze dne 31. 7. 2006). b) K právní kvalifikaci skutku. Jak jsem vyrozuměl z odpovědi předsedy přestupkové komise, oznámený skutek nekvalifikoval jako přestupek ublížení na cti podle § 49 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích zcela záměrně, a to z obav před procesními komplikacemi, které by společné řízení o návrhovém a "nenávrhovém" přestupku provázely. Domnívám se, že úvahy naznačené předsedou přestupkové komise nejsou pro právní kvalifikaci skutku relevantní. Není pochyb, že hrubě urážlivé výroky, které měly být obviněným proneseny na adresu stěžovatelky, měly být hodnoceny jako přestupek urážky na cti. Nepopírám, že takové jednání vykazuje rovněž znaky přestupku podle § 49 odst. 1 písm. c) zákona o přestupcích (hrubé jednání), nicméně § 49 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích je vůči § 49 odst. 1 písm. c) zákona o přestupcích v poměru speciality, v takovém případě ustanovení speciální (§ 49 odst. 1 písm. a) zákona) vylučuje použití ustanovení obecného (§ 49 odst. 1 písm. c) zákona).[1] Nelze opomenout ani § 78 zákona o přestupcích, které ukládá přestupkové komisi, aby se u přestupku urážky na cti pokusila uraženého na cti a obviněného z přestupku smířit. Jedná se o obligatorní stadium přestupkového řízení, teprve po neúspěšném pokusu o smír je možné pokračovat v dalším projednávání přestupku. V této souvislosti odkazuji i na ustanovení § 76 odst. 1 písm. k) zákona o přestupcích (zastavení řízení) a § 79 odst. 1 zákona o přestupcích (náklady řízení). V důsledku nesprávné právní kvalifikace se přestupková komise možností smíru mezi účastníky vůbec nezabývala. Nesprávná právní kvalifikace skutku tak negativně ovlivnila možnost stěžovatelky stát se účastníkem řízení (v souvislosti s projednáním přestupku urážky na cti) a realizovat z toho vyplývající procesní práva. Postup přestupkové komise musím odmítnout jako nezákonný. Oba přestupky měly být projednány společně v jednom přestupkovém řízení, není mým úkolem na tomto místě poskytovat metodické vedení správním orgánům, proto v této otázce odkazuji na § 57 zákona o přestupcích a subsidiární využití právní úpravy obsažené v § 140 správního řádu, rovněž na metodickou a odbornou pomoc krajského úřadu poskytovanou podle § 61 odst. 2 zákona o obcích. c) K možnosti nahlédnutí do spisu. Předseda přestupkové komise uvádí, že přestupková komise žádnou žádost stěžovatelky o nahlédnutí do spisu neobdržela. To i přes skutečnost, že v průběhu šetření bylo zjištěno, že stěžovatelka se obracela s žádostí o nahlížení do spisu v prosinci roku 2007 nejprve na členy zastupitelstva města Sezimovo Ústí, dále dopisem ze dne 27. 2. 2008 na Městský úřad Sezimovo Ústí a dopisem ze dne 5. 7. 2008 adresovaným starostovi města. Přestože si cením ochoty starosty se opakovaně zabývat uvedenou záležitostí a reagovat na podání občanů, dovolím si v této souvislosti připomenout ustanovení § 12 správního řádu: "Dojde-li podání (§ 37) správnímu orgánu, který není věcně nebo místně příslušný, bezodkladně je usnesením postoupí příslušnému správnímu orgánu a současně o tom uvědomí toho, kdo podání učinil (dále jen "podatel"). Má-li správní orgán, jemuž bylo podání postoupeno, za to, že není věcně nebo místně příslušný, může je usnesením postoupit dalšímu správnímu orgánu nebo vrátit jen se souhlasem svého nadřízeného správního orgánu. Usnesení vydaná podle tohoto ustanovení se pouze poznamenají do spisu." S ohledem na status přestupkové komise jako zvláštního orgánu obce, měly být žádosti o nahlížení do spisu postoupeny přestupkové komisi k vyřízení. Pokud tomu tak nebylo, jednalo se o porušení výše uvedené povinnosti stanovené správním řádem. I přes výše uvedené nemohou bezezbytku akceptovat vysvětlení, které mi k tomuto bodu poskytl předseda přestupkové komise. Z odpovědi starosty stěžovatelce (dopis č. j. SS/36/08 ze dne 15. 7. 2008) totiž vyplývá, že s žádostí stěžovatelky byl předseda přestupkové komise seznámen. Přesto nebyla zajištěna náprava. Náprava nebyla zřejmě zajištěna ani dodatečně po vydání mé zprávy o průběhu šetření. E. Návrh opatření k nápravě V souladu s § 18 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv navrhuji přestupkové komisi, resp. Městskému úřadu Sezimovo Ústí, jako opatření k nápravě: I. Postup přestupkové komise zmiňovaný v bodech a) a b) části D závěrečného stanoviska nelze v konkrétní věci napravit, z tohoto důvodu přestupkové komisi navrhuji, aby moje výhrady zohlednila ve své budoucí praxi. II. Žádosti stěžovatelky o nahlédnutí do spisu postoupit k vyřízení přestupkové komisi, aby je následně mohla v intencích § 38 správního řádu vyřídit. S ohledem na skutečnost, že stěžovatelka se mohla stát účastníkem řízení (viz str. 8 zprávy o průběhu šetření) doporučuji žádosti vyhovět. Ve vztahu k Policii ČR Územnímu odboru vnější služby a služby kriminální policie a vyšetřování Tábor (do 1. 1. 2009 Policie ČR Okresní ředitelství Tábor), které se s mým hodnocením ztotožnilo, uvádím, že jím přijatá opatření k nápravě považuji za dostatečná. Z toho důvodu nepožaduji dalších opatření k nápravě, nepožaduji ani po Policii ČR Obvodního oddělení Sezimovo Ústí. Podle § 20 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv: "Úřad je povinen do 30 dnů od doručení závěrečného stanoviska sdělit ochránci, jaká opatření k nápravě provedl." Podle § 20 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv: "Jestliže úřad povinnost podle odstavce 1 nesplní, nebo jsou-li opatření k nápravě podle názoru ochránce nedostatečná, ochránce a) vyrozumí nadřízený úřad a není-li takového úřadu, vládu, b) může o svých zjištěních informovat veřejnost včetně sdělení jména a příjmení osob oprávněných jednat jménem úřadu." Závěrečné stanovisko vydané podle § 18 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv obdrží správní orgány a stěžovatelka. JUDr. Otakar M o t e j l veřejný ochránce práv [1] Obdobný závěr naznačuje i zápis z jednání na konzultačním dni pořádaným Ministerstvem vnitra odborem všeobecné správy oddělením správním pro zpracovatele přestupkové agendy na krajské úrovni dne 19.9.2006 (viz bod c) zápisu).