Právní věty

Text dokumentu

V Brně dne 10. února 2011 Sp. zn.: 4976/2010/VOP/DS Závěrečné stanovisko k postupu Městského úřadu Bučovice ve správních řízeních souvisejících s umístěním kamene na příjezdovou cestu na p.č. ... v k.ú. Bučovice a k postupu Městského úřadu Bučovice a Krajského úřadu Jihomoravského kraje v řízení o odstranění stavby "Garáž o dvou stáních, technické zázemí" na p.č. ... v k.ú. Bučovice A - Závěry šetření Dne 6. 12. 2010 jsem vydal zprávu o šetření podnětu manželů S. Zprávu jsem zaslal k vyjádření Městskému úřadu Bučovice (dále také "městský úřad") a Krajskému úřadu Jihomoravského kraje (dále také "krajský úřad"). Ve zprávě jsem hodnotil postup dotčených úřadů, zejména pak městského úřadu, a to v těchto třech liniích: - ochrana pokojného stavu, - ochrana pozemní komunikace, - odstraňování černé stavby. Svá základní zjištění uvedená ve zprávě o šetření mohu shrnout následovně: 1) Ochrana pokojného stavu Po zrušení prvého rozhodnutí o ochraně pokojného stavu neučinil městský úřad ode dne 19. 8. 2010 (vrácení spisu k dalšímu řízení) do dne 5. 11. 2010 (nařízení ústního jednání a místního šetření), tedy téměř po dobu tří měsíců, žádný úkon, čímž zjevně vybočil z principů dobré správy a porušil zároveň mezní zákonnou lhůtu pro vydání rozhodnutí [60 dnů dle ustanovení § 71 odst. 3 písm. a) správního řádu]. Popřel tak základní smysl tohoto řízení - ošetřit pokojné soužití mezi lidmi a napravit svémocné řešení konfliktu (umístění kamene na cestu) bez ohledu na právní pozadí kauzy, a to do doby, než rozhodne příslušný orgán. 2) Ochrana pozemní komunikace Ode dne 11. 3. 2010 je žádostí stěžovatelů zahájeno správní řízení o odstranění pevné překážky (kamene na cestě), přičemž městský úřad (jako silniční správní úřad) do dne 6. 12. 2010 (vydání mojí zprávy) nijak nerozhodl. Jestliže dle ustanovení § 71 odst. 3 správního řádu je mezní lhůta pro vydání rozhodnutí šedesátidenní, překročil městský úřad ke dni vydání mojí zprávy zákonnou lhůtu pro vydání rozhodnutí o 6 měsíců. Deliktní řízení pak nevedl vůbec. 3) Odstraňování černé stavby Městský úřad (jako stavební úřad) se po oznámení zahájení řízení o odstranění nepovolené stavby garáže na p.č. ... v k.ú. Bučovice (ze dne 24. 6. 2010) dopustil řady závažných procesních pochybení, neboť nevyužil žádných nástrojů daných mu platnou právní úpravou (stavební zákon, správní řád a v krajním případě též trestní předpisy), aby zastavil provádění nepovolených stavebních prací. Černá stavba tak byla v mezidobí zcela dokončena. Chybným postupem bylo zejména "určení lhůty k podání žádosti o dodatečné povolení stavby" v délce zcela nepřiměřených 6 měsíců, namísto postupu dle ustanovení § 129 odst. 3 stavebního zákona (dokončení řízení o odstranění stavby, pokud černý stavebník nepředloží kompletní žádost o dodatečné povolení v běžné lhůtě pro dokončení správního řízení - max. 60 dnů). Chybně též stavební úřad nezabránil pokračování v černé stavbě, když nepostupoval dle ustanovení § 134 odst. 4 stavebního zákona (výzva a nařízení zastavení prací, ukládání pořádkových pokut). Namísto toho vydal zmatečné "předběžné opatření", které však navíc nezapočal ani exekučně vykonávat. Zcela tak zmařil veřejný zájem na regulaci stavební činnosti. Do dne vydání mojí zprávy městský úřad neuložil černému stavebníkovi žádnou pokutu. V podrobnostech odkazuji na text zprávy, kterou mají úřady i stěžovatel k dispozici. B - Vyjádření úřadů ke zprávě I. Vyjádření krajského úřadu Krajský úřad dne 7. 1. 2011 reagoval na moji výtku obsaženou ve zprávě o šetření, že nedodržel lhůtu 30 dnů pro informování stěžovatelů, zda provedl opatření k nápravě nečinnosti podřízeného městského úřadu, či nikoliv. Ve svém vyjádření zopakoval, co vše učinil pro to, aby získal spisový materiál, a věc tak mohl řádně posoudit. Dále upozornil, že stěžovatelé byli o všech jeho krocích vždy vyrozuměni. Krajský úřad se domnívá, že nebylo možné postupovat jinak (aktivněji), neboť do doby obdržení originálního spisového materiálu nemohl jednat jinak s ohledem na zásadu materiální pravdy (zjištění stavu, o němž nejsou důvodné pochybnosti). Protože klíčová pochybení šetřeného případu spatřuji v postupu úřadu městského, a nikoliv krajského, ukončím pro tuto chvíli již spíše akademickou diskuzi o možnostech nadřízených orgánů při řešení nečinnosti. K tomuto tématu tak chci již pouze poznamenat, že odmítám tezi o nemožnosti jiného postupu krajského úřadu. Nelze přeci konstatovat, že odmítne-li opakovaně podřízený úřad i jen základní součinnost, nezbývá nadřízenému úřadu než čekat a urgovat. Postupoval by krajský úřad stejně, kdyby nesoučinnost městského úřadu (nepředání spisu) trvala kupříkladu jeden rok či déle? Domnívám se, že krajský úřad by měl hledat prostředky, jak se v podobných situacích chovat daleko aktivněji (např. návštěva podřízeného úřadu a naplnění zásady materiální pravdy na místě samém), a to zejména, jde-li o situaci, kdy dochází k průběžné realizaci černé stavby, která není prvoinstančním úřadem řešena (ať už z neschopnosti, či dokonce úmyslně). II. Vyjádření městského úřadu Městský úřad mi dne 28. 1. 2011 k jednotlivým agendám sdělil toto: 1) Ochrana pokojného stavu Dne 16. 11. 2010 proběhlo ohledání na místě samém. Proměřením polohy kamene a zkušebním projetím kolem něj bylo zjištěno, že průjezd i jen osobním vozidlem je ztížen. Účastníci řízení již byli vyzváni k vyjádření ke shromážděným podkladům a bude rozhodnuto ve věci. 2) Ochrana pozemní komunikace Po provedení dokazování ohledáním na místě samém a zajištění dalších podkladů pro rozhodnutí byla učiněna výzva účastníkům k vyjádření ke shromážděným podkladům. Vyjádřili se pouze stěžovatelé. Silniční správní úřad se nyní zabývá námitkami stěžovatelů. Přestože to vyjádření městského úřadu výslovně neuvádí, předpokládám, že také v této věci bude v brzké době rozhodnuto. 3) Odstraňování černé stavby Městský úřad dle svého tvrzení prozkoumal žádost stavebníka o dodatečné povolení stavby ze dne 6. 10. 2010 a zjistil, že předložená projektová dokumentace nedodržuje obecné požadavky na stavby. Městský úřad proto dle ustanovení § 111 odst. 3 stavebního zákona a ustanovení § 45 odst. 2 správního řádu vyzval stavebníka, aby do 28. 2. 2011 předloženou projektovou dokumentaci upravil a dle správního řádu [ustanovení § 64 odst. 1 písm. a) ve vazbě na ustanovení § 45 odst. 2] řízení o dodatečném povolení stavby přerušil. Jak také vyplývá z vyjádření tohoto úřadu, učinil všechny tyto úkony až po obdržení mojí zprávy o šetření, konkrétně dne 20. 1. 2011. Městský úřad také údajně pokračuje v přestupkovém řízení za přestupek provedení nepovolené stavby. Zkoumá také, zda dochází k užívání nepovolené stavby. III. Informace stěžovatelů Stěžovatelé se dne 12. 1. 2011 dostavili na městský úřad (stavební úřad) nahlédnout do spisu. Toto jim bylo umožněno. Ve spisu se dle stěžovatelů k tomuto datu nacházela pouze již zmíněná žádost stavebníka ze dne 6. 10. 2010 o dodatečné povolení stavby. Spis tedy v lednu 2011 dle stěžovatelů neobsahoval projektovou dokumentaci ani další náležitosti požadované zákonem (ustanovení § 110 odst. 2 stavebního zákona). Protože vedoucí stavebního úřadu o tomto zjištění odmítl sepsat protokol, a nepodepsal ani protokol připravený stěžovateli, dokládají stěžovatelé tuto skutečnost pouze svým tvrzením a vlastnoručně pořízeným a podepsaným "protokolem" ze dne 12. 1. 2011. C - Závěrečné stanovisko veřejného ochránce práv Po obdržení reakcí oslovených úřadů jsem nucen konstatovat, že ani po vydání mojí zprávy o šetření nezjednal Městský úřad Bučovice ve věci nápravu, byť zejména v agendě ochrany pokojného stavu a ochrany komunikace se zdá být vše na dobré cestě. Zcela neuspokojivý je však nadále postup stavebního úřadu, a proto se budu nadále věnovat zejména jemu. Odstraňování černé stavby Nejprve stručně zopakuji, že městský úřad (v roli úřadu stavebního) ode dne 24. 6. 2010 (kdy prokazatelně již věděl o započetí nepovolené výstavby) nejprve protizákonně určil lhůtu k podání žádosti o dodatečné povolení stavby (navíc ve zcela nepřiměřené délce 6 měsíců) namísto toho, aby při laxnosti černého stavebníka do 60 dnů nařídil odstranění stavby. Dále navzdory možným a silným nástrojům správního práva ani nezabránil úplnému dokončení černé stavby. Teprve dne 6. 10. 2010 (tedy po uplynutí zákonné 60denní lhůty) dorazila na stavební úřad žádost stavebníka, která však byla neúplná. Přestože dne 10. 1. 2011 uplynula i nezákonná (nicméně řádným procesním usnesením bohužel stanovená) šestiměsíční lhůta,[1] přičemž nedostatky žádosti nebyly odstraněny, nezamítl městský úřad žádost o dodatečné povolení stavby pro nesplnění požadavků ustanovení § 129 odst. 3 stavebního zákona (věta druhá) a nerozhodl o nařízení odstranění stavby. Namísto toho dne 20. 1. 2011 poskytl černému stavebníkovi další lhůtu do 28. 2. 2011 k odstranění nedostatků žádosti a přerušil řízení o dodatečném povolení stavby. Abych vysvětlil, v čem spatřuji nesprávnost postupu stavebního úřadu, musím stejně jako v mojí zprávě citovat ustanovení § 129 odst. 3 stavebního zákona: "U stavby prováděné či provedené bez rozhodnutí nebo opatření stavebního úřadu vyžadovaného tímto zákonem anebo v rozporu s ním, stavební úřad zahájí řízení o jejím odstranění. Pokud půjde o stavbu uvedenou v odstavci 2, stavebník nebo vlastník požádá o její dodatečné povolení a předloží podklady ve stejném rozsahu jako k žádosti o stavební povolení, stavební úřad přeruší řízení o odstranění stavby a vede řízení o podané žádosti; v tomto řízení postupuje podle ustanovení § 111 až § 115 ..." Jedním z možných výkladů tohoto ustanovení je konstatování, že zákonodárce umožňuje černému stavebníkovi dodatečně povolit černou stavbu pouze v případě jeho výrazné, rychlé a bezchybné aktivity, když jej nutí, aby ve lhůtě, v níž by jinak dle správního řádu mělo být dokončeno správní řízení (viz ustanovení § 71 správního řádu - maximálně 60 dnů), podal nejen žádost, nýbrž i předložil podklady v plném rozsahu. Dle takového přísného výkladu není-li žádost sama o sobě úplná či není-li doplněna o zákonem stanovené přílohy, řízení o odstranění stavby se tímto nepřerušuje a řízení o dodatečném povolení stavby se takto neúplnou žádostí vůbec nezahajuje. Poněkud rozšiřujícím výkladem (opírajícím se zejména o odkaz na plný postup dle ustanovení § 111 - § 115) lze dospět k závěru pro černého stavebníka poněkud příznivějšímu, že i podáním neúplné žádosti lze řízení o odstranění stavby překlopit v řízení o dodatečném povolení stavby, přičemž neúplná žádost bude výzvou dle ustanovení § 45 odst. 2 správního řádu stavebníkem doplněna v přiměřené lhůtě stanovené úřadem. I v rámci tohoto volnějšího výkladu je však třeba zdůraznit, že je to černý stavebník, kdo jednal v rozporu se zákonem, a je tedy nutné po něm vyžadovat maximální součinnost. V rámci takového chápání pozice černého stavebníka je také nutno činit správní uvážení ohledně stanovení "přiměřené lhůty". Lze se také domnívat, že kupříkladu prodloužení úřadem stanovené "přiměřené lhůty" dle ustanovení § 39 odst. 2 správního řádu bude možné za výjimečných a pečlivě odůvodněných okolností, pro něž nebylo možné původní lhůtu dodržet. Aplikujeme-li tyto obecné výklady na šetřený případ, nemělo být usnesení ze dne 20. 1. 2011 vůbec vydáno, neboť: - Stavebník měl dostatek času pro podání právně bezvadné žádosti (nadstandardních a nezákonně poskytnutých 6 měsíců). - Stavebník vůbec nepožádal o další prodloužení této lhůty ani neuvedl důvody, proč setrvává v nečinnosti. - Jestliže dne 6. 10. 2010 obdržel stavební úřad neúplnou žádost a chtěl-li skutečně věc řešit ještě další výzvou dle ustanovení § 45 odst. 2 správního řádu, je zcela neomluvitelné, že tak neučinil bezodkladně, nýbrž až po uplynutí dalších 3 měsíců. Ze všech skutečností, které jsou mi doposud známy, se domnívám, že takovýto přinejmenším laxní přístup oprávněné úřední osoby je s ohledem na průběh celé kauzy skutečně způsobilý naplnit skutkovou podstatu trestného činu maření úkolu úřední osoby z nedbalosti (ustanovení § 330 odst. 1 nového trestního zákona), ne-li dokonce trestného činu zneužití pravomoci úřední osoby [ustanovení § 329 odst. 1 písm. c) nového trestního zákona]. Tomuto zjištění také přizpůsobím svůj další postup, kdy se obrátím na orgány činné v trestním řízení, které jediné jsou oprávněny závazně zhodnotit, zda došlo, či nedošlo ke spáchání trestného činu. D - Opatření k nápravě V souladu se zákonem o veřejném ochránci práv[2] proto navrhuji Městskému úřadu Bučovice a Krajskému úřadu Jihomoravského kraje tato opatření k nápravě: 1) Ochrana pokojného stavu 1a) aby městský úřad k odstranění své nečinnosti v řízení o ochraně pokojného stavu (lhůta překročena o více než 3 měsíce) vydal nové prvoinstanční rozhodnutí, a to bezodkladně, nejpozději do 7 dnů ode dne obdržení tohoto závěrečného stanoviska; 1b) aby krajský úřad o případném odvolání jedné či druhé strany (odvolání lze předpokládat) rozhodl skutečně bez zbytečného odkladu (v řádu dvou až tří týdnů), nevyskytnou-li se závažné důvody pro delší průběh odvolacího řízení. 2) Ochrana pozemní komunikace 2a) aby městský úřad k odstranění své nečinnosti v řízení o žádosti o odstranění pevné překážky z veřejně přístupné účelové komunikace (lhůta překročena o 9 měsíců) vydal prvoinstanční rozhodnutí, a to bezodkladně, nejpozději do 7 dnů ode dne obdržení tohoto závěrečného stanoviska. 3) Odstraňování černé stavby 3a) aby krajský úřad, odvolal-li se některý ze stěžovatelů proti usnesení čj. 1070a/10/výst/NO, ze dne 20. 1. 2011 (přerušení řízení), zrušil toto usnesení a zavázal městský úřad k bezodkladnému zamítnutí neúplné a nedoplněné žádosti o dodatečné stavební povolení a následně k nařízení odstranění nepovolené stavby; 3b) aby městský úřad, resp. oprávněná osoba, odvolala[3] vedoucího úředníka Pavla Novotného z funkce vedoucího stavebního úřadu, neboť jako oprávněná úřední osoba vedoucí řízení o odstranění nepovolené stavby závažným způsobem porušil nejednu zákonem mu stanovenou povinnost, jak je popsáno v mojí zprávě o šetření a tomto závěrečném stanovisku; 3c) jako poslední opatření k nápravě budu sám iniciovat prověření trestněprávní roviny celého případu, a to podáním trestního oznámení orgánům činným v trestním řízení, neboť jim přísluší závazné zhodnocení naplnění, či nenaplnění jednotlivých znaků skutkové podstaty trestného činu. E - Závěr Závěrečné stanovisko zasílám Městskému úřadu Bučovice, Krajskému úřadu Jihomoravského kraje a také stěžovatelům. Oba úřady vyzývám, aby mi v souladu se zákonem o veřejném ochránci práv[4] sdělily, zda opatření k nápravě provedly, to do 30 dnů od obdržení tohoto závěrečného stanoviska. JUDr. Pavel V a r v a ř o v s k ý v. r. veřejný ochránce práv [1] Usnesení určující lhůtu k podání žádosti o dodatečné povolení stavby bylo stavebníkovi doručeno dne 8. 7. 2010, a šestiměsíční lhůta tak uplynula dne 10. 1. 2011 (pondělí). [2] Ustanovení § 19 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. [3] Ustanovení § 12 odst. 1 písm. b) zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. [4] Ustanovení § 20 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů.