Text dokumentu

Sp. zn. 15/2021/SZD/MKZ Č. j. KVOP-41796/2021 V Brně dne 5. října 2021 Vyrozumění veřejného ochránce práv vládě České republiky o nedosažení nápravy zjištěného pochybení úřadu Podle § 20 odst. 2 písm. a) zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, [1] je ochránce povinen vyrozumět nadřízený úřad a není-li takového úřadu, vládu, o tom, že úřad neprovedl opatření k nápravě, k nimž ho ochránce vyzval na základě ustanovení § 19 zákona o veřejném ochránci práv. I. Úvod Moje předchůdkyně Mgr. Anna Šabatová, Ph.D., a poté moje zástupkyně Mgr. Monika Šimůnková (dále "zástupkyně") dospěly šetřením několika podnětů z oblasti zaměstnanosti, týkajících se podpory v nezaměstnanosti a vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání, k závěrům o pochybení krajských poboček a kontaktních pracovišť Úřadu práce ČR (dále také "úřady práce") a Ministerstva práce a sociálních věcí (dále také "ministerstvo"). V každém individuálním případě navrhly úřadům opatření k nápravě, která by vedla k napravení situace stěžovatelů. Dotčené krajské pobočky Úřadu práce ČR (vyjma krajské pobočky Olomouc) ani ministerstvo se neztotožnily se závěry ze šetření o pochybení v jejich postupu a nepřijaly opatření k nápravě. Z vyjádření ministryně práce a sociálních věcí Dipl.-Pol. Jany Maláčové, MBA (dále také "ministryně"), vyplývá, že postupy dotčených úřadů podporuje a na hodnocení jejich správnosti setrvává i přes vydaná závěrečná stanoviska. Z důvodu odmítaného přístupu dotčených úřadů nezbývá než o zjištěních ze šetření ve věci vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání i ve věci podpory v nezaměstnanosti informovat vládu. Činím tak společně v tomto materiálu u pěti podnětů. II. Právní východiska II.1 Vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání Úřad práce rozhodnutím vyřadí z evidence uchazečů o zaměstnání uchazeče, jestliže bez vážného důvodu maří součinnost s úřadem práce. [2] Pokud je uchazeč o zaměstnání sankčně vyřazen z evidence, může to pro něj mít závažné důsledky, proto je vždy třeba v rámci správního řízení, které vyřazení předchází, důsledně postupovat v souladu s ustanovením § 3 správního řádu [3] a zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti (zásada materiální pravdy). Zásadní otázkou pro posouzení případů bylo, zda neexistovaly vážné důvody, [4] které by omluvily jednání stěžovatelů. Mezi vážné důvody patří také tzv. vážné důvody osobní, které jsou v zákoně o zaměstnanosti vyjmenovány demonstrativně, nebo důvody hodné zvláštního zřetele, které nejsou blíže vymezeny vůbec. Podle Nejvyššího správního soudu právě tato část ustanovení § 5 písm. c) bod 7 zákona o zaměstnanosti vytváří správnímu orgánu právní prostor pro to, aby zvážil všechny okolnosti případu tak, aby rozhodnutí o vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání odpovídalo míře porušení povinností ze strany uchazeče (nejedná se zde o správní uvážení [...], ale o výklad neurčitého právního pojmu). Z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá požadavek na přiměřenost sankce k závažnosti porušení povinnosti. Nejvyšší správní soud se již několikrát vyjádřil, že s ohledem na dalekosáhlé důsledky vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání musí úřad práce hledat proporcionalitu mezi těmito důsledky a závažností porušení povinnosti ze strany uchazeče o zaměstnání. [5] Vždy je tedy třeba posuzovat přiměřenost vyřazení vzhledem k okolnostem konkrétní věci. Je nutné velmi dbát na to, aby byla při posuzování věci zachována proporcionalita mezi mírou porušení povinnosti a tvrdostí sankce, která za toto porušení následuje. Nejvyšší správní soud opakovaně zdůraznil, že nesdílí názor ministerstva, podle něhož intenzita porušení povinnosti nehraje žádnou roli a při jakémkoliv porušení povinnosti automaticky následuje sankce v podobě vyřazení z evidence. Taková sankce by měla být uplatňována přiměřeně s ohledem na povahu a intenzitu porušení povinnosti tak, aby ve výsledku nedocházelo k vydávání zjevně nespravedlivých a ve svých důsledcích absurdních rozhodnutí. Role úřadu práce spočívá především v pomoci potřebným, nikoliv v tvrdém trestání a odmítání pomoci každému, kdo byť jen nepatrně pochybil. V tomto směru vykládá ministerstvo podle Nejvyššího správního soudu zákon opakovaně v rozporu se smyslem a účelem práva, tedy v rozporu s čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod. II.2 Podpora v nezaměstnanosti a při rekvalifikaci Úřad práce přizná rozhodnutím podporu v nezaměstnanosti uchazeči o zaměstnání, který získal v posledních 2 letech před zařazením do evidence uchazečů zaměstnáním nebo jinou výdělečnou činností dobu důchodového pojištění podle zvláštního právního předpisu v délce alespoň 12 měsíců. [6] Procentní sazba podpory v nezaměstnanosti se snižuje během tzv. podpůrčí doby, po kterou se podle zákona poskytuje, od 65 % průměrného měsíčního čistého výdělku za první 2 měsíce, přes 50 % za další 2 měsíce až na 45 % po zbývající podpůrčí dobu. Pokud ale uchazeč o zaměstnání ukončil poslední zaměstnání sám nebo dohodou se zaměstnavatelem bez vážného důvodu, potom činí procentní sazba podpory v nezaměstnanosti po celou podpůrčí dobu 45 % průměrného měsíčního čistého výdělku z posledního zaměstnání. Protože já sám, případně na základě mého pověření moje zástupkyně, nemůžeme rozhodnutí úřadů měnit nebo rušit, pokud zjistíme během šetření jejich pochybení, upozorníme na ně úřady a žádáme zjednání nápravy, zejména formou projednání případu v přezkumném řízení a zrušení rozhodnutí vydaného odvolacím orgánem. Pokud již uplynula lhůta pro zahájení přezkumného řízení, navrhujeme úřadům práce vydání rozhodnutí podle § 54 odst. 1 a odst. 3 zákona o zaměstnanosti, kterým úřad práce dodatečně přizná a doplatí žadateli podporu v nezaměstnanosti (resp. její zbývající část). III. Pochybení úřadů a vyjádření ministryně III.1 Vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání Oba šetřené případy se týkaly vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání z důvodu tzv. maření součinnosti, přičemž stěžovatelé neprokázali vážné důvody, pro které by jejich jednání nebylo jako maření hodnoceno. Moje zástupkyně však šetřením dospěla k závěru, že úřady nesprávně vyhodnotily neexistenci vážných důvodů, protože nedostatečně zjistily skutkový stav. [7] V prvním případě spočívalo pochybení úřadu práce v nesprávném vyhodnocení jednání stěžovatelky K. B. [8] u pracovního pohovoru s potenciálním zaměstnavatelem jako maření součinnosti s úřadem práce bez vážného důvodu. Na základě navrhovaného opatření k nápravě byl případ projednán rozkladovou komisí, která setrvala na názoru, že v případě stěžovatelky byl zjištěn skutkový stav bez důvodných pochybností a že bez vážného důvodu mařila součinnost s úřadem práce. Ministryně se ztotožnila se závěrem rozkladové komise a přezkumné řízení usnesením zastavila. Stejně tak tomu bylo v případě stěžovatele M. G., [9] kterého úřad práce vyřadil z evidence uchazečů o zaměstnání, aniž by podle závěrů šetření dostatečně zjistil skutkový stav bez důvodných pochybností, tzn., že se v době kontroly úřadu práce nezdržoval v místě pobytu uvedeném v potvrzení o dočasné neschopnosti uchazeče o zaměstnání, a tím porušil povinnost dodržovat režim dočasné neschopnosti uchazeče o zaměstnání. Případ stěžovatele byl opět na základě návrhu mojí zástupkyně projednán rozkladovou komisí, která rovněž neshledala v postupu a pravomocných rozhodnutích správních orgánů rozpor s právními předpisy. Ministryně se ztotožnila s přijatým usnesením rozkladové komise a zahájené přezkumné řízení usnesením zastavila. III.2 Podpora v nezaměstnanosti a při rekvalifikaci Ve dvou šetřených případech úřad práce nepřiznal stěžovatelům podporu v nezaměstnanosti z důvodu nesplnění podmínky získání potřebné doby důchodového pojištění. Moje zástupkyně však svým šetřením shledala pochybení úřadů práce spočívající v tom, že v řízení o žádostech stěžovatelů o podporu v nezaměstnanosti rozhodly na základě nedostatečně zjištěného skutkového stavu a že nepostupovaly v souladu se základními zásadami činnosti správních orgánů ani s principy dobré správy - konkrétně s principem přiměřenosti, efektivnosti a vstřícnosti. Poprvé upozornila moje zástupkyně na nedostatečné zjištění skutkového stavu a nenaplnění principů dobré správy u řízení o žádosti o podporu v nezaměstnanosti ve věci pana V. Č. [10] V tomto případě se zdá být absurdní, že stěžovatel jen proto, že do žádosti o podporu v nezaměstnanosti neuvedl, že před evidencí u úřadu práce byl v dlouhodobé pracovní neschopnosti, která může být zohledněna jako náhradní doba zaměstnání, nakonec nedosáhl na podporu v nezaměstnanosti, přestože splnil zákonné podmínky pro její poskytnutí. V závěrečném stanovisku úřadu práce navrhla, aby rozhodnutím podle § 54 odst. 1 a odst. 3 zákona o zaměstnanosti dodatečně přiznal stěžovateli podporu v nezaměstnanosti. Ministerstvu pak navrhla, aby se v budoucnu důsledněji zabývalo tím, zda úřad práce rozhodl v tom kterém řízení o nepřiznání podpory v nezaměstnanosti na základě zjištění skutkového stavu bez důvodných pochybností. Úřad práce podporu stěžovateli dodatečně nepřiznal. Ministryně trvala na tom, že úřad práce postupoval zákonným způsobem a nelze mu klást za vinu nedostatečné seznámení se stěžovatele s obsahem formulářové žádosti o podporu. V případě stěžovatele T. M. [11] úřad práce nepřiznal podporu v nezaměstnanosti, aniž by před vydáním rozhodnutí splnění této podmínky ověřil ve spolupráci se stěžovatelem anebo s Českou správou sociálního zabezpečení podle § 147b zákona o zaměstnanosti. Úřad práce pochybil také tím, že při doručení výzvy k doplnění stěžovateli nepostupoval podle § 23 odst. 4 správního řádu, podle kterého je vkládání nevyzvednutých uložených písemností do schránek nebo na jiná vhodná místa standardem, od nějž se lze odchýlit jen výjimečně, a odchýlení musí být zdůvodněno. Ani v tomto případě úřad práce nepřiznal dodatečně stěžovateli podporu v nezaměstnanosti. Ministryně trvá na tom, že nelze dovozovat, že by ministerstvo nedbalo zákonné zásady rozhodovat na základě řádně zjištěného skutkového stavu. Ke vkládání nevyzvednutých uložených zásilek písemností do schránek adresátů setrvala na tom, že je pouze na úvaze správního orgánu, zda vhození do schránky vyloučí či nikoli, a že tento stav považuje za vhodný s ohledem na zohlednění individuálních okolností věci. V posledním případě stěžovatelky M. M. [12] měl úřad práce pochybit v tom, že v řízení o podpoře v nezaměstnanosti nesprávně posoudil právní otázku existence vážného důvodu pro ukončení zaměstnání stěžovatelkou a přiznal jí podporu v nezaměstnanosti ve snížené výši. Vydané rozhodnutí o podpoře v nezaměstnanosti navíc neobsahovalo řádné odůvodnění podle § 68 odst. 3 správního řádu v podobě úvah, jimiž se řídil při hodnocení nenaplnění vážného důvodu k ukončení zaměstnání stěžovatelkou. Úřad práce i v tomto případě nevyhověl návrhu mojí zástupkyně na doplacení podpory v nezaměstnanosti stěžovatelce. Ministryně se ztotožnila s výstupem rozkladové komise, že stěžovatelka neprokázala vážný důvod ke skončení posledního zaměstnání. Přezkumné řízení zahájené na návrh mojí zástupkyně nebylo opět shledáno důvodným a ministryně jej zastavila. IV. Shrnutí Ministryně nechala tři případy z pěti zmíněných přezkoumat rozkladovou komisí, která přijala závěr, že v postupu a pravomocných rozhodnutích správních orgánů nebyl shledán rozpor s právními předpisy. Ministryně se s tímto přístupem ztotožnila a zahájená přezkumná řízení ve všech třech případech zastavila. Obecně u všech pěti podnětů trvá na tom, že ministerstvo vždy zkoumá, zda byl zjištěn skutkový stav bez důvodných pochybností a pečlivě se zabývá individuálními okolnostmi každého případu. Je přesvědčena, že nejinak tomu bylo v šetřených případech, kdy byl zjištěn skutkový stav bez důvodných pochybností. Stěžovatelé tak buďto (i) bez vážného důvodu mařili součinnost s úřadem práce (případ stěžovatelky K. B. a stěžovatele M. G.), (ii) neprokázali, že by získali potřebnou dobu důchodového pojištění pro nárok na podporu v nezaměstnanosti (stěžovatelé V. Č. a T. M.), či (iii) z jejich strany nebylo prokázáno, že by měli k ukončení posledního zaměstnání vážný důvod (stěžovatelka M. M.). Musím zdůraznit, že v případě podnětu stěžovatelky K. B. mě potěšil sebereflexivní přístup krajské pobočky Úřadu práce v Olomouci, která přislíbila, že bude v budoucnu pečlivěji zkoumat relevanci příslibu zaměstnání uplatňovaného uchazečem o zaměstnání a důsledněji zjišťovat stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Současně zajistí, aby jednotlivá pracoviště krajské pobočky důsledněji aplikovala a zohledňovala judikaturu Nejvyššího správního soudu při rozhodovací praxi ve správním řízení. Návrhy mojí zástupkyně pak využije jako koncepční a metodický materiál v rámci agendových porad a kazuistik. Podotýkám, že mým hlavním cílem není dosáhnout zrušení rozhodnutí o vyřazení stěžovatelů z evidence uchazečů o zaměstnání nebo dosažení přiznání a doplacení podpory v nezaměstnanosti za každou cenu. Usiluji pouze o to, aby úřady rozhodovaly ve správních řízeních v oblasti zaměstnanosti na základě objektivně zjištěného skutkového stavu bez důvodných pochybností, aby vždy pečlivě zvažovaly a posuzovaly existenci vážných důvodů v jakékoli oblasti zaměstnanosti v agendě úřadů práce, zejména v návaznosti na aktuální judikaturu správních soudů, a aby naplňovaly ve své rozhodovací praxi principy dobré správy, a tím umožnily žadatelům realizovat jejich práva, např. pokud mají nárok na podporu v nezaměstnanosti, na kterou však nedosáhnou mimo jiné z důvodu méně vstřícného a aktivního přístupu úřadů práce. Ve vztahu k ministerstvu pak usiluji o to, aby se v odvolacích řízeních odpovědně a řádně zabývalo tím, zda úřady práce rozhodovaly na základě dostatečně zjištěného skutkového stavu. S vyjádřením ministryně se neztotožňuji ani v jednom z případů. Jelikož úřady práce (vyjma Úřadu práce ČR - krajské pobočky v Olomouci) i ministerstvo nadále odmítají provést opatření k nápravě, plním svou povinnost vyrozumět vládu České republiky podle ustanovení § 20 odst. 2 písm. a) zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. Vyrozumění vládě předkládám pro informaci. JUDr. Stanislav Křeček veřejný ochránce práv Přílohy 1. Zpráva o šetření ve věci paní K. B. ze dne 25. 8. 2020, sp. zn. 6961/2019/VOP/MKZ 2. Závěrečné stanovisko ve věci paní K. B. ze dne 6. 4. 2021, sp. zn. 6961/2019/VOP/MKZ 3. Zpráva o šetření ve věci pana M. G. ze dne 21. 10. 2020, sp. zn. 7184/2019/VOP/MKZ 4. Závěrečné stanovisko ve věci pana M. G. ze dne 6. 4. 2021, sp. zn. 7184/2019/VOP/MKZ 5. Zpráva o šetření ve věci pana V. Č. ze dne 28. 5. 2020, sp. zn. 5246/2019/VOP/MKZ 6. Závěrečné stanovisko ve věci pana V. Č. ze dne 9. 12. 2020, sp. zn. 5246/2019/VOP/MKZ 7. Zpráva o šetření ve věci pana T. M. ze dne 9. 12. 2020, sp. zn. 4245/2019/VOP/MKZ 8. Závěrečné stanovisko ve věci pana T. M. ze dne 27. 4. 2021, sp. zn. 4245/2019/VOP/MKZ 9. Zpráva o šetření ve věci paní M. M. ze dne 25. 8. 2020, sp. zn. 2206/2020/VOP/MKZ 10. Závěrečné stanovisko ve věci paní M. M. ze dne 15. 12. 2020, sp. zn. 2206/2020/VOP/MKZ [1] Zákon č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. [2] Ustanovení § 30 odst. 2 písm. f) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů. [3] Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. [4] Výčet vážných důvodů je uveden v § 5 písm. c) zákona o zaměstnanosti. [5] Blíže rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 12. 2015, č. j. 7 Ads 268/2015-30, a ze dne 5. 6. 2018, č. j. 6 Ads 242/2017-26; www.nssoud.cz. [6] Podle § 39 odst. 1 písm. a) zákona o zaměstnanosti. [7] Podle § 3 správního řádu. [8] Sp. zn. 6961/2019/VOP/MKZ. [9] Sp. zn. 7184/2019/VOP/MKZ. [10] Sp. zn. 5246/2019/VOP/MKZ. [11] Sp. zn. 4245/2019/VOP/MKZ. [12] Sp. zn. 2206/2020/VOP/MKZ .