Právní věty

Text dokumentu

Sp. zn. 25/2021/DIS/IPF Č. j. KVOP-31558/2021 Datum 27. července 2021 Vážený pan MUDr. Milan Kubek prezident Česká lékařská komora Lékařská 2/291 150 00 Praha 5 Vážený pane doktore, od roku 2018 je veřejný ochránce práv pověřen rolí orgánu dohlížejícího na naplňování práva volného pohybu občanů Evropské unie a Evropského hospodářského prostoru. Za tímto účelem mimo jiné vydává doporučení, která souvisejí s právem na volný pohyb uvnitř Unie a zákazem diskriminace z důvodu státní příslušnosti.[1] Dovoluji si Vás oslovit ohledně provádění umělého přerušení těhotenství cizinkám (jiným než českým občankám). V nedávné době toto téma poměrně silně rezonovalo ve veřejném prostoru v souvislosti s rozhodnutím polského ústavního soudu, podle kterého není možné v Polsku legálně provádět interrupce v případech poškození plodu.[2] Toto téma však dle mého stojí za pozornost a je stále aktuální, nejen ve vztahu k Polsku. Ministerstvo zdravotnictví zastává názor, že cizinkám ze zemí Evropské unie a Evropského hospodářského prostoru (dále jen "občanky EU") je možné interrupce legálně provádět. V médiích se objevily informace, že některá zdravotnická zařízení tento zákrok občankám EU neprovádějí s poukazem na stanovisko České lékařské komory.[3] S ohledem na svou shora zmíněnou zákonem svěřenou působnost si Vám dovoluji předestřít své právní hodnocení provádění interrupcí cizinkám a dovoluji si Vám v této souvislosti doporučit přehodnocení právního názoru zveřejněného v časopise Tempus Medicorum[4], který je běžně považován za oficiální stanovisko České lékařské komory. Mé právní zhodnocení tohoto problému následuje níže. Právní úprava v zákoně o umělém přerušení těhotenství a jeho prováděcí vyhlášce Stále platný zákon o umělém přerušení těhotenství[5] z roku 1986 ve svém § 10 uvádí, že "Umělé přerušení těhotenství podle § 4 [tzn. na žádost ženy, nikoli ze zdravotních důvodů - pozn.] se neprovede cizinkám, které se v České socialistické republice zdržují pouze přechodně." Prováděcí vyhláška[6] k zákonu pak výše uvedené ustanovení upřesňuje následovně: "Za přechodný pobyt se nepovažuje pobyt cizinek, které pracují v orgánech a organizacích se sídlem v České socialistické republice, popřípadě členek rodin pracovníků těchto orgánů a organizací, pobyt studujících a jiných cizinek, které mají povolení k pobytu pro cizince podle zvláštních předpisů, popřípadě mezistátních dohod. Zdravotnické zařízení má povinnost požadovat předložení příslušného dokladu." Stanovisko Ministerstva zdravotnictví Ministerstvo zdravotnictví v roce 2016 zveřejnilo stanovisko podepsané JUDr. Radkem Policarem[7], náměstkem ministra pro legislativu a právo, ze kterého plyne, že provedení interrupce občankám Evropské unie je legální bez ohledu na to, zda mají v Česku přechodný či trvalý pobyt či zde dlouhodobě nepobývají (a zdržují se zde krátkodobě například jako turistky). Ministerstvo v tomto stanovisku vychází z textu zákona a prováděcí vyhlášky, podle něhož se za přechodný nepovažuje pobyt cizinek podle mezistátních dohod. Ministerstvo uvádí, že za takovou dohodu je třeba považovat i Smlouvu o fungování Evropské unie, podle níž mají občané EU právo svobodně se pohybovat a pobývat na území států Evropské unie. Ministerstvo odkazuje také na směrnici Evropského parlamentu a Rady 2011/24/EU o uplatňování práv pacientů v přeshraniční zdravotní péči, která upravuje plánované vycestování za péčí, tedy situace, kdy cizinec - občan EU, který v Česku nemá přechodný ani trvalý pobyt, a do Česka za účelem poskytnutí zdravotní péče ze svého domovského státu vycestuje. Stanovisko České lékařské komory V časopise Tempus Medicorum bylo v čísle 2 z roku 2016 v sekci "Vy se ptáte, právník odpovídá" zveřejněna odpověď na dotaz zdravotnického zařízení, zda je legální provádět interrupce cizinkám. Pod odpovědí je jako autor uveden Mgr. Bc. Miloš Máca z právní kanceláře ČLK. V odpovědi radí zdravotnickým zařízením interrupce cizinkám neprovádět, jedinou výjimku tvoří cizinky s povoleným trvalým pobytem na území Česka. Výklad Ministerstva zdravotnictví považuje za nerelevantní a pravidla plynoucí z unijního práva za nezávazná. Nadto varuje zdravotníky před možným trestním řízením, když by interrupci provedli cizince v souladu s právním názorem Ministerstva zdravotnictví. Autor v této odpovědi zcela pomíjí prováděcí vyhlášku k zákonu o umělém přerušení těhotenství, která příslušné znění zákona konkretizuje, jakož i pravidla plynoucí z práva Evropské unie. Právní posouzení veřejného ochránce práv Zákon o umělém přerušení těhotenství hovoří o tom, že interrupci nelze provést cizinkám, které se v Česku zdržují přechodně. Z toho je potřeba a contrario dovodit, že cizinky, které se v Česku zdržují trvale, tento zákrok podstoupit mohou. Kromě toho ustanovení § 10 prováděcí vyhlášky dále uvádí, že za nikoli přechodný je potřeba považovat i pobyt těch cizinek, které: - pracují v orgánech a organizacích se sídlem v Česku, - jsou členkami rodin pracovníků těchto orgánů a organizací, - v Česku studují, - mají povolení k pobytu podle zvláštních předpisů nebo mezistátních dohod. Cizinky, které spadají do výše uvedeného výčtu, tedy rovněž mohou podstoupit interrupci, i když nemají v Česku trvalý pobyt. Jelikož právní úprava umělého přerušení těhotenství byla přijata v době socialistického zřízení v Československu, je z hlediska používané právní terminologie zastaralá. Výklad jednotlivých právních pojmů musí vycházet z jejich významu v době, kdy byla právní úprava přijata, a být přizpůsoben současným právním poměrům. Pokud se týká významu pojmu "organizace", je nutné vyjít z jeho pojetí zakotveného v občanském zákoníku ve znění účinném do konce roku 1991, který za (socialistickou) organizaci považoval všechny subjekty, které nebyly občanem (v dnešní terminologii fyzickou osobou).[8] Pojem organizace tedy odpovídá dnešním právnickým osobám. Hovoří-li tedy prováděcí vyhláška o osobách pracujících v orgánech či organizacích se sídlem v ČSR, myslí se tím všechny osoby, které v Česku pracují v pracovněprávních vztazích nebo v jejich veřejnoprávních analogiích (v různých druzích služebních poměrů). Interrupce tedy může být v souladu s právem provedena všem cizinkám (ze zemí Evropské unie i ze třetích zemí), které jsou v Česku zaměstnány, tedy pracují v pracovním poměru, v rámci dohod konaných mimo pracovní poměr[9], nebo v některém služebním poměru. Délka jejich pobytu v Česku přitom není rozhodná. Dále je možné interrupci provést také rodinným příslušnicím osob, které jsou takto v Česku zaměstnané. Za rodinné příslušníky je potřeba považovat manžele, registrované partnery, nesezdané partnery, vyživované potomky, případně další rodinné příslušníky, kteří jsou závislí na výživě nebo péči na zahraničním pracovníkovi[10]. Právní úprava počítá také s možností provést interrupci cizinkám, které v Česku studují, a kromě nich také těm cizinkám, které mají povolení k pobytu podle zvláštních předpisů nebo mezistátních dohod. Právním předpisem upravujícím pobytová oprávnění cizinců je především zákon o pobytu cizinců, mezistátními dohodami, které rovněž zakládají právo pobytu některých cizinců, jsou zakládací smlouvy Evropské unie (Smlouva o Evropské unii a Smlouva o fungování Evropské unie) stejně jako unijní právní akty, a dále také jiné mezinárodní smlouvy. Díky občanství Evropské unie má každý občan EU právo se svobodně pohybovat a pobývat na území členských států.[11] Občané EU se tedy mohou legálně v Česku zdržovat, aniž by měli oficiálně povolený či potvrzený pobyt, nemusí tedy disponovat žádným oficiálním dokladem, který by jejich legální pobyt v ČR potvrzoval. Vedle toho je důležité zmínit, že právo Evropské unie obsahuje pravidla pro poskytování zdravotní péče občanům EU, kteří se nenacházejí ve svém domovském státě. Na poskytování zdravotní péče občanům usazeným v jiném členském státě se aplikuje nařízení 883/2004, o koordinaci systémů sociálního zabezpečení[12]. Koordinace sociálního zabezpečení je postavena na principu, že každý občan podléhá v jednu chvíli vždy jen jednomu systému sociálního zabezpečení a v rámci něj má pak stejné postavení jako ostatní, včetně vlastních občanů daného státu, bez ohledu na to, zda se nachází ve svém domácím státě nebo v jiném, a bez ohledu na to, jak dlouho tomuto systému sociálního zabezpečení podléhá. Z toho plyne, že ve chvíli, kdy se cizinka - unijní občanka - usadí v jiném členském státě, například v Česku, má nárok na stejné zacházení jako zde usazené české občanky. Pokud se týká plánovaného vycestování za zdravotní péčí, unijní právo obsahuje pravidla i pro tyto situace, konkrétně ve směrnici 2011/24/EU o uplatňování práv pacientů v přeshraniční zdravotní péči.[13] Jedna ze zásad, na kterých je poskytování přeshraniční zdravotní péče postaveno, je zásada zákazu diskriminace z důvodu státní příslušnosti.[14] Tato zásada je aplikovatelná i na plánované vycestování za zdravotní péčí, tedy na situace, kdy jediným důvodem vycestování cizinky - občanky EU - do Česka je poskytnutí zdravotní péče. Skutečnost, že požadovanou zdravotní péčí je interrupce, na tomto závěru nic nemění, což je potvrzeno i ustálenou judikaturou Soudního dvora EU.[15] Do zákona o zdravotních službách ani zákona o specifických zdravotních službách sice zákaz diskriminace z důvodu státní příslušnosti pacientů explicitně přenesen nebyl, nelze z toho ale dovozovat, že by pro české poskytovatele zdravotní péče neplatil. Domnívám se, že český zákonodárce explicitně zákaz diskriminace z důvodu státní příslušnosti pacientů do zdravotnické legislativy neprovedl z toho důvodu, že právní úprava poskytování zdravotní péče a případného odmítnutí poskytnout zdravotní péči je nastavena poměrně přísně a neumožňuje odmítnout poskytnutí zdravotní péče pacientovi z jiných než stanovených důvodů. Za tyto důvody zákon o zdravotních službách[16] považuje pouze překročení únosného pracovního zatížení poskytovatele nebo provozní důvody, za něž se považuje personální, technické a věcné zajištění, dále absence smluvního vztahu se zdravotní pojišťovnou pacienta, což v případě péče nehrazené z pojištění není relevantním důvodem, a dále také nemožnost výkonu návštěvní služby z důvodu vzdálenosti bydliště pacienta od zdravotnického zařízení, což je důvod relevantní pouze pro praktické lékaře pro děti a dorost a pro dospělé. Státní příslušnost pacienta mezi těmito důvody není, zákonodárce proto zřejmě nepovažoval za nutné explicitně zmínit i nemožnost odmítnout poskytnutí zdravotní péče z důvodu státní příslušnosti pacientky. Unijní právní úprava však zákaz diskriminace z důvodu státní příslušnosti pacienta výslovně zakotvuje a je základní povinností členských států vykládat své vnitrostátní právo eurokonformně, v souladu s unijním právem, tedy ve světle znění a účelu unijních norem, ať se jedná o zakládací smlouvy, nařízení či směrnice.[17] Česká právní úprava navíc není nijak v rozporu se zákazem diskriminace z důvodu státní příslušnosti pacienta, protože zákon o zdravotních službách svým nastavením přípustných důvodů pro neposkytnutí zdravotní péče odmítnutí z důvodu státní příslušnosti pacienta vylučuje. Vykládat zákon o zdravotních službách jiným způsobem by bylo popřením základních principů unijního práva, stejně tak jako základních principů, na kterých stojí poskytování zdravotní péče v Česku. Shrnuto, ze zákona o umělém přerušení těhotenství a jeho prováděcí vyhlášky, jakož i z příslušných pravidel práva Evropské unie plyne, že interrupci je možné legálně v Česku provést jak cizinkám, které jsou občankami Evropské unie bez ohledu na to, jestli jsou zde usazené (tedy je nerozhodné, zda mají trvalý či přechodný pobyt, popřípadě jsou v Česku jen krátkodobě), tak občankám třetích států, mají-li v Česku nějaké pobytové oprávnění. Závěrem si dovoluji vyjádřit následující úvahu k otázce možného postihu v trestním řízení pro zdravotnické pracovníky, kteří by provedli interrupci v souladu se závěrem Ministerstva zdravotnictví. V situaci, kdy připustíme, že existuje více možných výkladů zákona o umělém přerušení těhotenství a zdravotničtí pracovníci by se řídili jedním z nich, který navíc oficiálně podpořilo Ministerstvo zdravotnictví jako gestor právní úpravy, považuji vedení trestního řízení pro trestný čin nedovoleného přerušení těhotenství za vysoce nepravděpodobné. Případné odsouzení by v takové situaci bylo v rozporu se základní zásadou trestního práva, podle které není možné za trestný čin považovat skutek, který není zákonem jednoznačně zakázán (nullum crimen sine lege certa). Domnívám se proto, že argument hrozícím trestním řízením, který zazněl v odpovědi na dotaz v časopise Tempus Medicorum, je nepřípadný. Vážený pane prezidente, z důvodů, které podrobně rozvádím výše, Vám doporučuji přehodnocení právního názoru České lékařské komory, neboť dle mého tento názor z právního pohledu neobstojí, a nepřímo tak navádí zdravotnická zařízení k postupu, který není v souladu s právem. Případnou změnu právního názoru by bylo vhodné zveřejnit podobně jako dřívější právní názor tak, aby byl pro odbornou veřejnost dostupný a dohledatelný také v pozdější době. Pokud se budete chtít k tomuto doporučení vyjádřit, učiňte tak prosím do 30 dnů o doručení tohoto dopisu. S pozdravem JUDr. Stanislav Křeček veřejný ochránce práv [1] Ustanovení § 1 odst. 8 a § 21d zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. [2] Viz např. zpráva České televize Polský ústavní soud takřka znemožnil potraty, zatrhl důvod pro 98 procent z nich. 22. 10. 2020 [online] Česká televize. Dostupná z https://ct24.ceskatelevize.cz/svet/3212602-polsky-ustavni-soud-vyrazne-pritvrdil-zakaz-potratu. [3] Polky jezdí za potraty i do Česka. Ne všude jim vycházejí vstříc. 5. 11. 2020 [online] e15.cz. Dostupné z https://www.e15.cz/domaci/polky-jezdi-za-potraty-i-do-ceska-ne-vsude-jim-vychazeji-vstric-1374877. [4] Tempus Medicorum. Časopis České lékařské komory. Roč. 25, č. 2/2016. Dostupné z https://www.lkcr.cz/casopis-clk-353.html?state=DATA_LIST&editing=0&paging.pageNo=0. [5] Zákon č. 66/1986 Sb., o umělém přerušení těhotenství. [6] Ustanovení § 10 vyhlášky č. 75/1986 Sb., kterou se provádí zákon České národní rady č. 66/1986 Sb., o umělém přerušení těhotenství, ve znění pozdějších předpisů. [7] Proč je provedení umělého přerušení těhotenství občance Evropské unie v souladu s právním řádem platným na území České republiky? 7. 10. 2016 [online]. Ministerstvo zdravotnictví. Dostupné z https://www.mzcr.cz/proc-je-provedeni-umeleho-preruseni-tehotenstvi-obcance-evropske-unie-v-souladu-s-pravnim-radem-platnym-na-uzemi-ceske-republiky/; stanovisko bylo potvrzeno v letošním roce, viz Prohlášení Ministerstva zdravotnictví k otázce provádění interrupcí u cizinek. 18. 2. 2021 [online] Ministerstvo zdravotnictví. Dostupné z https://www.mzcr.cz/tiskove-centrum-mz/prohlaseni-ministerstva-zdravotnictvi-k-otazce-provadeni-interrupci-u-cizinek/. [8] Ustanovení § 18 zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku, ve znění účinném do dne 31. 12. 1991. [9] Dohody o provedení práce nebo dohody o pracovní činnosti. [10] Pro určení okruhu osob spadajících pod pojem "člen rodiny" lze obdobně využít definici rodinného příslušníka občana EU v zákoně o pobytu cizinců - ustanovení § 15a zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. [11] Ustanovení čl. 21 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie, dále rozvedené ve směrnici. [12] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004, ze dne 29. dubna 2004, o koordinaci systémů sociálního zabezpečení. [13] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/24/EU, ze dne 9. března 2011, o uplatňování práv pacientů v přeshraniční zdravotní péči. [14] Ustanovení čl. 4 odst. 3 směrnice 2011/24/EU. [15] Viz rozsudek Soudního dvora ze dne 4. října 1991. The Society for the Protection of Unborn Children Ireland Ltd proti Stephen Grogan a dalším. Věc C-159/90. Rozsudek v této věci nebyl překonán a představuje proto nadále platné právo. [16] Ustanovení § 48 odst. 1 zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), ve znění pozdějších předpisů. [17] Viz zejména Rozsudek Soudního dvora ze dne 10. dubna 1984. Sabine von Colson a Elisabeth Kamann proti Land Nordrhein-Westfalen. Věc 14/83, nebo rozsudek Soudního dvora (šestého senátu) ze dne 13. listopadu 1990. Marleasing SA proti La Comercial Internacional de Alimentacion SA. Věc C-106/89.