Právní věty

Text dokumentu

V Brně dne 10. srpna 2011 Sp. zn.: 1565/2011/VOP/DS Zpráva o šetření postupu Obecního úřadu Nedašov ve věci zaplocené potenciální veřejně přístupné účelové komunikace(na p.č. xx a yy k.ú. Nedašov a dalších) a postupu Městského úřadu Brumov-Bylnice a Krajského úřadu Zlínského kraje ve věci nepovolené stavby stavebních úprav dopravního napojení domu č.p. zz Nedašov A - Obsah podnětu Svým podnětem se na mě dne 15. 3. 2011 obrátil Ing. P. V., bytem ..., a žádal o prošetření: 1) postupu Obecního úřadu Nedašov (silničního správního úřadu) ohledně zaplocené potenciální veřejně přístupné účelové komunikace mající se nacházet na pozemcích evidovaných v katastru nemovitostí p.č. xx, yy a pozemcích ve zjednodušené evidenci - původ pozemkový katastr p.č. ..., vše v k.ú. Nedašov (dále jen "předmětné pozemky"), 2) postupu Městského úřadu Brumov-Bylnice (stavebního úřadu) ohledně nepovolené stavby stavebních úprav dopravního napojení domu čp. zz Nedašov. Přestože spolu oba případy právně nesouvisejí, rozhodl jsem se je prošetřit společně, neboť se oba dotýkají téhož stěžovatele a rovněž někteří další účastníci vystupují v obou řízeních. Dotčené nemovitosti navíc leží ve stejné obci nedaleko od sebe a lze předpokládat, že zdrojem obou kauz jsou podobné sousedské neshody. Nadále tedy bude zpráva členěna v každé kapitole vždy do samostatných oddílů 1 a 2, věnujících se vždy jedné z výše vymezených kauz. B - Skutková zjištění Po posouzení podnětu z hlediska věcné působnosti jsem se rozhodl v souladu s ustanovením § 14 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o veřejném ochránci práv"), ve věci zahájit šetření, v jehož rámci jsem o stanoviska požádal Obecní úřad Nedašov (dále jen "silniční správní úřad"), Městský úřad Brumov-Bylnice (dále jen "stavební úřad") a Krajský úřad Zlínského kraje (dále jen "krajský úřad"). Z vyjádření dotčených úřadů a z líčení stěžovatele lze dosavadní průběh obou případů shrnout takto. 1) Zaplocená cesta Bez ohledu na dřívější aktivity stěžovatele[1] týkající se tohoto problému je nepochybné, že silniční správní úřad se nejpozději doručením rozhodnutí krajského úřadu ze dne 31. 8. 2009, čj. KUZL50647/2009, dozvěděl, jaké kroky má činit, jestliže se z podnětu fyzické osoby (stěžovatele) dozvěděl o existenci laťkového plotu na potenciální veřejně přístupné účelové komunikaci. Silniční správní úřad měl ověřit čtyři definiční znaky veřejně přístupné účelové komunikace a budou-li naplněny, postupovat dle ustanovení § 29 odst. 3 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích. Dle vyjádření stěžovatele však silniční správní úřad nereagoval. Téměř po roce bylo namísto toho na základě žádosti E. S. a M. S. zahájeno deklaratorní správní řízení o existenci veřejně přístupné účelové komunikace na předmětných pozemcích. Oznámení o zahájení řízení je datováno dnem 11. 8. 2010. Stěžovatel byl dne 3. 12. 2010 vyrozuměn o chystaném výslechu svědků a dne 14. 2. 2011 vyzván k vyjádření se ke shromážděným podkladům pro rozhodnutí ve lhůtě 7 dnů. Poté, co se v uvedené lhůtě dostavila zmocněná matka stěžovatele na správní úřad, nebyl však spis k dispozici. Ke dni podání stížnosti ochránci (15. 3. 2011) nebylo ve věci vydáno žádné správní rozhodnutí. Teprve dne 29. 3. 2011 vydal silniční správní úřad rozhodnutí čj. SSÚ 1/2010-43, kterým na předmětných pozemcích skutečně deklaroval veřejně přístupnou účelovou komunikaci. (Rozhodl tedy v souladu s právním názorem stěžovatele.) Proti rozhodnutí bylo podáno odvolání, k němuž se vyjadřovali ostatní účastníci řízení. Dle vyjádření úřadu z června 2011 měl být spis v nejbližší době předán krajskému úřadu. Silniční správní úřad hájí svůj postup tím, že řízení o odstranění překážky nevedl, neboť neměl za prokázanou existenci komunikace jako takové. Bude-li komunikace pravomocně deklarována, povede řízení o odstranění překážky. Úřad rovněž uvedl, že je pravdou, že mohl tuto otázku řešit v rámci řízení o odstranění překážky, nicméně vzhledem k počtu účastníků deklaratorního řízení považoval za nespravedlivé, aby tyto účastníky pominul. Domnívá se rovněž, že deklarace komunikace může mít preventivní účinek. Dále úřad přiznává, že nedodržel lhůty stanovené správním řádem pro vydání rozhodnutí ani lhůtu pro předání spisu nadřízenému orgánu s odvoláním. Na vysvětlenou dodal, že je jednáno s jedenácti účastníky a že předmět řízení není jednoduchý. Popisuje rovněž obtíže silničního správního úřadu s úřední činností takového charakteru a rozsahu, když v obci Nedašov působí na obecním úřadě pouze uvolněná starostka, matrikářka a účetní. K nemožnosti nahlédnutí do spisu úřad uvádí, že zástupkyně stěžovatele přišla neohlášena a spis byl mimo budovu za účelem právní konzultace dalšího postupu případu. 2) Nepovolená stavba Stěžovatel brojí proti nepovolené stavbě nazývané buď "stavební úprava sjezdu na místní komunikaci", nebo "stavební úpravy účelové veřejně nepřístupné komunikace". V každém případě se jedná o změnu dopravního napojení k domu čp. zz Nedašov pana D. P. vedoucího přes pozemek stěžovatele p.č. qq k.ú. Nedašov. Stěžovatel poprvé upozornil obecný stavební úřad na existenci této dle jeho názoru nepovolené stavby dne 29. 4. 2009. Dne 3. 6. 2009 sdělil stavební úřad stěžovateli, že z hlediska stavebního práva se jedná o stavbu povolenou, která byla součástí umístění a stavebního povolení rodinného domu čp. zz v sedmdesátých letech minulého století. Tato skutečnost měla vyplývat z ověřené situace vyhotovené na podkladě snímku pozemkové mapy. Úřad stěžovatele odkázal na pořad práva civilního, domnívá-li se, že jde z tohoto hlediska o stavbu neoprávněnou. Na svých závěrech setrval i po dalších stížnostech stěžovatele. Obdobně argumentoval rovněž ve svém vyjádření pro nadřízený krajský úřad ze dne 6. 8. 2009. Uvedl také, že nevznikl nový sjezd, jedná se o stávající sjezd a na něho navazující veřejně nepřístupnou účelovou komunikaci, na kterých je patrno, že zde byl nedávno proveden nový asfaltový povrch. V druhém vyjádření krajskému úřadu ze dne 14. 9. 2009 stavební úřad vysvětluje, že povolování předmětného domu a zajištění jeho přístupu (příjezdu) proběhlo v sedmdesátých letech obvyklým způsobem (tzn. vyznačením ve snímku pozemkové mapy). Krajský úřad ve svém sdělení ze dne 29. 9. 2009 zpochybnil přinejmenším legálnost (ve smyslu stavebního práva) stavebních prací z let 2002 - 2004 (nové vyasfaltování příjezdu). Z téhož sdělení se ovšem jeví, že krajský úřad by patrně akceptoval samotnou původní podobu přístupu a příjezdu, jak byla v sedmdesátých letech vyznačena v ověřené mapě a následně stavebníky provedena. Problémem z hlediska práva veřejného se tedy jeví pouze nedávná stavební úprava (nové vyasfaltování příjezdu), kterou nepokrývá stavebněprávní dokumentace z let sedmdesátých. Stavební úřad však dne 10. 12. 2009 znovu sdělil stěžovateli, že po provedené kontrolní prohlídce (8. 12. 2009) má stále za to, že příjezd k rodinnému domu čp. zz nebyl zbudován neoprávněně (ve smyslu veřejného práva). Vyasfaltování povrchu (původně povrch z kamenné drti) a rozšíření příjezdu v nájezdových poloměrech nepovažoval za stavební úpravy vyžadující stavební povolení či jiné opatření stavebního úřadu. Krajský úřad na základě dalšího kola stížností uložil stavebnímu úřadu písemností ze dne 6. 4. 2010 zahájit řízení o odstranění nepovolené stavby, k čemuž stavební úřad, vázán právním názorem nadřízeného úřadu, přistoupil, byť na svém původním názoru stále trvá. Krajský úřad stavebnímu úřadu sdělil, že nebylo zjištěno, že by stavba rozšíření přístupové a příjezdové komunikace k rodinnému domu čp. zz byla povolena. Stavební úřad tak teprve dne 25. 5. 2010 zahájil řízení o odstranění nepovolené stavby (stavebních úprav předmětného příjezdu) dle ustanovení § 129 odst. 1 stavebního zákona. Dne 26. 5. 2010 požádal stavebník o dodatečné povolení stavby (aniž by předložil doklad o právu provést stavbu, projektovou dokumentaci, geometrické zaměření a další doklady). Dne 30. 6. 2010 přerušil stavební úřad řízení o odstranění stavby[2]. Dne 30. 6. 2010 stavební úřad rovněž přerušil řízení o dodatečném povolení stavby[3] a vyzval stavebníka k doplnění žádosti o chybějící podklady. Lhůta pro jejich doplnění byla stanovena na 30. 11. 2010. Dne 29. 11. 2010 však požádal stavebník o prodloužení lhůty, protože se se stěžovatelem jako majitelem pozemku pod stavbou dosud nedohodl a hodlá spor předložit soudu. Stavební úřad dne 10. 12. 2010 lhůtu prodloužil[4] do 28. 2. 2011. K odvolání stěžovatele prodloužení lhůty potvrdil Krajský úřad Zlínského kraje[5], neboť prodloužení lhůty není dle jeho názoru nepřiměřené. Z odůvodnění je patrno, že krajský úřad preferoval dohodu stavebníka a stěžovatele, popřípadě možnost stavebníka obrátit se na soud (s blíže neupřesněnou žalobou). Dne 28. 2. 2011 byla Okresnímu soudu ve Zlíně podána žaloba o zřízení věcného břemene spočívajícího v právu cesty přes přilehlý pozemek. Žalobou se však stavebník domáhá zřízení práva cesty ve smyslu ustanovení § 151o odst. 3 občanského zákoníku, nikoliv vyřešení problému neoprávněné stavby ve smyslu ustanoven § 135c odst. 3 občanského zákoníku. Na základě podané žaloby stavební úřad znovu dne 28. 3. 2011 přerušil[6] řízení o dodatečném povolení stavby do doby pravomocného rozhodnutí soudu. Stavební úřad se k mé výzvě ohledně předmětu dodatečně povolované stavby vyjádřil dne 23. 6. 2011 tak, že stavební úpravy spočívající v osazení obrubníků okolo komunikace a zhotovení živičného povrchu posuzoval sám jako udržovací práce s podpůrným odkazem na ustanovení § 15 vyhlášky č. 104/1997 Sb., kterou se provádí zákon o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů. Řízení o odstranění stavby tedy vede z důvodu vázanosti názorem nadřízeného úřadu. Dále pak stavební úřad vysvětluje, proč z hledisek spravedlnostních považoval za přiměřené stanovení pětiměsíční lhůty pro doplnění podkladů a její následné tříměsíční prodloužení, přičemž poukazuje na svoji standardní praxi, ale i na specifika šetřeného případu, kdy k problémům dochází po více než třicetileté existenci původní stavby na pozemku stěžovatele. Taktéž krajský úřad se k mé výzvě vyjádřil, a to dne 22. 6. 2011. Z jeho vyjádření je důležité zmínit, že obecně považuje lhůtu cca 3 - 4 měsíců pro doplnění žádosti o dodatečné stavební povolení za přiměřenou, a to s ohledem na nutnost obstarání projektové dokumentace stavby a geometrického zaměření stavby. Ke konkrétně poskytnuté pětiměsíční lhůtě uvedl, že mohla být o něco kratší, nicméně ji ještě lze akceptovat. K dalšímu prodloužení této lhůty o necelé tři měsíce krajský úřad uvedl, že stavební úřady obvykle poskytují lhůtu 2 - 3 měsíce pro podání žaloby. V tomto konkrétním případě vycházely úřady z toho, že nedošlo-li v původní lhůtě k dohodě, bylo vhodné prodloužit lhůtu ještě o uvedené měsíce, aby stavebník mohl vyčerpat poslední možnost - žalobu k civilnímu soudu. Prodloužení lhůty správní řád umožňuje. C - Právní hodnocení Zákon o veřejném ochránci práv mi ukládá povinnost působit k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívat k ochraně práv a svobod. V této části zprávy o šetření proto zhodnotím postup správních orgánů v šetřených kauzách z hlediska dodržení právních předpisů a principů dobré správy. 1) Zaplocená cesta K celé věci si úvodem dovoluji konstatovat, že lze v obecné rovině pozitivně hodnotit úroveň výsledného prvoinstančního rozhodnutí silničního správního úřadu ze dne 29. 3. 2011, kde se nevelký obecní úřad bez profesionálního úřednického aparátu důstojně vypořádává s předloženým případem, opírajíce se i o judikaturu Nejvyššího správního soudu. Samotný výsledek řízení však hodnotit nechci, neboť jednak rozhodnutí vyznělo ve prospěch stěžovatele (ten se také domnívá, že veřejná komunikace existuje), jednak se jedná o rozhodnutí nepravomocné, které ještě mohou odvolatelé novou argumentací v odvolání zvrátit, přičemž neznám ani obsah spisu, ani odvolací argumentaci. Obecně pak trvám na tom, že nejprve mají každý případ posoudit obě správní instance. Teprve poté nastává čas, aby se věcí meritorně (rozuměj věcně) zabýval dle výběru nespokojených účastníků správní soud nebo veřejný ochránce práv. Z tohoto důvodu byla předmětem mého šetření výhradně procesní rovina dosavadního správního řízení, a to zejména nečinnost. V prvé řadě musím kriticky poznamenat, že silniční správní úřad postupoval v rozporu se zákonem i s pokyny nadřízeného krajského úřadu, když namísto vedení správního řízení o odstranění překážek setrval téměř 1 rok v nečinnosti. Taktéž následný postup úřadu nebyl nejvhodnější. Jak vyplývá z rozsudku Nejvyššího správního soudu 6 Ans 2/2007-128, ze dne 15. 11. 2007 (publikován jako 1486/2008 Sb.NSS), na nějž v podrobnostech odkazuji, měl silniční správní úřad řešit překážky na potenciální účelové komunikaci rovnou v řízení o odstranění pevných překážek. Účastníky tohoto řízení by byl stejný okruh osob jako u řízení deklaratorního. V odůvodnění tohoto rozhodnutí by se pak s existencí/neexistencí komunikace vypořádal stejně jako při deklaraci komunikace. V případě, že by existenci komunikace neshledal, žádost o odstranění překážek by zamítl (popřípadě řízení ex offo zastavil). V případě, že by existenci komunikace shledal a prokázal, komu umístěné překážky patří (obvykle vlastníkům pozemku), nařídil by jejich odstranění. Silniční správní úřad měl tedy vést řízení o odstranění pevných překážek, nikoliv nadbytečné deklaratorní správní řízení dle ustanovení § 142 správního řádu. Zvolený postup silničního správního úřadu znamená, že nedojde-li ani po pravomocné deklaraci komunikace (stane-li se tak) k dobrovolnému uvolnění cesty, bude úřad nucen vést další (v pořadí již druhé) řízení, v němž nařídí překážky odstranit. Jestliže se však úřad již vydal touto cestou, domnívám se, že by bylo v této fázi kontraproduktivní celý případ vracet na samý počátek. Očekávám proto, že ihned po pravomocné deklaraci komunikace (dojde-li k ní) provede silniční správní úřad z úřední povinnosti řízení o odstranění překážek, nedojde-li k dobrovolné nápravě deklaratorním rozhodnutím, jež úřad označuje za "preventivní". Zde by měl již ulehčen svůj postup v tom, že v otázce existence komunikace by vycházel z pravomocného správního rozhodnutí. Rovněž nezbývá než potvrdit, že silniční správní úřad byl i v deklaratorním správním řízení nečinný a dopustil se průtahů. Ustanovení § 71 správního řádu[7] obsahuje nepřekročitelné lhůty pro vydání rozhodnutí: "(1) Správní orgán je povinen vydat rozhodnutí bez zbytečného odkladu. ... (3) Pokud nelze rozhodnutí vydat bezodkladně, je správní orgán povinen vydat rozhodnutí nejpozději do 30 dnů od zahájení řízení, k nimž se připočítává doba a) až 30 dnů, jestliže je zapotřebí nařídit ústní jednání nebo místní šetření, je-li třeba někoho předvolat, někoho nechat předvést nebo doručovat veřejnou vyhláškou osobám, jimž se prokazatelně nedaří doručovat, nebo jde-li o zvlášť složitý případ..." Připustím-li, s přihlédnutím ke všem okolnostem věci, že bylo nutné nařídit ústní jednání a místní šetření, měl správní úřad maximálně 60 dnů na rozhodnutí ve věci, aniž by se dopustil porušení správního řádu. Mezi doručením žádosti ze dne 10. 8. 2010 a dnem 29. 3. 2011, kdy bylo prvoinstanční rozhodnutí vydáno, byla lhůta 60 dnů překročena o více než 5 měsíců. Silniční správní úřad rovněž překročil lhůtu pro předání odvolání spolu se správním spisem odvolacímu orgánu. Přestože rozumím nezáviděníhodné pozici malých obcí a jejich starostů a starostek, nemohu z pohledu adresátů veřejné správy, jejichž práva napomáhám chránit, akceptovat nezákonné postupy, byť souhlasím s názorem obecního úřadu, že šetřená agenda by měla být svěřena pouze větším úřadům. V této věci přenosu působnosti silničních správních úřadů jsem také podnikl řadu kroků, oslovil Ministerstvo dopravy i Poslaneckou sněmovnu Parlamentu ČR. Teprve příští rok ukáže, s jakým výsledkem. Do té doby je, stejně jako již posledních čtrnáct let, bohužel nutné, aby i malé obce vykonávaly agendu silničních správních úřadů, a to v souladu se zákonem. Za svá selhání pak odpovídají jednak samy, jednak nese svůj díl odpovědnosti stát jako mocenský suverén neschopný účinně zorganizovat výkon veřejné správy. 2) Nepovolená stavba a) Hmotněprávní rovina případu Úvodem je nutno opět připomenout, že předmětem tohoto šetření je procesní postup zejména stavebního úřadu, nikoliv hmotněprávní posuzování rozdílných právních názorů úřadů obou instancí na legálnost stavby ve smyslu stavebněprávním. Protože však musím prozkoumat, zda vedení popsaného správního řízení o odstranění stavby má vůbec oporu ve skutkových zjištěních úřadů, musím se stručně vyjádřit také k tomuto hmotněprávnímu aspektu, byť konečné posouzení je na odpovědnosti zejména krajského úřadu, který korigoval názor úřadu stavebního. Považuji za smysluplné, pokud se s úřady shodneme na tom, že původní stavba příjezdu z let sedmdesátých je z pohledu stavebního práva stavbou povolenou. Zdá se, že toto nerozporuje ani stavební úřad, ani krajský úřad. Kdyby se tedy vlastník domu č.p. zz spokojil s původním dopravním napojením své nemovitosti, bylo by toto napojení z hlediska veřejného práva povoleno a bylo by na stěžovateli, aby věc řešil soukromoprávní žalobou na ochranu svého vlastnického práva. Jestliže ovšem vlastník uvedeného domu v letech 2002 - 2004 provedl vyasfaltování pozemku s původní kamennou drtí, osazení obrubníků, a dokonce, jak sám v protokolu ze dne 8. 12. 2009 uznal, rozšířil stávající příjezd v nájezdových poloměrech, dostal tímto aktem do hry taktéž veřejnou správu, neboť ta se touto stavební činností měla zabývat. Aniž bych zde chtěl podrobně argumentovat za krajský úřad, proč požaduje po stavebním úřadu projednání výsledků této stavební činnosti jako nepovolené stavby, musím uvést, že nemohu souhlasit se stavebním úřadem, že šlo o pouhé stavební úpravy nevyžadující žádné jeho opatření. Budu-li případ posuzovat optikou obecného stavebního práva, a tedy § 103 odst. 1 písm. h) stavebního zákona, není splněna podmínka, že nedošlo ke změně vzhledu stavby. Také z pohledu ustanovení § 15 prováděcí vyhlášky[8] k zákonu o pozemních komunikacích, na niž úřad podpůrně poukazuje, neshledávám naplnění podmínek pro realizaci stavebních úprav bez stavebního povolení nebo opatření stavebního úřadu. Vedle opětovného nesplnění podmínky "nezměnit vzhled" (písm. a) došlo dle mého názoru k rozšíření komunikace přinejmenším v nájezdových poloměrech (písm. c) a bylo dotčeno vlastnické právo stěžovatele (písm. d). K úvaze je rovněž otázka, zda v případě přebudování příjezdu z kamenné drti na příjezd asfaltový a při jeho rozšíření nelze uvažovat o zcela nové stavbě namísto pouhých stavebních úprav. Ať tak či tak, lze se patrně ztotožnit s krajským úřadem, že předmětné stavební práce v letech 2002 - 2004 vyžadovaly svolení stavebního úřadu, k němuž nedošlo, a jde tedy o stavbu nepovolenou ve smyslu stavebního zákona. Z hlediska obecně spravedlnostního bych pak rád poznamenal, že bylo-li v období nesvobody před rokem 1989 vlastnické právo státními orgány potlačováno, nebo alespoň nedůsledně řešeno (jako v tomto případě), není obdobný postup možný v právním demokratickém státě. Zatímco tedy řešení starých povolených staveb bez ohledu na tehdejší případná porušení vlastnických práv po úřadech nevyžaduji, domnívám se, že nelze ze strany stavebních úřadů tolerovat další aktivity, které již existující porušení vlastnického práva rozšiřují a prohlubují, pokud zároveň stavebněprávní předpisy úřadům ukládají takové typy stavební činnosti řešit. b) Procesní rovina Nyní již tedy k procesním aspektům případu, na něž jsem svoji pozornost s ohledem na neukončenost správních řízení zaměřil především. V prvé řadě považuji za chybné, že stavební úřad, byť věděl již z vyjádření krajského úřadu ze dne 29. 9. 2009, že krajský úřad zpochybňuje legálnost stavebních prací z let 2002 - 2004 (nové vyasfaltování příjezdu), a navzdory zjištěním z kontrolní prohlídky dne 8. 12. 2009, odmítl věc řešit řízením o odstranění stavby. Správní řízení zahájil teprve dne 25. 5. 2010 na základě dalšího stanoviska krajského úřadu. Za vážnější otázku k diskuzi s přesahem řady jiných případů v zemi však považuji téma správného postupu stavebních úřadů v řízeních o odstranění stavby, a v návaznosti na to v řízeních o dodatečném povolení černé stavby, s ohledem na platné právní předpisy. Abych vysvětlil, v čem spatřuji častou nesprávnost postupů stavebních úřadů, musím nejprve citovat ustanovení § 129 odst. 3 stavebního zákona: "U stavby prováděné či provedené bez rozhodnutí nebo opatření stavebního úřadu vyžadovaného tímto zákonem anebo v rozporu s ním, stavební úřad zahájí řízení o jejím odstranění. Pokud půjde o stavbu uvedenou v odstavci 2, stavebník nebo vlastník požádá o její dodatečné povolení a předloží podklady ve stejném rozsahu jako k žádosti o stavební povolení, stavební úřad přeruší řízení o odstranění stavby a vede řízení o podané žádosti; v tomto řízení postupuje podle § 111 až § 115 ..." Jedním z možných výkladů tohoto ustanovení je konstatování, že zákonodárce umožňuje černému stavebníkovi dodatečně povolit černou stavbu pouze v případě jeho výrazné, rychlé a bezchybné aktivity, když jej nutí, aby ve lhůtě, v níž by jinak dle správního řádu mělo být dokončeno správní řízení (viz § 71 správního řádu - maximálně 60 dnů), podal nejen žádost, nýbrž i předložil podklady v plném rozsahu. Dle takového přísného výkladu, není-li žádost sama o sobě úplná či není-li doplněna o zákonem stanovené přílohy, se tímto řízení o odstranění stavby nepřerušuje a řízení o dodatečném povolení stavby se takto neúplnou žádostí vůbec nezahajuje. Tento restriktivní právní názor, opírající se o ryze gramatický výklad, nezastávám, neboť se mi jeví absurdním. Poněkud rozšiřujícím výkladem (opírajícím se zejména o zákonný odkaz na plný postup dle ustanovení § 111 − § 115) lze dospět k závěru pro černého stavebníka poněkud příznivějšímu, že také podáním neúplné žádosti lze řízení o odstranění stavby překlopit v řízení o dodatečném povolení stavby, přičemž neúplnou žádost musí stavebník doplnit k výzvě úřadu dle ustanovení § 45 odst. 2 správního řádu, obsahující přiměřenou lhůtu. I v rámci tohoto volnějšího výkladu je však třeba zdůraznit, že je to černý stavebník, kdo jednal v rozporu se zákonem, a je tedy nutné po něm vyžadovat maximální součinnost. V rámci takového chápání pozice černého stavebníka je také nutno činit správní uvážení ohledně stanovení "přiměřené lhůty". Za přiměřenou, v souladu s názorem krajského úřadu, považuji lhůtu 3 až 4 měsíců, a to s ohledem na nutnost obstarání projektové dokumentace stavby, geometrického zaměření stavby či případně dalších podkladů požadovaných stavebním zákonem. Z hlediska ochrany vlastnických práv třetích osob, a to v té míře, kterou stavební zákon od stavebních úřadů očekává, pak nejčastěji nastávají dvě problematické situace. Při projednávání černé stavby zjistí stavební úřad, že o vlastnickém právu stavebníka k pozemku pod stavbou (její částí) panují pochybnosti v tom smyslu, že v katastru nemovitostí je zapsána jiná osoba (obvykle se stavbou nesouhlasící), avšak stavebník tvrdí, že právo k pozemku pod stavbou vydržel. Při smysluplném tvrzení stavebníka o vydržení pozemku je třeba v souladu s ustanovením § 114 odst. 3 stavebního zákona (námitka existence či rozsahu vlastnického práva) a § 57 odst. 1 písm. b) správního řádu (řešení předběžné otázky) umožnit stavebníkovi uplatnění jeho odůvodněně tvrzeného vlastnického práva k pozemku u soudu.[9] Největší problém nastává při řešení případu, kdy stavebník černé stavby nemůže důvodně tvrdit vydržení cizího pozemku (jeho části) pod stavbou, nejčastěji pro neexistenci alespoň domnělého právního titulu[10]. Lze vůbec v takovém případě smysluplně dodatečným povolováním řešit nepovolenou stavbu, když stavebník není schopen doložit vlastnické právo (nebo jiné právo) opravňující ho stavbu provést ve smyslu ustanovení § 110 odst. 2 písm. a) stavebního zákona? Přestože stavební zákon sám se jeví v této otázce být spíše nekompromisním, nelze opomenout právní úpravu v ustanovení § 135c odst. 3 občanského zákoníku[11] a soudní judikaturu k němu existující[12]. Dle Nejvyššího soudu tím, že zákonodárce vyňal režim neoprávněné stavby (§ 135c) z dosahu § 126 odst. 1 občanského zákoníku, který by umožňoval neoprávněné postavení stavby na cizím pozemku řešit jen odstraněním stavby, deklaroval nutnost v odůvodněných případech přihlédnout i k oprávněným zájmům vlastníka neoprávněné stavby. V občanském právu se dle soudu též tradičně uplatňuje snaha o to, aby nákladné investice nebyly zbytečně mařeny (v případě neoprávněné stavby pochopitelně za předpokladu, že vzhledem k okolnostem konkrétního případu lze takový postup spravedlivě požadovat). Nejvyšší soud tak dospěl k dosud nepřekonanému závěru, že návrh na zřízení věcného břemene, které je nezbytné k výkonu vlastnického práva k dosud neoprávněné stavbě, může podat i vlastník stavby, a to i samostatnou žalobou. Z právě uvedeného vyplývá, že veřejná správa by měla i v případě evidentně neoprávněné stavby na cizím pozemku umožnit stavebníkovi její případné občanskoprávní vypořádání skrze žalobu opřenou o § 135c občanského zákoníku, neboť dle občanského práva je takové řešení možné.[13] Z hlediska stavebního zákona půjde opět o aplikaci (byť velmi extenzivní) § 114 odst. 3 stavebního zákona (námitka existence či rozsahu vlastnického práva) a § 57 odst. 1 písm. b) správního řádu (řešení předběžné otázky). Ať už jde o případ důvodně tvrzeného vydržení, nebo o případ evidentně neoprávněné stavby, je tedy právem (a domnívám se, že i povinností) stavebního úřadu vyzvat stavebníka řešené stavby k podání jedné ze dvou výše popsaných žalob a správní řízení o dodatečném povolení stavby přerušit. Pro možnost podání žaloby (včetně předchozího pokusu o smírné řešení) považuji za přiměřenou lhůtu opět 3 až 4 měsíce. Je-li žaloba podána, řízení se přeruší do ukončení soudního sporu. V dosud podaném právním stanovisku jsem vysvětlil, že řízení o dodatečném povolení stavby je možné na dobu několika měsíců přerušit − buď pro doplnění žádosti o dokumenty stavebněprávní povahy (projektová dokumentace apod.), nebo o doklad občanskoprávní povahy svědčící o zahájení příslušného soudního řízení. Prodloužení úřadem stanovené přiměřené lhůty (tedy postup dle ustanovení § 39 odst. 2 správního řádu) však považuji za možné jen při výjimečných a pečlivě odůvodněných okolnostech, pro něž nebylo možné původní lhůtu dodržet. Mám-li na pozadí těchto obecných východisek zhodnotit konkrétní kauzu stěžovatele, musím uvést, že postup stavebního úřadu, potvrzený následně i úřadem krajským, nepovažuji za správný. Pokud stavebník spolu se žádostí nedoložil ani potřebnou stavebněprávní dokumentaci, ani doklady prokazující jeho právo provést stavbu, měl stavební úřad řízení jedinkrát přerušit a poskytnout maximálně čtyřměsíční lhůtu pro dodání jak stavebněprávní dokumentace, tak také dokladu o právu stavbu provést nebo alespoň kopie příslušné soudní žaloby ve smyslu výše popsaném. V šetřeném případě nebyl důvod pro poskytování lhůty pětiměsíční, která byla dále prodloužena téměř o další tři měsíce. Zároveň je nutno poznamenat, že tento postup však nemohl mít závažnějších dopadů na výsledek celého případu a spíše než o porušení zákona se z mého pohledu jedná spíše o ne zcela důsledné naplnění principů dobré správy (efektivita a včasnost) díky přílišným ohledům na černého stavebníka. V současné době je řízení dle mého názoru přerušeno důvodně a bude záležet na výsledku soudního sporu, jaké další kroky bude stavební úřad povinen podniknout. D - Závěr Své šetření končím dle ustanovení § 18 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, s tím závěrem, že jsem v postupu správních úřadů shledal pochybení, jež jsou popsána v předcházející části této zprávy. Obecní úřad Nedašov se v průběhu řešení překážek na potenciální veřejně přístupné účelové komunikaci a v průběhu deklaratorního správního řízení dopustil opakované nečinnosti. Městský úřad Brumov-Bylnice pak nejprve neřešil nepovolené stavební úpravy příjezdu k rodinnému domu čp. zz Nedašov, přičemž následně poskytl černému stavebníkovi příliš velkorysé lhůty pro doplnění jeho žádosti o dodatečné stavební povolení, což schválil následně i Krajský úřad Zlínského kraje. Šetření ve věci uzavírám touto zprávou, jež shrnuje mé dosavadní poznatky, které budou po vyjádření dotčených správních úřadů podkladem pro mé závěrečné stanovisko ve věci. Podle ustanovení § 18 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, jsem požádal dotčené úřady, aby se ve lhůtě 30 dnů ode dne doručení této zprávy k mým zjištěním vyjádřily a informovaly mě, jaké přijaly kroky ke zjednání nápravy. Zprávu o šetření zasílám na vědomí také stěžovateli. JUDr. Pavel V a r v a ř o v s k ý veřejný ochránce práv [1] Stěžovatel v jednom ze svých pozdějších doplnění uvedl, že žádá prošetřit, "proč byla shozena ze stolu petice ze dne 6. 7. 2009 o zpřístupnění komunikace", když vyjádření krajského úřadu k této věci považuje za "akt, jak se zbavit obyčejného občana". Vzhledem k již tak rozsáhlému předmětu šetření a s ohledem na zákonné pravidlo, že zpravidla neprošetřuji události starší jednoho roku, ponechávám tuto otázku stranou svého zájmu. [2] Usnesení Městského úřadu Brumov-Bylnice ze dne 30. 6. 2010, sp. zn. SÚ 3785/2010/Fi, čj. SÚ/4629/2010. [3] Usnesení Městského úřadu Brumov-Bylnice ze dne 30. 6. 2010, sp. zn. SÚ 3795/2010/Fi, čj. SÚ/4624/2010. [4] Usnesení Městského úřadu Brumov-Bylnice ze dne 10. 12. 2010, sp. zn. SÚ 3795/2010/Fi, čj. SÚ/8381/2010. [5] Rozhodnutí Krajského úřadu Zlínského kraje ze dne 10. 3. 2011, sp. zn. KUSP 3694/2011 ÚP-Vy, čj. KUZL 16919/2011. [6] Usnesení Městského úřadu Brumov-Bylnice ze dne 28. 3. 2011, sp. zn. SÚ 3795/2010/Fi, čj. SÚ/1993/2011. [7] Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. [8] Vyhláška Ministerstva dopravy a spojů č. 104/1997 Sb., kterou se provádí zákon o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů. [9] Tento názor podporuje i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2010, čj. 8 As 7/2010-99 (2210/2011 Sb.NSS), byť se vztahuje ještě ke starému stavebnímu zákonu. [10] "Oprávněná držba se nemusí nutně opírat o existující právní důvod; postačí, aby tu byl domnělý právní důvod (titulus putativus), tedy jde o to, aby držitel byl se zřetelem ke všem okolnostem v dobré víře, že mu takový právní titul svědčí." (Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24. 2. 2000, sp. zn. 22 Cdo 417/98, publikován v časopise Soudní rozhledy 8/2001). Pokud tedy stavebník (jeho právní předchůdce) od počátku věděl, že je stavba umístěna na cizím pozemku, nelze dle mého názoru s vydržením u soudu uspět. [11] § 135c občanského zákoníku (1) Zřídí-li někdo stavbu na cizím pozemku, ač na to nemá právo, může soud na návrh vlastníka pozemku rozhodnout, že stavbu je třeba odstranit na náklady toho, kdo stavbu zřídil (dále jen "vlastník stavby"). (2) Pokud by odstranění stavby nebylo účelné, přikáže ji soud za náhradu do vlastnictví vlastníku pozemku, pokud s tím vlastník pozemku souhlasí. (3) Soud může uspořádat poměry mezi vlastníkem pozemku a vlastníkem stavby i jinak, zejména též zřídit za náhradu věcné břemeno, které je nezbytné k výkonu vlastnického práva ke stavbě. [12] Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 6. 12. 2001, sp. zn. 22Cdo 1090/2000 (32/2002 Sb.NS). [13] V právě šetřeném případě se žaloba sice opírá o § 151o odst. 3 občanského zákoníku, jde tedy o snahu stavebníka získat právo z titulu tzv. nezbytné cesty, nicméně tuto žalobní variantu lze teoreticky považovat za možnou.