Právní věty

Text dokumentu

Zástupce veřejné ochránkyně práv JUDr. Stanislav Křeček V Brně dne 5. srpna 2014 Sp. zn.: 3920/2014/VOP/MST Vážený pane magistře, odpovídám na podnět, kterým se na veřejnou ochránkyni práv obrátila společnost R., se sídlem xxxxx, a který byl doručen Kanceláři veřejného ochránce práv dne 23. 6. 2014. Jeho předmětem jsou pochybení, kterých se měl v řízení o udělení výjimky z obecných požadavků na výstavbu dopustit Městský úřad Otrokovice, odbor stavební úřad (dále jen "stavební úřad"), a Krajský úřad Zlínského kraje, odbor územního plánování a stavebního řádu (dále jen "krajský úřad"). Vyřízení podnětu jsem se na základě pověření veřejné ochránkyně práv Mgr. Anny Šabatové, Ph.D., ujal já, neboť ochránkyně využila možnosti, dané jí ustanovením § 2 odst. 4 zákona o veřejném ochránci práv,[1] a přenesla na mě některé oblasti své působnosti, mimo jiné i oblast stavebního zákona,[2] kam tento podnět spadá. Z obsahu podnětu je patrné, že společnost R.., nesouhlasí se zamítnutím své žádosti o udělení výjimky z ustanovení § 21 odst. 4 vyhlášky o obecných požadavcích na využívání území (dále jen "vyhláška")[3]. Rozhodnutím obou úřadů je vytýkáno povrchní odůvodnění a skutečnost, že výjimku je možné povolit nejen z rozměrů stavby, ale také z výčtu přípustných staveb, a to za splnění dalších kritérií stanovených právními předpisy. Vzhledem k tomu, že zaslané podklady umožňují posouzení věci bez nutnosti žádat doplnění dalších listin a vyjádření, rozhodl jsem se zahájit šetření dle ustanovení § 14 zákona o veřejném ochránci práv a v něm přistoupit hned k právnímu hodnocení obou rozhodnutí a postupu správních orgánů. Skutková zjištění Stavební úřad vydal dne 7. 3. 2014 pod č. j. SÚ/9598/2014/KRN rozhodnutí, kterým zamítl žádost společnosti R., zastoupené Mgr. L Š, o udělení výjimky z ustanovení § 21 odst. 4 vyhlášky. Předmětem žádosti bylo umístění stavby pro reklamu na pozemku stavby pro bydlení (rodinného domu) p. č. st. X v k.ú. xx.[4] Podle žádosti se mělo jednat o umístění dvou reklamních panelů o rozměrech 3,6 x 9,6 m svírajících mezi sebou úhel 30o a připevněných na ocelové konstrukci. Horní hrana reklamní plochy měla dosahovat výšky 9,9 m nad zemí. Z odůvodnění prvostupňového rozhodnutí vyplývá, že stavba je navržena na pozemku p. č. st. X, kde je v současné době umístěna stavba pro bydlení a další stavby, které souvisejí s bydlením. Stavba pro reklamu, která je na pozemku navržena, nesouvisí ani nepodmiňuje bydlení v rodinném domě. Tuto skutečnost umocňuje fakt, že navrhovaná stavba pro reklamu je jiného vlastníka než rodinný dům na pozemku umístěný. Velikost stavby posuzoval stavební úřad s vědomím, že rozměry uváděné v ustanovení § 21 odst. 4 vyhlášky se vztahují ke stavbám pro podnikatelskou činnost a ne ke stavbám pro reklamu, přesto konstatoval, že při celkové výšce posuzované stavby 9,9 metrů je překročena požadovaná hodnota 5 metrů o 4,9 metrů. Výjimku nelze povolit, neboť se jedná o stavbu nepodmiňující a nesouvisející se stavbou pro bydlení, která svými rozměry významně překračuje požadované rozměry dané citovaným ustanovením vyhlášky. Povolením výjimky by nebylo dosaženo účelu sledovaného obecnými požadavky na výstavbu. Žadatel rovněž neprokázal a řádně nezdůvodnil podanou žádost. K odvolání společnosti R., krajský úřad svým rozhodnutím ze dne 11. 6. 2014, č. j. KUZL 32565/2014, postup stavebního úřadu potvrdil. V odůvodnění doplnil, že smyslem výjimek je skutečnost, že obecné požadavky na výstavbu mohou být v řadě případů dle místních okolností příliš přísné. Možnost povolit výjimku předpokládá posouzení konkrétních okolností případu a zohlednění místních podmínek a vhodnosti stavby v dané lokalitě a typu zástavby. V daném případě, kdy předmětem žádosti o povolení výjimky bylo umístění stavby pro reklamu na pozemku staveb pro bydlení, dospěl krajský úřad ve shodě s orgánem prvního stupně k závěru, že povolením výjimky nebude dosaženo účelu sledovaného obecnými požadavky na výstavbu. Z ustanovení § 20 vyhlášky lze dovodit, že obecným požadavkem je takové umisťování staveb na pozemcích, které nezhoršuje kvalitu prostředí a hodnotu území. V daném případě bylo zjevné, že velikost stavby (půdorysná i výšková), její účel využití a její lokalizace na předmětném pozemku (resp. všechny tyto faktory ve svém souhrnu) by kvalitu prostředí a hodnotu území zhoršily. Základním principem a účelem ve vyhlášce stanovených požadavků na možné umístění staveb na pozemcích staveb pro bydlení je především zajištění kvality zástavby, údržby stavby, ochrany soukromí a komfortního bydlení, tj. celkové kvality prostředí (dříve tzv. pohody bydlení), a to nejen uživatelů stavby, ale i vlastníků sousedních nemovitostí. Po posouzení všech uvedených požadavků je zřejmé, že umístěním předmětné stavby pro reklamu na pozemku stavby pro bydlení by nebylo dosaženo účelu sledovaného obecnými požadavky na výstavbu, neboť navržená stavba není stavbou bez negativních účinků na okolí. Stěžovatel se následně prostřednictvím svého zmocněnce obrátil na Ministerstvo pro místní rozvoj, které podnětem požádal o zahájení přezkumného řízení a zrušení předchozího rozhodnutí krajského úřadu. Právní hodnocení Zákon o veřejném ochránci práv mi ukládá povinnost k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívat k ochraně práv a svobod. Veden tímto posláním jsem shromážděné podklady po právní stránce posoudil následujícím způsobem. Podle § 169 odst. 2 stavebního zákona lze výjimku z obecných požadavků na výstavbu v jednotlivých odůvodněných případech povolit pouze z těch ustanovení prováděcího právního předpisu, ze kterých tento předpis povolení výjimky výslovně umožňuje, a jen pokud se tím neohrozí bezpečnost, ochrana zdraví a života osob a sousední pozemky nebo stavby. Řešením podle povolené výjimky musí být dosaženo účelu sledovaného obecnými požadavky na výstavbu. Podle ustanovení § 21 odst. 4 vyhlášky lze na pozemcích staveb pro bydlení kromě stavby pro bydlení umístit stavbu nebo zařízení související s bydlením či bydlení podmiňující a provést terénní úpravy potřebné k řádnému a bezpečnému užívání pozemků, staveb a zařízení na nich, není-li z prostorových a provozních důvodů možno zabezpečit uvedené funkce ve stavbě pro bydlení. Na pozemcích rodinných domů lze dále umístit jednu stavbu pro podnikatelskou činnost do 25 m2 zastavěné plochy a do 5 m výšky s jedním nadzemním podlažím, podsklepenou nejvýše do hloubky 3 m. Na pozemcích staveb pro rodinnou rekreaci lze kromě stavby pro rodinnou rekreaci umístit stavbu nebo zařízení související s rodinnou rekreací či rodinnou rekreaci podmiňující a provést terénní úpravy potřebné k řádnému a bezpečnému užívání pozemků, staveb a zařízení na nich. Podle § 26 vyhlášky je z tohoto ustanovení možné udělit výjimku. Ztotožňuji se s tvrzením stavebního i krajského úřadů, že na povolení výjimky z obecných požadavků na výstavbu není dle stavebního zákona právní nárok. Nicméně zamítnutí či vyhovění žádosti o udělení výjimky je otázkou správního uvážení, které v právním státě nemůže být bezbřehé. V případě negativního rozhodnutí je povinností stavebních úřadů všech stupňů, aby jasně, řádně a nezpochybnitelně odůvodnily své rozhodnutí v tom smyslu, která z výše uvedených podmínek pro udělení výjimky nebyla v posuzovaném případě dodržena. Je naprosto nedostačující a nepřípustné, aby rozhodnutí o zamítnutí žádosti o výjimku bylo odůvodněno obecným konstatováním zákona bez relevantních důkazních prostředků, jejich vyhodnocení a pečlivému přihlédnutí ke všemu, co vyšlo v řízení najevo, včetně toho, co uvedli účastníci.[5] Vztáhnu-li tento obecný závěr na případ společnosti R., domnívám se, že stavební ani krajský úřad nenaplnily bezezbytku všechny zákonné požadavky pro zamítnutí žádosti o udělení výjimky z ustanovení § 21 odst. 4 vyhlášky. Předně musím souhlasit se stěžovatelem, že výjimku z obecných požadavků na výstavbu je možno udělit nejen z rozměrů stavby, ale také z výčtu přípustných staveb, a to za předpokladu splnění dalších kritérií stanovených právními předpisy. Tento závěr vyplývá i z judikatury Nejvyššího správního soudu, který např. v rozsudku ze dne 21. 7. 2010, č. j. 6 As 5/2009-102, formuloval následující právní větu: "Výjimku z § 50 odst. 8 vyhlášky 137/1998 Sb., o obecných technických požadavcích na výstavbu, je možné udělit nejen z rozměrů stavby, ale také z výčtu přípustných staveb, bude-li ovšem splňovat další kritéria stanovená právními předpisy (§ 138a odst. 2 zákona č. 50/1976 Sb., tj. starého stavebního zákona), zejména řešením podle povolené výjimky musí být dosaženo účelu sledovaného obecnými technickými požadavky."[6] Zamítl-li stavební úřad žádost o udělení výjimky z důvodu, že stavba pro reklamu nesouvisí se stavbou pro bydlení ani ji nepodmiňuje, postupoval v rozporu s výše uvedeným názorem a konečně i s platnou právní úpravou. V ustanovení § 26 ani § 21 odst. 4 vyhlášky není uvedeno žádné omezení, které by se týkalo zúženého rozsahu možností pro udělení výjimky. V § 21 odst. 4 vyhlášky jsou vyjmenovány typy staveb, které na pozemku stavby pro bydlení lze umístit bezvýjimečně, možné udělení výjimky však znamená příležitost pro umístění i jiných než v citovaném ustanovení vyjmenovaných typů staveb, např. právě staveb se stavbami pro bydlení nesouvisející ani je nepodmiňující. To však jen za předpokladu, že budou splněny i další požadavky stanovené § 169 odst. 2 stavebního zákona. Odůvodnění stavebního úřadu přináší i určitou míru absurdity, neboť skutečnost, že stavba pro reklamu se stavbou pro bydlení nesouvisí ani ji nepodmiňuje a navíc přesahuje přípustný rozměr stavby pro podnikání (5 metrů výšky), byla právě důvodem pro podání žádosti o udělení výjimky; pokud by výše uvedené požadavky byly splněny, nebylo by vůbec nutné výjimku získávat. Pokud by stavební úřad postupoval i v dalších případech totožně, tj. uděloval by výjimku z ustanovení § 21 odst. 4 vyhlášky pouze u staveb pro podnikání nepřesahujících 5 metrovou výšku, případně staveb souvisejících a podmiňujících stavbu pro bydlení, stala by se možnost povolit z tohoto ustanovení výjimku zcela zbytečnou. Dalším důvodem pro zamítnutí žádosti bylo konstatování stavebního úřadu, že povolením výjimky by nebylo dosaženo účelu sledovaného obecnými požadavky na výstavbu. Dlužno dodat, že stavební úřad se v odůvodnění těmito účely nezabývá a jeho rozhodnutí v této části působí nepřezkoumatelným dojmem. Nápravu do jisté míry zjednal až krajský úřad, který se v odůvodnění svého rozhodnutí zabýval účelem ustanovení § 21 odst. 4 a rovněž § 20 vyhlášky, v němž jsou stanoveny požadavky na vymezování pozemků. Podle § 20 se stavby umísťují způsobem, který nezhoršuje kvalitu prostředí a hodnotu území. Stavba pro reklamu by však svou velikostí, účelem využití a lokalizací na předmětném pozemku (resp. souhrnem všech těchto faktorů) kvalitu prostředí a hodnotu území zhoršila. Účelem požadavků na umístění staveb na pozemcích staveb pro bydlení je zajištění kvality zástavby, údržby stavby, ochrany soukromí a komfortního bydlení, tedy celkové kvality prostředí nejen pro uživatele stavby, ale i pro vlastníky sousedních nemovitostí. Umístěním stavby pro reklamu by nebylo dosaženo účelu sledovaného obecnými požadavky na výstavbu. Domnívám se, že krajský úřad tuto dozajista správnou úvahu nedůsledně aplikoval na skutečný stav věci, který byl v souladu s ustanovením § 3 správního řádu[7] povinen zjistit. Důsledné zjištění skutkového stavu v lokalitě, které se povolení výjimky týká, nabývá v postupu podle § 169 odst. 2 stavebního zákona zásadní váhy. Možnost povolit výjimku totiž předpokládá posouzení konkrétních okolností případu a zohlednění místních podmínek a vhodnosti stavby v dané lokalitě a zástavbě. Různé situace tak nastanou při umísťování staveb na pozemcích staveb pro bydlení ve městě, na venkově, na malém a značně zastavěném pozemku nebo naopak na pozemku rozlehlém a "prázdném" atd.[8] Zhodnotím-li skutkové okolnosti případu, shledávám, že vlastníkem rodinného domu na pozemku p. č. st. X sice není společnost R., která o umístění stavby pro reklamu žádala, nicméně tímto vlastníkem je Mgr. Libor Šlampa, který společnost v řízeních před stavebním a krajským úřadem zastupoval; jen těžko lze říci, že by s umístěním stavby na svém pozemku se stavbou pro bydlení nesouhlasil. Má-li tedy umístěním stavby pro reklamu dojít k narušení komfortního bydlení či ochrany soukromí uživatele rodinného domu, pak je nutno říci, že tento uživatel (vlastník) s takovým narušením souhlasí. Jiné pozemky staveb pro bydlení se v lokalitě nenachází.[9] Otázkou, jejímuž zodpovězení se krajský úřad nevěnoval, je míra zásahu do kvality prostředí v důsledku umístění stavby pro reklamu; jinak řečeno jak razantně by byla umístěním reklamních panelů ohrožena kvalita prostředí a hodnota území. To zejména s ohledem na skutečnost, že jediný pozemek se stavbou pro bydlení, který se v tomto místě nachází a který patří zmocněnci žadatele, je už dnes obklopen stavbou garáže, hospodářského stavení a dvou budov autoservisu, pneuservisu a lakovny. Nedaleko se pak nachází frekventovaná komunikace R49 a R55. Také je otázkou, do jaké míry je stavbou pro reklamu narušeno soukromí uživatelů sousedních nemovitostí, které neslouží jako stavby pro bydlení, a snížena kvalita zástavby. Z leteckého pohledu na pozemek p. č. st. X a jeho okolí se tato lokalita již na první pohled jeví jako naprosto nevhodná pro bydlení, zaručující jen velmi nízkou pohodu bydlení a kvalitu prostředí a je otázkou, zda na tom umístění stavby pro reklamu může něco změnit (zhoršit). Ze všech výše uvedených důvodů mám za to, že správní úvaha krajského úřadu nemá oporu ve skutkovém stavu věci a mohu mít spíše pochybnosti, zda vůbec byl tento stav v řízení zjišťován. Směrem nejen k tomuto případu, ale rovněž budoucí praxi stavebního a krajského úřadu mohu opět odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2010, č. j. 6 As 5/2009-102, v němž je vysvětlen účel ustanovení § 50 odst. 8 vyhlášky č. 137/1998 Sb.,[10] a který lze přiměřeně použít i pro stávající právní úpravu umísťování staveb na pozemcích staveb pro bydlení: "(...) účelem citovaného ustanovení je ochrana vzhledové a uživatelské kvality bezprostředního okolí rodinných domů, zachování estetiky pozemků s rodinnými domy, kvalitního a klidového prostředí v obytné zástavbě, jakož i zajištění nezhoršování životního prostředí nevhodnými a rušícími, nebo velikostně či jinak nepřiměřenými stavbami a ochrana proti vzhledovému a estetickému narušení prostředí množstvím menších nevhodných staveb, či nadměrnému využívání, až zneužívání pozemků při rodinných domech přehnanou a množstevně, velikostně i funkčně nevhodnou doplňkovou či jinou zástavbou. Smyslem a účelem citovaného ustanovení tedy je zajištění kvalitního životního prostředí v okolí rodinných domů a vzhledové i jiné nenarušování a nezatěžování klidového (rekreačního) prostředí rodinných domů, a nikoli zablokování veškeré zástavby nad 16 m2 zastavěné plochy a 3 m hloubky či 4,5 m2 výšky." Závěr Ze všech výše uvedených skutečností se domnívám, že správní uvážení, na jehož základě stavební a krajský úřad zamítly žádost o udělení výjimky, překročilo meze dané právními předpisy.[11] Mohu upozornit zejména na tyto vady: * v rozporu s ustanovením § 3 správního řádu nedostatečně zjištěný skutkový stav věci, * ustanovení § 26 a § 21 odst. 4 vyhlášky umožňují udělení výjimky v širším rozsahu, než jaký přiznal stavební úřad, * rozpor s ustanovením § 68 odst. 3 správního řádu, ukládajícím povinnost řádného a přesvědčivého odůvodnění správních rozhodnutí. Pro úplnost dodávám, že výše uvedené hodnocení předchozího postupu obou úřadů nijak nenahrazuje závěr, který by snad měly úřady v řízení o udělení výjimky vyslovit, tj. nevyjadřuji se k otázce, zda žádosti společnosti R., mělo být v posuzovaném případě vyhověno, či nikoliv. Považuji však za nezbytné upozornit na nesprávnost úvah, kterých se v předchozím průběhu věci oba úřady dopustily. Proto jsem se rozhodl zaslat tento dopis vedoucím obou šetřených úřadů a požádat je, aby se k mým zjištěním a závěrům v této věci učiněným vyjádřili. Tato zpráva je rovněž podnětem k zahájení přezkumného řízení podle § 94 a násl. správního řádu, s nímž se obracím na Ministerstvo pro místní rozvoj. Vážený pane magistře, prosím, aby s obsahem tohoto dopisu byl seznámen Váš zmocnitel, společnost R.Poté, co obdržím vyjádření od výše uvedených úřadů, Vám bude o dalším postupu v této věci podána zpráva. Prozatím Vám děkuji za důvěru, kterou jste Vy a Váš zmocnitel ve veřejného ochránce práv vložili. S pozdravem JUDr. Stanislav Křeček v. r. [1] Zákon č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv: "Zástupce ochránce zastupuje ochránce v plném rozsahu v době jeho nepřítomnosti. Ochránce ho může pověřit výkonem části své působnosti. Pro volbu, pozbytí funkce, odvolání z funkce a právní postavení zástupce ochránce platí ustanovení tohoto zákona o ochránci obdobně, pokud tento zákon nestanoví jinak." [2] Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Všechny zde uvedené právní předpisy jsou veřejně dostupné na internetových stránkách Portálu veřejné správy na adrese portal.gov.cz [3] Vyhláška Ministerstva pro místní rozvoj č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území. [4] Název katastrálního území již v dalším textu nebudu uvádět. [5] Opírám se zejména o ustanovení § 68 odst. 3 a § 50 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu. [6] Tento závěr se opakuje např. v rozsudku ze dne 27. 1. 2011, č. j. 1 As 96/2010-141. Všechny zde uvedené rozsudky Nejvyššího správního soudu jsou veřejně dostupné na adrese www.nssoud.cz [7] "Nevyplývá-li ze zákona něco jiného, postupuje správní orgán tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro soulad jeho úkonu s požadavky uvedenými v § 2." [8] K tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 1. 2011, č. j. 1 As 96/2010-141. [9] Alespoň podle veřejně dostupných údajů v katastru nemovitostí, dostupných na adrese http://nahlizenidokn.cuzk.cz/, a rovněž informací stěžovatele, které správní orgány nezpochybnily a ani já tak nemám v úmyslu. [10] Vyhláška Ministerstva pro místní rozvoj č. 137/1998 Sb., o obecných technických požadavcích na výstavbu. [11] Tato skutečnost by v případném soudním přezkumu odůvodňovala zrušení správního rozhodnutí (§ 78 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního).