Právní věty

Text dokumentu

V Brně dne 28. července 2014 Sp. zn.: 2707/2014/VOP/MKČ Zpráva o šetření ve věci řízení o dodatečném povolení staveb zahradní kolna a stavba pro chovatelství na pozemcích p.č. A a p.č. B, C v k.ú. M. u stávajícího rodinného domu čp. x Svým podnětem se na veřejnou ochránkyni práv Mgr. Annu Šabatovou, Ph.D., obrátil dne 29. 4. 2014 Mgr. V. P., bytem xyz v zastoupení pana Zdeňka Pavlíčka, xyz (dále také "stěžovatel"), ve věci postupu odboru stavebního úřadu Městského úřadu Strakonice v záležitosti řízení o dodatečném povolení staveb zahradní kolna a stavba pro chovatelství na pozemcích p.č. A (dříve pozemek p.č.st. D) a p.č. B, C v katastrálním území M. u stávajícího rodinného domu čp. x, M. (dále také "stavby"). A - Předmět šetření Vyřízení podnětu jsem se na základě pověření veřejné ochránkyně práv Mgr. Anny Šabatové, Ph.D., ujal já, neboť veřejná ochránkyně práv využila své možnosti dané jí ustanovením § 2 odst. 4 zákona o veřejném ochránci práv[1] přenést na mě některé oblasti své působnosti, mezi které patří i oblast stavebního řádu. Své šetření jsem zaměřil na prověření postupu odboru stavebního úřadu Městského úřadu Strakonice v záležitosti řízení o dodatečném povolení staveb zahradní kolna a stavba pro chovatelství na pozemcích p.č. A (dříve pozemek p.č.st. D) a p.č. B, C v katastrálním území M. u stávajícího rodinného domu čp. x, M. B - Skutková zjištění Po posouzení podnětu z hlediska věcné působnosti jsem se rozhodl v souladu s ustanovením § 14 zákona o veřejném ochránci práv ve věci zahájit šetření. Stěžovatelem poskytnuté dokumenty shledávám dostatečnými podklady pro své hodnocení postupu stavebního úřadu v této věci. Proto současně přistupuji k vydání zprávy o šetření. B.1 Z listin a informací poskytnutých stěžovatelem je zřejmý následující chronologický vývoj věci: * 25. 6. 2012 - žádost o dodatečné povolení staveb; * 12. 7. 2012[2] - usnesení o přerušení řízení o dodatečném povolení staveb podle ustanovení § 64 odst. 1 písm. a) správního řádu;[3] * 9. 7. 2012[4] - rozhodnutí o povolení výjimky z ustanovení § 25 odst. 5 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území, pro umístění staveb; * 8. 8. 2012[5] - oznámení o zahájení řízení o dodatečném povolení staveb; * 7. 9. 2012[6] - usnesení o přerušení řízení podle ustanovení § 64 odst. 1 písm. c) správního řádu - přerušeno z toho důvodu, že stavby byly částečně umístěny na pozemku p.č. C v k.ú. M., kdy ten byl v katastru nemovitostí veden jako ostatní plocha a územním plánem určen jako veřejné prostranství; * 17. 1. 2013[7] - Krajský úřad Jihočeského kraje, odbor regionálního rozvoje, územního plánování, stavebního řádu a investic, oddělení stavebního řádu (dále také "krajský úřad"), zrušil rozhodnutím usnesení stavebního úřadu ze dne 7. 9. 2012 zejména z tohoto důvodu (cituji): "Jelikož v daném případě zpracování změny územního plánu bylo v době rozhodování stavebního úřadu v počáteční fázi (podle vyjádření obce M. ze dne 29. 10. 2012 proběhlo výběrové řízení na zhotovitele pro změnu ÚP), a tudíž ho nebylo možno považovat za předběžnou otázku ve smyslu § 57 správního řádu, neboť vydání rozhodnutí stavebního úřadu v žádném případě nezávisí na výsledku tohoto výběrového řízení, bylo povinností stavebního úřadu rozhodovat v souladu s vydanou územně-plánovací dokumentací platnou v době jeho rozhodování." * 25. 2. 2013[8] - oznámení o pokračování v řízení o dodatečném povolení staveb; * 5. 3. 2014 - žádost o dodatečné povolení stavby; * 6. 3. 2014[9] - oznámení o zahájení řízení o dodatečném povolení stavby; * 7. 4. 2014[10] - usnesení o zastavení řízení podle ustanovení § 66 odst. 1 písm. g) stavebního řádu. Stavební úřad zastavení řízení odůvodnil následovně (cituji): "Pokud by předmětné stavby byly umístěny v odstupové vzdálenosti od společných hranic pozemků nejméně 2 m, byla by splněna všechna kritéria dle § 79 odst. 2 písm. o) stavebního zákona[11] pro jejich provedení bez povolení stavebního úřadu. Vzhledem k tomu, že předmětné stavby jsou umístěny při společné hranici se sousedním pozemkem p.č. E, jsou v rozporu s právním předpisem. Stavební úřad dále postupoval v souladu s ustanovením § 129 odst. 4 stavebního zákona, kdy u stavby podle § 129 odst. 1 písm. d) stavebního zákona stavební úřad nenařídí odstranění stavby, pokud vlastník porušení právních předpisů dodatečně napravil. A protože pro předmětné stavby stavební úřad na žádost udělil dne 9. 7. 2012 pod čj. MUST/028452/2012/SÚ/záb výjimku z § 25 odst. 5 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území, ve znění pozdějších předpisů, z hlediska odstupů staveb od společných hranic pozemků, neshledal tak důvody pro nařízení odstranění předmětných staveb... Dle § 129 odst. 4 stavebního zákona se pro stavby, které nevyžadují územní rozhodnutí, stavební povolení ani ohlášení stavby, a vlastník (stavebník) porušení právních předpisů dodatečně napravil, dodatečné povolení stavby nevydává." B.2 Aktuální stav věci V zájmu ověření aktuálního stavu věci kontaktovala právnička Kanceláře veřejného ochránce práv pověřeného referenta stavebního úřadu. Prostřednictvím telefonických hovorů ze dnů 4. 6. 2014 a 5. 6. 2014 jsem byl informován, že stavební úřad při vydání usnesení o zastavení řízení ze dne 7. 4. 2014 postupoval v souladu s blíže nespecifikovaným výkladem Ministerstva pro místní rozvoj (dále také "ministerstvo") k ustanovení § 79 odst. 2 písm. o) stavebního zákona. Rovněž jsem byl informován, že proti usnesení ze dne 7. 4. 2014 stěžovatel uplatnil odvolání, které bylo stavebnímu úřadu doručeno dne 7. 5. 2014. C - Hodnocení věci zástupcem ochránkyně Zákon o veřejném ochránci práv mi ukládá povinnost působit k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívat k ochraně práv a svobod. V této části zprávy o šetření proto zhodnotím postup stavebního úřadu v šetřeném řízení z hlediska dodržení právních předpisů a principů dobré správy. Svou pozornost jsem nejprve věnoval tomu, zda postup stavebního úřadu mohl vycházet z platného výkladu ministerstva. Při prostudování internetových stránek ministerstva jsem zjistil, že ministerstvo k této problematice žádné stanovisko ani metodiku nevydalo. Ve vazbě na přijetí velké novely stavebního zákona[12] jsou však na internetových stránkách ministerstva (v sekci územní a bytová politika, územní plánování a stavební řád, novela stavebního zákona) k dispozici otázky a odpovědi. Otázka a odpověď pod č. 5 "Jak hodnotit kritéria stanovená pro stavbu uvedenou v § 79 odst. 2 písm. o) stavebního zákona, která nevyžaduje vydání rozhodnutí o umístění stavby ani územní souhlas?" obsahuje následující text (cituji): "Stavba musí být vždy umístěna v minimální odstupové vzdálenosti od společných hranic pozemků 2 m. I když se jedná o stavbu bez potřebného umístění a povolení stavebního úřadu, odpovídá za její realizaci vždy stavebník. Nelze předpokládat, že by stavebníci u těchto staveb neměli žádné povinnosti. Mají povinnosti, které jim ukládá přímo stavební zákon nebo jsou dále upraveny a rozpracovány v prováděcích vyhláškách ke stavebnímu zákonu. Jedním z těchto právních předpisů je i vyhláška č. 501/2006 Sb. Konkrétně jde o ustanovení § 25 odst. 4 této vyhlášky, které stanoví odstup staveb pro bydlení a staveb nebytových. V případě, že jsou v některé z protilehlých stěn těchto sousedících staveb okna obytných místností, pak musí být odstup staveb roven alespoň výšce vyšší z protilehlých stěn. Toto ustanovení musí být samozřejmě uplatňováno a použito i v případě, že se umisťuje stavba podle § 79 odst. 2 písm. o) stavebního zákona, pro kterou není vyžadován žádný úkon stavebního úřadu. V případě, že by se chtěl stavebník odchýlit od daných odstupů, má možnost požádat stavební úřad o udělení výjimky. Po vydání rozhodnutí o výjimce může stavebník realizovat stavbu bez dalšího posouzení stavebním úřadem, ovšem v odstupové vzdálenosti stanovené v rozhodnutí o výjimce. Je třeba zdůraznit, že výjimky lze v souladu s ustanovením § 169 odst. 3 stavebního zákona povolit pouze z obecných požadavků na využívání území, tj. z vyhlášky č. 501/2006 Sb., nikoliv ze stavebního zákona. Kritéria stanovená v § 79 odst. 2 písm. o) je třeba dodržet vždy. Při umisťování staveb do 25 m2 je nutné také posuzovat soulad s územně-plánovací dokumentací, jelikož i toto je jedno z kritérií, pokud samozřejmě je pro dané území územně-plánovací dokumentace vydána. Pokud není územně-plánovací dokumentace vydána, pak jsou posuzována kritéria podle § 79 odst. 2 písm. o). Územní plán může například vyloučit umístění stavby, která podmiňuje bydlení nebo rodinnou rekreaci, nebo s bydlením či rodinnou rekreací souvisí. Dále může územní plán například řešit jinou procentuální zastavěnost pozemku. Pokud územní plán stanoví přísnější parametr zastavitelnosti pozemku, pak je nutné respektovat řešení v územním plánu; pokud naopak bude toto kritérium v územním plánu mírnější ve smyslu možnosti zastavět více než 50 % dané plochy, pak je nezbytné dodržet kritérium stanovené ve stavebním zákoně, kde je určeno zachování nejméně 50 % plochy schopné vsakování dešťové vody. V případě, že stavebník realizuje stavbu, která nesplňuje všechny požadavky a kritéria stanovená v § 79 odst. 2 písm. o) stavebního zákona, pak je to důvod pro nařízení odstranění stavby ve smyslu § 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona. Jelikož ve chvíli, kdy nejsou dodržena kritéria § 79 odst. 2 písm. o), se už nejedná o stavbu, která by nevyžadovala územní rozhodnutí ani územní souhlas. To znamená, že by se jednalo o stavbu, která byla prováděna nebo provedena bez rozhodnutí nebo jiného úkonu stavebního úřadu. Pokud by však stavebník dodržel kritéria § 79 odst. 2 písm. o), tudíž by se jednalo o stavbu, která nevyžadovala územní rozhodnutí, stavební povolení ani ohlášení, ale byla prováděna nebo provedena v rozporu s právními předpisy, pak by to byl důvod pro odstranění stavby podle § 129 odst. 1 písm. d) stavebního zákona. Takovým právním předpisem, který je třeba dodržovat i v případě, že je realizována stavba bez posouzení stavebního úřadu, je, jak již bylo výše uvedeno, i vyhláška č. 501/2006 Sb. se stanovením vzájemných odstupů staveb."[13] K výše uvedenému textu nemám výhrady. Provedeným šetřením jsem však dospěl k závěru, že výše uvedený text byl stavebním úřadem chybně interpretován. V usnesení o zastavení řízení ze dne 7. 4. 2014 je jasně uvedeno, že stavby by splňovaly všechna kritéria dle ustanovení § 79 odst. 2 písm. o) stavebního zákona, pokud by byly umístěny v odstupové vzdálenosti od společných hranic pozemků nejméně 2 m. Je tedy zcela zřejmé, že v daném případě nebylo splněno kritérium minimální vzdálenosti 2 m od společných hranic pozemku, dané prováděcí vyhláškou ke stavebnímu zákonu.[14] Nedostatek kritéria spočívajícího v nesplnění minimální vzdálenosti 2 m od společných hranic pozemku nelze zhojit vydáním rozhodnutí o výjimce z odstupových vzdáleností. Pokud není splněno kritérium minimální vzdálenosti 2 m od společných hranic, nejedná se o stavbu, která by ve smyslu ustanovení § 79 odst. 2 písm. o) stavebního zákona nevyžadovala ani rozhodnutí o umístění stavby, ani územní souhlas. Toto platí i za předpokladu, že by pro danou stavbu byla vydána výjimka z odstupových vzdáleností. Na základě uvedeného mám za to, že se stavební úřad dopustil pochybení, když zastavil řízení o dodatečném povolení stavby podle ustanovení § 66 odst. 1 písm. g) správního řádu. Mám za to, že v tomto případě stavební úřad nemohl využít postupu podle ustanovení § 129 odst. 4 ve spojení s ustanovením § 129 odst. 1 písm. d) stavebního zákona. Ustanovení § 129 odst. d) dopadá na situace staveb, které sice nevyžadují územní rozhodnutí, stavební povolení ani ohlášení, ale přesto byly provedeny v rozporu s právními předpisy (například prováděcí vyhláškou ke stavebnímu zákonu). Jinými slovy, stavby sice splní všechna kritéria dle stavebního zákona pro stavby nevyžadující územní rozhodnutí, stavební povolení ani ohlášení, ale budou v rozporu s jinými právními normami. Onen rozpor s právními předpisy pak lze ve smyslu ustanovení § 129 odst. 4 zhojit tím, že jej stavebník dodatečně napraví. V tom případě je dán důvod pro zastavení řízení. Uvedené se však nevztahuje na šetřený případ, protože umístěním stavby (která by jinak nevyžadovala územní rozhodnutí, stavební povolení ani ohlášení) ve vzdálenosti do dvou metrů od společné hranice pozemků nebylo splněno kritérium vyplývající přímo z ustanovení § 79 odst. 2 písm. o) stavebního zákona. Při posouzení důvodů pro zahájení řízení o odstranění stavby je pak irelevantní, že stavebník posléze získal výjimku z odstupových vzdáleností, resp. tuto výjimku může využít teprve v případném řízení o dodatečném povolení stavby. Ačkoli působnost, kterou ochránkyně disponuje ve vztahu ke správním úřadům, je svou povahou působností iniciační, a v zásadě (nejedná-li se v konkrétním případě například o nečinnost) nevstupuje do probíhajících správních procesů, rozhodl jsem se šetření v této záležitosti zahájit zejména z následujících důvodů. První žádost o dodatečné povolení staveb byla stavebníky podána již dne 25. 6. 2012. Ačkoli bylo zřejmé, že stavby nebyly v souladu s územním plánem, stavební úřad nevydal rozhodnutí, kterým by stavby dodatečně nepovolil a následně nepokračoval v řízení o odstranění staveb. Namísto toho řízení o dodatečném povolení několikrát přerušil. Svým postupem pak stavební úřad umožnil změnu územního plánu tak, že stavby v současné době nejsou v jeho rozporu. Kritiku k takovému postupu vyjádřil krajský úřad, viz část B této zprávy o šetření. Rovněž já považuji postup stavebního úřadu za chybný, neboť ustanovení § 129 odst. 2 písm. a) stavebního zákona, ve znění účinném do 31. 12. 2012, jasně stanovilo, že stavbu provedenou bez rozhodnutí nebo opatření stavebního úřadu vyžadovaného stavebním zákonem anebo v rozporu s ním bylo možné dodatečně povolit, pokud stavebník nebo její vlastník mimo jiné prokázal, že stavba není umístěna v rozporu se záměry územního plánování, zejména s územně-plánovací dokumentací. Z usnesení ze dne 7. 4. 2014 je zřejmé, že dne 5. 3. 2014 byla podána druhá žádost o dodatečné povolení. Není z něj však již zřejmé, z jakého důvodu byla nová žádost podána. Proto žádám krajský úřad, aby se touto skutečností v odvolacím řízení zabýval a ověřil si, zda byla podána žádost nová nebo zda došlo k doplnění žádosti původní. D - Závěry Pokud není splněno kritérium minimální vzdálenosti 2 m od společných hranic, nejedná se o stavbu, která by ve smyslu ustanovení § 79 odst. 2 písm. o) nevyžadovala rozhodnutí o umístění stavby ani územní souhlas, i přesto, že pro ni byla vydána výjimka z odstupových vzdáleností. Na základě výše popsaných zjištění a úvah jsem ve smyslu ustanovení § 18 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv dospěl k přesvědčení, že se odbor stavebního úřadu Městského úřadu Strakonice dopustil pochybení uvedených v části C této zprávy o šetření. Zprávu o šetření zasílám starostovi města Strakonice a žádám, aby se v zákonné lhůtě 30 dnů od jejího doručení vyjádřil ke zjištěným pochybením. Zpráva shrnuje moje dosavadní poznatky, které mohou být podkladem pro moje závěrečné stanovisko. Svou zprávu dále adresuji řediteli Krajského úřadu Jihočeského kraje s žádostí, aby odbor regionálního rozvoje, územního plánování, stavebního řádu a investic, oddělení stavebního řádu, v odvolacím řízení přihlédl k mým závěrům a informoval mě, jak ve věci krajský úřad rozhodl. Zprávu zasílám rovněž zástupci stěžovatele. JUDr. Stanislav K ř e č e k v. r. zástupce veřejné ochránkyně práv [1] Zákon č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. [2] Čj. MUST/029476/2012/SÚ/záb. [3] Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. [4] Čj. MUST/028452/2012/SÚ/záb. [5] Čj. MUST/033265/2012/SÚ/záb. [6] Čj. MUST/037158/2012/SÚ/záb. [7] Čj. KUJCK 443/2013/OREG. [8] Čj. MUST/007954/2013/SÚ/záb. [9] Čj. MUST/012328/2014/SÚ/záb. [10] Čj. MUST/018569/2014/SÚ/záb. [11] Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánovaní a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů. [12] Zákon č. 350/2012 Sb., účinný od 1. 1. 2013. [13] Novela stavebního zákona, Otázky a odpovědi, § 79, [online] mmr. [cit. 18. 7. 2014]. Dostupné z http://mmr.cz/cs/Stavebni-rad-a-bytova-politika/Uzemni-planovani-a-stavebni-rad/Novela-stavebniho-zakona/Otazky-a-odpovedi#CatName. [14] Vyhláška č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území, ve znění pozdějších předpisů.