Spisová značka 56211/2019/S
Oblast práva Stavby a regionální rozvoj
Věc
Forma zjištění ochránce Připomínka v legislativním procesu
Výsledek šetření Nezjišťuje se
Vztah k českým právním předpisům 114/1992 Sb., § 70
258/2000 Sb., § 30 odst. 1 písm. a), § 30 odst. 1 písm. b), § 30 odst. 2, § 30 odst. 3, § 31, § 77
100/2001 Sb., § 3 písm. i)
150/2002 Sb., § 101g odst. 1 písm. b)
Vztah k evropským právním předpisům
Datum podání 20. 12. 2019
Datum vydání 20. 12. 2019

Poznámka

Připomínky ke změnovému zákonu, který navazuje na nový stavební zákon.

Text dokumentu

Příloha č. j. KVOP-56211/2019/S Připomínky veřejné ochránkyně práv k návrhu zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím stavebního zákona (č. j. předkladatele 50498/2019-31) A. K části sedmé, změna zákona o ochraně přírody a krajiny KONKRÉTNÍ PŘIPOMÍNKY K bodu 28 (§ 70) K účasti environmentálních spolků v řízeních, v nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny Již v rámci připomínkového řízení k věcnému záměru stavebního zákona jsem požadovala návrat environmentálních spolků mezi účastníky řízení podle stavebního zákona. Poukázala jsem na to, že spolky se mohou v současné době účastnit řízení pouze u stavebních záměrů, které podléhají posouzení vlivů na životní prostředí (dle zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí - dále též "zákon EIA"), což vnímám, i v kontextu se změnami právní úpravy EIA realizovanými v posledních letech (navýšení limitních hodnot pro záměry podléhající minimálně zjišťovacímu řízení, včetně souvisejícího významného omezení příslušnému orgánu EIA povinně oznamovaných podlimitních záměrů), jako nedostatečné. Svůj požadavek na rozšíření účastenství spolků jsem v rámci uplatněné připomínky k věcnému záměru stavebního zákona také podrobně zdůvodnila, včetně zdůraznění, že půjde o naplnění závazků, které pro Českou republiku plynou z mezinárodního i evropského práva (zejména Aarhuská úmluva). V nyní předkládaném znění změnového zákona se sice pod bodem 28 (tj. § 70 odst. 1 až 4 zákona o ochraně přírody a krajiny) opětovně počítá s možností účasti environmentálních spolků ve všech řízeních, jež se mohou dotýkat zájmů chráněných dle zákona o ochraně přírody a krajiny, nicméně fakticky je v takových řízeních, pokud jsou vedena dle jiného zákona, než je zákon o ochraně přírody a krajiny, účast spolků omezena ustanovením odst. 4 cit. § 70. Ten požaduje odkazem na zákon EIA také splnění podmínek pro tzv. dotčenou veřejnost. [1] Jinými slovy půjde o environmentální spolek, který vznikl alespoň 3 roky přede dnem zveřejnění informací o navazujícím řízení podle § 9b odst. 1 zákona EIA [2], případně před dnem vydání rozhodnutí podle § 7 odst. 6 zákona EIA (tj. před dnem vydání rozhodnutí příslušného orgánu EIA v rámci zjišťovacího řízení, že záměr nepodléhá posouzení vlivů záměru na životní prostředí), nebo který podporuje svými podpisy nejméně 200 osob. Považuji takto stanovené podmínky pro účast environmentálních spolků v řízeních za dílem matoucí a dílem nadbytečné. Dle mých poznatků se o záměry rozvoje území ve valné většině zajímají místně zainteresované spolky, mnohdy i k tomu účelu čerstvě založené (tj. jedná se o jakousi institucionalizovanou aktivitu občanů žijících v místě chystaného záměru), a tedy o projev žádoucího zájmu obyvatel o vyvážený rozvoj jejich domovů. Mám za to, že pokud by už měla být účast spolků v předmětných řízeních něčím omezována, akceptovatelným kritériem by mohla být snad jen územní nepříslušnost spolku (tj. jednalo by se o spolek bez vztahu k záměrem dotčenému území). Navrhuji proto § 70 odst. 4 v zákoně o ochraně přírody a krajiny vypustit. Tato připomínka je zásadní. B. K části dvacáté páté, Změna zákona o ochraně veřejného zdraví OBECNÉ PŘIPOMÍNKY (k bodům 1 až 4) Přestože důvodová zpráva proklamuje, že změny zákona o ochraně veřejného zdraví jsou legislativně technického charakteru, současně hovoří o změně dosavadního přístupu k ochraně před hlukem a vibracemi. Zdání nepodstatné "technické" změny ve skutečnosti skrývá zcela zásadní odklon od současného systému ochrany před hlukem. Namísto závazných hlukových limitů pro chráněné venkovní prostory staveb a chráněné venkovní prostory se navrhuje výhradní zavedení principu rozumně dosažitelné míry. Takto významnou změnu, která se může výrazně negativně projevit na veřejném zdraví, předkladatel předem neavizoval a nekomunikoval s veřejností, jíž se bezprostředně dotýká a podle mých informací ani s odbornými institucemi či příslušnými úřady (Ministerstvo zdravotnictví, Národní referenční laboratoř pro hluk, aj.). Ani z věcného záměru nebylo možné odhadnout její rozsah. Změnu koncepce právní úpravy není možné provést "nepřímou" novelou zákona bez předchozího předjednání s odbornou i laickou veřejností. Podle důvodové zprávy je dostatečná ochrana zdraví zajištěna institutem pohody bydlení a soukromoprávní ochranou před imisemi. S tím nemohu souhlasit. Moje zkušenost ukazuje, že výklad pojmu pohoda bydlení vyvolává v praxi obtíže a jde tak o institut prakticky nevyužívaný. Pokud jde o institut ochranu před imisemi, pro některé zdroje hluku (zejména hluk z dopravy), je zcela neaplikovatelný. Návrh na úkor veřejnoprávní ochrany spoléhá na zajištění ochrany zdraví prostředky soukromého práva. V té souvislosti také účelově dezinterpretuje závěry nálezu Ústavního soudu ve věci hlukových limitů [3]. Rovněž musím odmítnout jako účelové zdůvodnění návrhu bezpečnostními riziky, které mají spočívat v neprostupnosti prostředí realizovanými protihlukovými stěnami. Při rozhodování o jednotlivých protihlukových opatřeních se posuzují veškeré územní souvislosti, a když už se přistoupí k realizaci protihlukových stěn, lze prostupnost prostředí dostatečně zajistit stavebně technickým řešením. Zcela zavádějící je pak argumentace s odkazem na požár jedné "dřevěné" protihlukové stěny, především v porovnání s jasně pozitivním přínosem protihlukových opatření pro snížení hluku v komunálním prostředí a ochranu zdraví obyvatel. Předložený návrh představuje zásadní a nežádoucí změnu dosavadní koncepce ochrany veřejného zdraví před hlukem v komunálním prostředí. V tomto rozsahu nebyl předem komunikován s veřejností a je tak v rozporu se zásadou předvídatelnosti zákona [4]. Ve svém důsledku představuje rezignaci státu na řízení a snižování hluku v životním prostředí, což je v přímém rozporu např. s požadavky předpisů [5] a strategických dokumentů Evropské unie, jakož i Světové zdravotnické organizace [6]. Návrh proto odmítám jako celek. Tato připomínka je zásadní. KONKRÉTNÍ PŘIPOMÍNKY K bodu 1 [§ 30 odst. 1 písm. a) a b)] Navrhuje se úprava povinnosti provozovatele zdroje, když nově postačí omezení hluku a vibrací v chráněném venkovním prostoru a chráněném venkovním prostoru stavby na "rozumně dosažitelnou míru". Dochází tak k opuštění režimu pevně stanovených závazných hygienických limitů v chráněných venkovních prostorech a v chráněných venkovních prostorech staveb a zavádí se výhradně princip dosažení rozumně dosažitelné míry ochrany před hlukem. Dosud se s institutem "rozumně dosažitelné míry" pracuje jen v řízeních o hlukových výjimkách (§ 31 zákona), tedy jen ve specifických, odůvodněných a výjimečných případech. Zdůvodnění změny se opírá o výše zmiňovaný nález Ústavního soudu, v němž soud vyslovil výhradu k absenci proporcionálních řešení v určitých (výjimečných) případech, především u hluku z dopravy. Tuto výhradu lze zohlednit dílčí změnou zákona, a např. zavedením odstupňovaných závazných limitů pro chráněné prostory ve vztahu k různým typům zdrojů. Zrušení závazných limitů bez dalšího však považuji za zcela neadekvátní a nepřijatelné řešení. Neexistuje totiž žádná metoda hodnocení rozumně dosažitelné míry a bylo by pouze na provozovatelích zdroje hluku, co za ni budou považovat a jak ji zdůvodní. Zavedení tohoto principu by vedlo k negativnímu ovlivnění hlukové situace ve venkovním prostředí. Takto nastavený systém ochrany veřejného zdraví by byl snadno zneužitelný. Rovněž zdůrazňuji, že mnoho států právně vázané hlukové limity pro různé zdroje (včetně dopravního hluku) má [7]. Není tedy žádný racionální důvod od závazných hlukových limitů ustupovat. Totéž platí pro ochranu před vibracemi. Navrhuji bod 1 vypustit. Tato připomínka je zásadní. K bodu 2 (§ 30 odst. 2 a odst. 3) Navrhuje se vložení nového odst. 2, který definuje rozumně dosažitelnou míru tak, že jde o "poměr mezi náklady na protihluková nebo antivibrační opatření a jejich přínosem ke snížení hlukové nebo vibrační zátěže fyzických osob stanovený i s ohledem na počet fyzických osob exponovaných nadlimitnímu hluku nebo vibracím a charakter území". Oproti stávající úpravě (§ 31 odst. 1 zákona, věta třetí) se navíc zohledňuje "charakter území". Vzhledem k obecnosti pojmu "charakter území" jsem přesvědčena o tom, že skýtá výkladový prostor pro další snížení standardů ochrany před hlukem. Upozorňuji na logickou neprovázanost návrhu. Zatímco § 30 odst. 1 písm. a) a b) na závazné limity pro chráněné venkovní prostory staveb a chráněné venkovní prostory neodkazuje a hovoří pouze o omezení hluku a vibrací na rozumně dosažitelnou míru, nově navrhované znění odstavce 3 s hygienickými limity počítá. Navrhuji bod 2 vypustit. Tato připomínka je zásadní. K bodům 3 a 4 (§ 31) Neprovázanost návrhu v odkazu na hygienické limity ve venkovním prostředí se opakuje i v textu § 31 odst. 1. O časově omezeném povolení nadlimitního zdroje hluku má nově rozhodovat i stavební úřad při povolování záměru podle stavebního zákona. Žádost o časově omezené povolení musí namísto skutečností svědčících o "omezení hluku nebo vibrací na rozumně dosažitelnou míru" obsahovat skutečnosti svědčící o "splnění povinnosti na ochranu před hlukem a vibracemi". Předkladatel nevysvětluje účel takové změny, ani to, co se rozumí splněním povinnosti na ochranu před hlukem a vibracemi. Proto takovou formulaci odmítám jako vágní a nekonkrétní. Z návrhu dále nepřímo vyplývá, že hlukovou výjimku bude možné vydat i pro nový záměr. Institut hlukové výjimky je nástroj pro výjimečné situace. Nelze připustit výrazný nárůst zdrojů hluku, které budou provozovány v režimu časově omezeného povolení. Obecně by měla ochrana veřejného zdraví směřovat ke snižování hluku v komunálním prostředí. Proto nové záměry musí hygienické limity splňovat vždy. Snížení standardu ochrany veřejného zdraví považuji za nepřípustné Navrhuji body 3 a 4 vypustit. Tato připomínka je zásadní. K bodům 5-11 (§ 77 a násl.) S integrací krajských hygienických stanic do státní stavební správy nesouhlasím. Svou argumentaci jsem blíže rozvedla v připomínkách k návrhu stavebního zákona, na které odkazuji. Rovněž tak nesouhlasím, aby se dotčené orgány v řízeních podle stavebního zákona vyjadřovaly formou vyjádření namísto současného závazného stanoviska. Navrhuji body 5 až 11 vypustit. Tato připomínka je zásadní. C. K části třicáté osmé, Změna soudního řádu správního KONKRÉTNÍ PŘIPOMÍNKY K bodu 4 [§ 101g odst. 1 písm. b)] Řízení o zrušení právního předpisu, jehož obsahem je územně plánovací dokumentace Návrh zákona předpokládá, že jedním ze subjektů aktivně legitimovaných k podání návrhu na zrušení právního předpisu, jehož obsahem je územně plánovací dokumentace, nebo jeho jednotlivých ustanovení, bude veřejný ochránce práv. S tímto návrhem nesouhlasím, a to z následujících důvodů. Na úseku územního plánování směřuje drtivá většina podnětů, které dostávám, proti rozhodnutí zastupitelstva obce o zařazení či nezařazení pozemku do určité plochy v rozporu s přáním vlastníka pozemku. Zpravidla jde o situace, kdy obec nevyhoví námitce vlastníka pozemku, aby byl jeho pozemek určen k zastavění a za tím účelem zařazen do plochy k výstavbě. Dalším častým okruhem jsou námitky vlastníků proti tomu, že jejich pozemek byl územním plánem zařazen do plochy veřejné zeleně, biokoridoru, veřejně prospěšné stavby dopravní infrastruktury apod. Především poukazuji na to, že územní plán je výsledkem rozhodnutí orgánu územní samosprávy, na které se působnost veřejného ochránce práv nevztahuje. Oprávnění zpochybňovat rozhodnutí samosprávního orgánu návrhem k Nejvyššímu správnímu soudu, proto považuji v praxi veřejného ochránce práva za velmi problematické. Jsem přesvědčena, že poměřování a vážení toho, zda omezení vyplývající z územního plánu vydaného obecně závaznou vyhláškou obce v samostatné působnosti je spravedlivé a přiměřené, by neměl činit veřejný ochránce práv, neboť autorem územně plánovací dokumentace je subjekt, na který se působnost veřejného ochránce práv nevztahuje. Předkladatel navíc dostatečně nevyhodnotil riziko zahlcení veřejného ochránce práv žádostmi jednotlivých vlastníků pozemků o podání návrhu na zrušení územního plánu. Předkladatel rovněž nezohlednil, že důsledné posouzení územně plánovací dokumentace si vyžaduje vedle právních znalostí také znalosti stavebně technické. Kancelář veřejného ochránce práv přitom není vybavena pracovníky technického vzdělání se zkušenostmi v architektonicko-projekční činnosti, proto se nemůže nově navrhované kompetence náležitě zhostit. Navrhuji proto § 101g odst. 1 písm. b) vypustit a v souvislosti s tím upravit i znění § 101h Brno 20. prosince 2019 Mgr. Anna Šabatová, Ph.D. veřejná ochránkyně práv [1] § 3 písm. i) bod 2 zákona EIA. [2] Tato podmínka je sama o sobě pochybná, protože se o žádné "navazující řízení" jednat ani nemůže, jde o řízení, ve kterém mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny, nicméně v případech takových záměrů, jež nepodléhají posuzování vlivů na životní prostředí. [3] Nález Ústavního soudu ze dne 18. 12. 2018, sp. zn. Pl. ÚS 4/18. [4] Viz blíže nález Ústavního soudu ze dne 12. 2.2002, sp. zn. Pl. ÚS 21/01. [5] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/19/ES o hodnocení a řízení hluku ve venkovním prostředí (směrnice "END"). [6] Viz dokument Environmental Noise Guideline for European Region, WHO, 2018 http://www.euro.who.int/en/health-topics/environment-and-health/noise/environmental-noise-guidelines-for-the-european-region. [7] Str. 35 zprávy Overview of critical noise values in the European Region, IGNA (Interest Group on Noise Abatement - European Network of the Heads of Environment Protection Agencies - EPA Network), 2019, dostupná online https://www.mp.nl/sites/all/files/publicaties/IG%20Noise_Critical%20noise%20values%20in%20EU.pdf.