Poznámka/Výsledek případu

Právní věty

Text dokumentu

Sp. zn.: 6315/2017/VOP/JHO Č. j.: KVOP-55047/2019 Brno 9. prosince 2019 Závěrečné stanovisko s návrhem opatření k nápravě ve věci poskytování grantů na podporu výzkumu, experimentálního vývoje a inovací A. Závěry šetření V šetření zahájeném na základě podnětu pana A. (dále také "stěžovatel"), můj zástupce JUDr. Stanislav Křeček prověřil procesní postup při poskytování grantů Grantovou agenturou České republiky (dále také "agentura") podle zákona č. 130/2002 Sb., o podpoře výzkumu, experimentálního vývoje a inovací, ve znění pozdějších předpisů (dále také "zákon o podpoře výzkumu"). Zjistil, že agentura vylučuje použití správního řádu na "rozhodnutí" o výběru návrhu podle § 21 odst. 3 a 7 zákona o podpoře výzkumu (vyjma části V. o veřejnoprávních smlouvách) a nepřipouští aplikaci § 180 správního řádu. Tento postup ve své zprávě o šetření ze dne 15. července 2019 podrobně rozporoval. Uvedl i širší závěry, ke kterým dospěl: (1) Vztah mezi poskytovatelem a uchazečem (později příjemcem) grantu je vztahem veřejnoprávním, a to ve všech svých částech. Tento závěr nevylučuje ani skutečnost, že některé dílčí postupy se mají subsidiárně řídit občanským zákoníkem, na který odkazuje zákon o podpoře výzkumu. (2) Odkaz na občanský zákoník v otázce veřejné soutěže ve výzkumu [1] považuji de lege ferenda za nevhodný, a navíc i za nadbytečný za situace, kdy správní řád obsahuje řízení o výběru žádosti. Z důvodů právní jistoty považuji za nutné novelizovat zákon o podpoře výzkumu. (3) Na (ne)přijetí a výběr návrhu projektu (§ 21 odst. 3 a 7 zákona o podpoře výzkumu) je nutné aplikovat správní řád, navzdory jeho výslovnému vyloučení (§ 21 odst. 11). "Rozhoduje" poskytovatel grantu. Doporučení odborného orgánu je jedním z podkladů, který musí při svém rozhodování vyhodnotit. (4) Pokud není uzavřena smlouva o poskytnutí grantu, poskytovatel vyrozumí žadatele o neuzavření smlouvy. Zda má toto vyrozumění povahu správního rozhodnutí podle § 67 správního řádu, či neformálního sdělení podle § 154 správního řádu, není na základě judikatury Nejvyššího správního soudu jisté. Domnívám se však, že jde o rozhodnutí podle § 67 správního řádu. V každém případě toto vyrozumění musí obsahovat důvody, proč konkrétní projekt nebyl vybrán. (5) Vyřízení stížnosti proti postupu poskytovatele při hodnocení návrhu projektu se subsidiárně řídí § 175 správního řádu. (6) Obranou proti nevyhovění žádosti o grant je i správní žaloba (aniž předtím musela být podána stížnost). Z procesní opatrnosti až do vyjasnění správného žalobního typu považuji za vhodné podávat žalobu proti rozhodnutí i žalobu zásahovou. (7) Spory mezi příjemcem a poskytovatelem po uzavření smlouvy o grantu se řeší ve sporném řízení podle správního řádu (§ 169 ve spojení s § 141 správního řádu). Proti rozhodnutí ve sporném řízení lze podat správní žalobu (podle § 65 a násl. soudního řádu správního). B. Vyjádření úřadu Dne 19. srpna 2019 můj zástupce obdržel vyjádření předsedkyně agentury RNDr. Alice Valkárové, DrSc., ve kterém rozporuje jeho závěry. Následně se uskutečnilo i ústní jednání představitelů Kanceláře veřejného ochránce práv a Grantové agentury České republiky, na kterém došlo k vysvětlení některých sporných otázek a názorů. Došlo i k vyjasnění, že agentura nevylučuje aplikaci § 180 správního řádu zcela, ale připouští jeho omezenou aplikaci (viz dále). Vznesené argumenty a závěry jednání k jednotlivým zásadním bodům uvádím v další části. C. Závěrečné hodnocení Z podrobnější diskuze při ústním jednání vyplynulo, že se se zástupci agentury shodujeme (můj zástupce a nyní i já) v zásadních otázkách o povaze poskytování grantů na podporu výzkumu a procesním postupu agentury. Navrhuji proto jako součást tohoto závěrečného stanoviska (podle § 18 odst. 2 a § 19 zákona o veřejném ochránci práv) pouze jedno opatření k nápravě - a to v podobě novelizace zákona o podpoře výzkumu v rozsahu dále popsaném. V hodnocení se soustřeďuji pouze na otázky, které jsou pro toto šetření podstatné. Připouštím, že v některých bodech může jít pouze o právně-teoretické otázky, nicméně jejich vyjasnění považuji za důležité. Z hlediska věcného hodnocení jednotlivých návrhů se mi zavedený systém, jak jej agentura popsala, jeví velice sofistikovaný s mnoha koly hodnocení, která se snaží eliminovat možné chyby a nespravedlivá posouzení žádostí. Této problematice se tedy ve svém stanovisku dále nevěnuji. C.1 Povaha smlouvy o poskytnutí grantu Trvám na závěru, že smlouva o poskytnutí grantu je svojí povahou smlouvou veřejnoprávní (s tím, že zákon o podpoře výzkumu upravuje řadu odlišností od úpravy veřejnoprávních smluv ve správním řádu [2]). Zástupci agentury souhlasili, že jde o veřejnoprávní smlouvy svého druhu. Z tohoto závěru vycházím dále ve svém hodnocení. C.2 Odkaz na občanský zákoník u úpravy smlouvy o poskytnutí grantu Odkaz na občanský zákoník [3] u smlouvy o poskytnutí grantu (§ 9 odst. 3 zákona o podpoře výzkumu) považuji i já za nadbytečný a hlavně matoucí, vyvolávající u veřejnosti dojem, že jde o soukromoprávní akt. Mám za to, že jde o pozůstatek z doby před novým správním řádem [4] (starý správní řád [5] neupravoval veřejnoprávní smlouvy, jen správní řízení, bylo tedy potřeba hledat subsidiární právní úpravu pro smlouvy jinde, po přijetí nového správního řádu v ostatních předpisech postupně odkazy u smluv na občanský zákoník byly novelizovány, zde byl - z neznámých důvodů - prozatím zanechán). Jsem si však vědoma, že na některé otázky u veřejnoprávních smluv je potřeba aplikovat i ustanovení občanského zákoníku, proto také i § 170 správního řádu u veřejnoprávních smluv na něj odkazuje (vylučuje však použití vyjmenovaných ustanovení [6]). Zástupci agentury souhlasili s předestřeným pohledem na postup podle správního řádu, nicméně mají za to, že smlouva o poskytnutí grantu je natolik specifická, že potřebuje aplikovat i některá ustanovení občanského zákoníku, která jsou v § 170 správního řádu vyloučena (např. změna strany smlouvy, která je v praxi celkem běžná). Zástupci agentury mají za to, že pořadí aplikovatelnosti právních předpisů na veřejnou soutěž ve výzkumu je následující: * Základním právním předpisem upravujícím možnost poskytnutí dotace ze státního rozpočtu jsou rozpočtová pravidla (§ 17). * Speciálním právním předpisem, který upravuje veřejnou soutěž ve výzkumu, tedy postup před uzavřením smlouvy o poskytnutí dotace, je zákon o podpoře výzkumu. * Na otázky neupravené zákonem o podpoře výzkumu je nutné aplikovat občanský zákoník a rovněž v době po uzavření smlouvy o poskytnutí dotace i část V. správního řádu. Mám za to, že pokud (z praktického hlediska) opravdu existuje potřeba na smlouvu o poskytnutí grantu aplikovat i ustanovení občanského zákoníku vyloučená v § 170 správního řádu, šlo by ji systematicky řešit tak, že zákon o podpoře výzkumu (jako speciální předpis vůči správnímu řádu) by obsahoval speciální úpravu k § 170 správního řádu (tedy "vyloučil by vyloučení" aplikace potřebných ustanovení občanského zákoníku). Otázku praktické nutnosti aplikace vyloučených ustanovení občanského zákoníku nemohu ze své pozice hodnotit, neboť k tomu nemám dostatek poznatků z praxe. Zodpovězení této otázky tedy nechávám na agentuře. Agentura by však měla důsledně zvážit, zda pro řešení nezbytných otázek není možné najít úpravu ve správním řádu (např. pro změnu strany smlouvy - zda by nebylo možné použít § 162 správního řádu [7]). Navrhuji tak v zákoně o podpoře výzkumu vynechat odkaz na občanský zákoník (v § 9 odst. 3 zákona o podpoře výzkumu). Naopak navrhuji agentuře, aby zvážila nutnost aplikace konkrétních ustanovení občanského zákoníku, která jsou vyloučena v § 170 správního řádu. Pokud agentura shledá, že některá tato ustanovení jsou nezbytná pro aplikaci na smlouvy o poskytnutí grantu, navrhuji je přímo zakotvit do § 9 odst. 3 zákona o podpoře výzkumu. C.3 Veřejná soutěž ve výzkumu Celý postup při poskytování podpory považuji za vztah veřejnoprávní, i když se některé dílčí otázky mohou řídit občanským zákoníkem. Proto i veřejnou soutěž ve výzkumu považuji za veřejnoprávní postup. Se zástupci agentury jsme se shodli, že veřejná soutěž ve výzkumu je velice podrobně upravena v zákoně o podpoře výzkumu, proto hledání subsidiární právní úpravy je možná jen teoretickým problémem. Nutnost praktického subsidiárního použití občanského zákoníku, na který zákon o podpoře výzkumu v § 17 odkazuje, zůstává otázkou, kterou bez konkrétní situace nemohu posoudit. Mám však za to, že i jeho případné použití by mělo být pouze přiměřené a nečiní z veřejné soutěže ve výzkumu soukromoprávní postup. Opět tedy nechávám na zvážení agentury na základě jejích konkrétních znalostí o potřebnosti použití občanského zákoníku na průběh veřejné soutěže ve výzkumu, zda ponechat odkaz na občanský zákoník v tomto ustanovení, případně zda není vhodnější potřebný postup (který zde ještě upraven není) přímo zakotvit do zákona o podpoře výzkumu, eventuálně připustit úpravu řízení o výběru žádosti a upravit pouze odklony od tohoto řízení upraveného ve správním řádu. [8] Se zástupci agentury jsme se však shodli na závěru, že o poskytnutí grantu "rozhodne" (forma tohoto "rozhodnutí" viz dále) poskytovatel grantu - tj. agentura - jedná za ni její předsednictvo, což je pro mě v tuto chvíli stěžejní. Obrana proti neposkytnutí grantu tak spočívá v obraně proti tomuto aktu předsednictva. Toto "rozhodnutí", ač je předpokládá i nový občanský zákoník (v § 1778 hovoří o přijetí a odmítnutí nabídek), však, podle mého názoru, nemůže mít soukromoprávní charakter (jak podrobně uvedl můj zástupce ve zprávě o šetření). K jeho povaze se vyjadřuji dále. Navrhuji tedy agentuře zvážit, zda (s ohledem na potřeby praxe) v zákoně o podpoře výzkumu ponechat v § 17 odkaz na občanský zákoník, či zda není vhodnější do zákona o podpoře výzkumu doplnit výslovně potřebnou úpravu či pouze upravit odklony od řízení o výběru žádostí upraveného ve správním řádu. C.4 Povaha neuzavření smlouvy Shodně jako můj zástupce se domnívám, že rozhodování o žádosti o grant by mělo být správním řízením (s ohledem na to, že se rozhoduje o právech a povinnostech žadatele - uchazeče). Agentura však aplikaci II. a III. části správního řádu odmítá, vedení správního řízení při rozhodování o přidělení grantu považuje za nerealizovatelné. Připustila však postup podle části V. v případě uzavření smlouvy, resp. podle části IV. správního řádu, pokud smlouva uzavřena nebude. Se zástupci agentury jsme tedy ve shodě, že některá část správního řádu se musí na daný postup aplikovat (po subsidiárním použití rozpočtových pravidel), proto výslovné vyloučení správního řádu (§ 21 odst. 11, resp. § 22 odst. 8 zákona o podpoře výzkumu) je nutné překlenout, a to za použití § 180 správního řádu (buď jeho odst. 1, nebo 2; podle toho, zda se uvedený postup bude považovat za řízení podle části II. správního řádu, či jen vyrozumění podle části IV. správního řádu). Ačkoliv zástupci agentury aplikaci § 180 odst. 2 správního řádu v teoretické rovině neodmítají, domnívají se, že úprava veřejné soutěže ve výzkumu je natolik komplexně a podrobně upravena zvláštním zákonem (tj. zákonem o podpoře výzkumu, občanským zákoníkem a částí V. správního řádu), proto podpůrnou aplikaci části IV. správního řádu považují prakticky za vyloučenou. Podle mého názoru subsidiární použití občanského zákoníku, konkrétně úpravy veřejné soutěže, je možné jen u průběhu veřejné soutěže (pokud tam existuje skutečná potřeba jeho praktického použití), nikoli však pro samotný veřejnoprávní akt předsednictva následující po veřejné soutěži ve výzkumu, kterým "rozhoduje" o žádosti o grant (buď ve správním řízení, či podle části IV. a V. správního řádu). Shledávám proto za velice důležité připustit subsidiární aplikaci správního řádu (ať na základě výkladu přes aplikaci § 180 správního řádu, či z důvodu právní jistoty přímo novelizací § 21 a 22 zákona o podpoře výzkumu). [9] Připouštím, že ani na základě současné judikatury (viz zpráva o šetření) není jasné, zda nevyhovění žádosti o dotaci (obecně) v případě poskytování dotace na základě veřejnoprávní smlouvy, je správním rozhodnutím či jiným úkonem podle části IV. správního řádu, považuji tak za vhodné (pro předejití sporů) povahu tohoto postupu vyjasnit přímo v zákoně o podpoře výzkumu, a to buď výslovně uvést, že jde o správní řízení, či výslovně vyloučit aplikaci II. a III. části správního řádu. Navrhuji tak v zákoně o podpoře výzkumu vynechat obecné vyloučení správního řádu (§ 21 odst. 11 a § 22 odst. 8) a přímo uvést, o jaký postup podle správního řádu se jedná (buď výslovně uvést, že jde o správní řízení, či výslovně vyloučit aplikaci II. a III. část správního řádu). C.5 Řešení sporů ze smluv o poskytnutí grantu Jelikož smlouvy o poskytnutí grantu jsou svou povahou smlouvy veřejnoprávní, spory z nich by měly být řešené ve sporném řízení (tzn. podle § 169 a 141 správního řádu). Z tohoto důvodu považuji odkaz na občanský zákoník v otázce řešení sporů (§ 14 odst. 3 zákona) za nadbytečný a matoucí. Navíc občanský zákoník je hmotněprávní předpis, neřešící postup při řešení sporů. Představitelé agentury souhlasili s tím, že občanský zákoník není procesní předpis, nicméně zvažují, zda zákonodárcem zamýšlený smysl odkazu na soukromoprávní normu nespočíval například v tom, že vymáhání smluvních pokut by se mohlo řídit občanským soudním řádem. Podle mého názoru takový historický záměr zákonodárce sice nelze zcela vyloučit, avšak ani potvrdit z dostupných materiálů. Navíc jeho aplikování v praxi by bylo velice problematické. Neumím si představit, že by část sporů z jedné smlouvy byla řešena před civilními soudy (např. vymáhání smluvních pokut) a část ve sporném řízení podle správního řádu. Mám za to, že řešení sporů musí být jednotné. Jde-li o veřejnoprávní smlouvu, musejí být všechny vzniklé spory řešeny ve sporném řízení. S představiteli agentury jsme se také shodli na závěru, že v tuto chvíli není z právní úpravy jednoznačné, kdo by měl být nadřízeným orgánem příslušným k řešení těchto sporů (§ 169 správního řádu se na agenturu nedá zcela uplatnit). V úvahu přichází předsedkyně agentury (obdoba jako u ministerstev, tato varianta se prozatím jeví pro zástupce agentury jako nejvhodnější), případně Rada pro výzkum, vývoj a inovace (je odborným a poradním orgánem vlády pro oblast výzkumu, vývoje a inovací - odpovědným mimo jiné za návrhy na členy předsednictva agentury a Národní politiku výzkumu, vývoje a inovací), nebo Ministerstvo školství, práce a tělovýchovy (je ústředním správním úřadem odpovědným za výzkum a vývoj, tato varianta se mně jeví nejvhodnější - s ohledem na to, že ministerstvo již má zkušenosti s řešením sporů u dotačních smluv), či Kontrolní rada agentury (která rozhoduje i o stížnostech, je však součástí agentury). Se zástupci agentury považujeme za nejvhodnější upravit příslušnost přímo v zákoně o podpoře výzkumu, [10] a tím předejít případným sporům o příslušnost, které mohou v budoucnu nastat. Navrhuji v zákoně o podpoře výzkumu vynechat odkaz na občanský zákoník u úpravy řešení sporů ze smluv (v § 14 odst. 3). Naopak navrhuji zde výslovně stanovit, kdo je nadřízeným orgánem příslušným pro řešení sporů z těchto veřejnoprávních smluv. C.6 Stížnost na postup poskytovatele při hodnocení návrhu Jak vyplynulo z podrobnější argumentace při ústním jednání, s agenturou máme shodný pohled na procesní postup při řešení stížnosti na postup poskytovatele při hodnocení návrhu (§ 36 odst. 7 zákona o podpoře výzkumu). Máme za to, že subsidiárně se má řídit § 175 správního řádu (z toho např. vyplývá i to, že ji může podávat i jiná osoba než uchazeč). Z mého pohledu je důležité tento procesní postup vyjasnit zejména kvůli lhůtě pro vyřízení stížnosti. Zástupci agentury dokonce uvedli, že zvažují lhůtu pro vyřízení i některé další podrobnosti postupu při řešení stížnosti na postup poskytovatele při hodnocení návrhu upravit přímo v konkrétní zadávací dokumentaci k veřejné soutěži ve výzkumu. Podle § 175 odst. 7 správního řádu je možno podat stížnost proti vyřízení stížnosti. Nicméně i zde jsme společně se zástupci agentury shledali obdobný problém jako u řešení sporů ze smluv - ani zde z právní úpravy není jasné, kdo by byl příslušný řešit takovou stížnost, tedy opět nadřízený správní orgán. Zde se jako nejvhodnější jeví přímo předsedkyně agentury. Se zástupci agentury jsme se rovněž shodli, že i tuto otázku by měl přímo upravit zákon o podpoře výzkumu. Navrhuji v zákoně o podpoře výzkumu výslovně stanovit, kdo je nadřízeným orgánem příslušným pro řešení stížností proti stížnosti (dle § 175 odst. 7 správního řádu). C.7 Shrnutí Souhlasím se závěry mého zástupce ze zprávy o šetření, že současné znění zákona o podpoře výzkumu je v některých bodech nejasné a matoucí jak pro příjemce, tak pro poskytovatele; a to zejména v důsledku odkazů na občanský zákoník a vyloučení správního řádu. Navrhuji je proto v nastíněných bodech novelizovat, aby se předešlo matení a sporům o jeho výklad a aby zákon najisto postavil, jak má agentura v určitých otázkách postupovat. Z jednání s agenturou vyplynulo, že i zástupci agentury považují novelizaci tohoto předpisu za vhodné řešení. D. Opatření k nápravě Agentuře tak navrhuji, aby předložila Úřadu vlády České republiky jako gestorovi zákona o podpoře výzkumu návrh změny zákona o podpoře výzkumu, v níž by: (A) v § 9 odst. 3 zákona o podpoře výzkumu vynechal odkaz na občanský zákoník. Poté, co agentura zváží, zda je nutná aplikace (některých) ustanovení občanského zákoníku, která jsou vyloučena v § 170 správního řádu, navrhuji do tohoto ustanovení uvést, i která ustanovení občanského zákoníku se uplatní na smlouvy o poskytnutí grantu. (B) v § 21 odst. 11 a 22 odst. 8 zákona o podpoře výzkumu vynechal obecné vyloučení správního řádu a přímo zakotvil, o jaký postup podle správního řádu se jedná (zda jde o správní řízení, či naopak II. a III. část správního řádu je vyloučena). (C) v § 14 odst. 3 zákona o podpoře výzkumu vynechal odkaz na občanský zákoník, naopak by zde výslovně stanovil, kdo je nadřízeným orgánem příslušným pro řešení sporů z těchto veřejnoprávních smluv. (D) v zákoně o podpoře výzkumu výslovně stanovil, kdo je nadřízeným orgánem příslušným pro řešení stížností proti stížnosti (dle § 175 odst. 7 správního řádu). Agentuře navrhuji i zvážit, zda (s ohledem na potřeby praxe) v zákoně o podpoře výzkumu ponechat v § 17 odkaz na občanský zákoník, či zda není vhodnější do zákona o podpoře výzkumu doplnit výslovně potřebnou úpravu či pouze upravit odklony od řízení o výběru žádostí upraveného ve správním řádu (v případě nutné změny zákona o podpoře výzkumu navrhuji i předložit odpovídající návrh jeho změny). Závěrečné stanovisko zasílám předsedkyni Grantové agentury České republiky RNDr. Alici Valkárové, DrSc., a žádám, aby mi podle § 20 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv sdělila, zda provede navržené opatření k nápravě. Odpověď očekávám v zákonné lhůtě 30 dnů od doručení stanoviska. Stanovisko zasílám také stěžovateli. Pokud agentura nepřijme navržené opatření k nápravě nebo provedené opatření nebudu považovat za dostatečné, podle § 20 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv vyrozumím vládu, případně mohu o svých zjištěních informovat veřejnost včetně sdělení jmen osob oprávněných jednat jménem agentury. Mgr. Anna Šabatová, Ph.D., v. r. veřejná ochránkyně práv [1] Veřejná soutěž ve výzkumu, experimentálním vývoji a inovacích (dále také "veřejná soutěž ve výzkumu"). [2] Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. [3] Zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů. [4] Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. [5] Zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů, účinný do 31. 12. 2005. [6] Ustanovení § 170 správního řádu: " ... nevylučuje-li to povaha a účel veřejnoprávních smluv, použijí se přiměřeně ustanovení občanského zákoníku, s výjimkou ustanovení o neplatnosti právních jednání a relativní neúčinnosti, ustanovení o odstoupení od smlouvy a odstupném, ustanovení o změně v osobě dlužníka nebo věřitele, nejde-li o právní nástupnictví, ustanovení o postoupení smlouvy a o poukázce a ustanovení o započtení." [7] Dle kterého může dojít k převodu práv a povinností vzniklých i z veřejnoprávních smluv, srov. VEDRAL, Josef. Kontrolní řád: komentář. Vydání I. Praha: Ivana Hexnerová - Bova Polygon, 2015. ISBN 978-80-7273-175-6. Str. 1273. [8] Agentura namítala, že toto řízení není vhodné pro rozhodování o přidělování grantů, neboť správní řád předpokládá, že se v tomto řízení vydává společné rozhodnutí, které by porušovalo požadavek na utajení informací ohledně veřejné soutěže ve výzkumu (§ 17 odst. 6 zákona o podpoře výzkumu). Dále by podle agentury nebylo možné uplatnit nahlížení do společného spisu, neboť by došlo k porušení pravidla, že uchazeč se může seznámit s hodnocením svého vlastního návrhu projektu, nikoliv s hodnocením ostatních návrhů (§ 21 odst. 7 zákona o podpoře výzkumu). I toto jsou otázky na delší diskuzi (i vzhledem k tomu, že rozpočtová pravidla obecně úpravu § 146 správního řádu vylučují), dávám však agentuře ke zvážení, zda tyto rozpory nejsou vyřešeny právě specialitou zákona o podpoře výzkumu ke správnímu řádu (tedy stanovující odchylky od obecné úpravy správního řádu). [9] Poté se pro nezbytné otázky při úpravě veřejnoprávních smluv samozřejmě použijí některá ustanovení občanského zákoníku na základě § 170 správního řádu. [10] Jehož gestorem je Úřad vlády České republiky, odbor Rady pro výzkum, vývoj a inovace.