Text dokumentu

Sp. zn.: 7585/2017/VOP/JHO Č. j.: KVOP-37540/2018 Brno 28. srpna 2018 Zpráva o šetření ve věci postupu České národní banky při řešení podnětu na nekalou reklamu a jiné nekalé praktiky Stěžovatel pan A., bytem xxx, není spokojený s tím, jak Česká národní banka (dále také "ČNB") vyřídila jeho podnět, kterým upozorňoval na údajné nekalé obchodní praktiky společnosti B., a. s. (dále také "banka"). Stěžovatel má za to, že banka svým jednáním klamala spotřebitele, neboť veřejně propagovala svůj závazek "Službu X.", tedy úrok na spořicím účtu mezi třemi nejvyššími úroky na trhu, a to napořád. Po pěti letech však od této garance upustila. ČNB vytýká, že se vyhýbala věcnému posouzení problematiky a její odpovědi nebyly přiléhavé k obsahu jeho podnětu. Vyřízení věci jsem se na základě pověření veřejné ochránkyně práv Mgr. Anny Šabatové, Ph.D., ujal já, neboť na mě přenesla svoji působnost[1] v oblasti dohledu nad kapitálovým trhem, do níž podnět spadá. V dané věci jsem se rozhodl v souladu s § 14 zákona o veřejném ochránci práv zahájit šetření a nyní vydávám tuto zprávu o šetření. A. Shrnutí závěrů Šetřením jsem dospěl k závěru, že ČNB při vyřizování podnětu stěžovatele pochybila, a to tím, že: (1) podnět stěžovatele v části, která nespadala do její působnosti, tedy co se týká reklamy jako nekalé praktiky, nepostoupila věcně příslušnému orgánu (část C.1); (2) nesprávně právně ohodnotila skutkový stav tím, jak vyložila "Službu X." v přehledu úrokových sazeb (část C.2); (3) vyrozumění stěžovatele nebylo v souladu s § 42 správního řádu a principy dobré správy, neboť v některých bodech nebylo přiléhavé obsahu jeho podnětu (část C.3). B. Skutková zjištění Stěžovatel podal podnět adresovaný ČNB v prosinci 2016.[2] V podání podrobně popsal jednání banky, které považoval za nekalou obchodní praktiku, neboť svými tvrzeními klame spotřebitele. Namítal, že banka ve svých veřejných projevech zdůrazňovala (konkrétně v reklamě v televizi, na serveru YouTube a na internetových stránkách banky), že garance jednoho z tří nejvyšších úroků na spořicím účtu trvá navždy. Tuto garanci však po několika letech odvolala. Jelikož mezi stěžovatelem a ČNB proběhla početná komunikace, soustředím se dále pouze na některé jejich e-maily, a to s cílem vyjasnit: (4) vymezení působnosti ČNB k reklamě naplňující znaky nekalé obchodní praktiky, (5) zda popsané jednání banky mohlo být nekalou obchodní praktikou, (6) zda odpovědi ČNB byly přiléhavé. C. Právní hodnocení C.1 Působnost ČNB při řešení nekalé reklamy, postup při obdržení podnětu nespadajícího do působnosti Česká národní banka uvedla, že není oprávněna posuzovat obsah reklamy zveřejněné na YouTube či na internetových stránkách banky. Tento závěr vyvozuje z úpravy reklamy v zákoně o regulaci reklamy,[3] který obsahuje výčet orgánů příslušných k výkonu dozoru nad dodržováním tohoto zákona. Jelikož ČNB není v tomto výčtu uvedena, není oprávněna vykonávat dozor nad dodržováním tohoto zákona, a tedy nemůže posuzovat obsah žádné reklamy (a tím ani YouTube či na internetových stránkách banky). ČNB je dozorovým orgánem podle zákona o ochraně spotřebitele,[4] kde posuzuje jednání osoby podléhající její dohledové působnosti podle jiných zákonů, a to jen z hlediska možného porušení zákazu nekalých obchodních praktik. Souhlasím s hodnocením ČNB - zákon o regulaci reklamy stanovující zákaz reklamy, která je nekalou obchodní praktikou podle zvláštního právního předpisu,[5] pověřuje orgány dohledem nad dodržováním tohoto zákona. "Pokud je reklama šířena v elektronických médiích (televize, rozhlas, audiovizuální mediální služby na vyžádání), je příslušným orgánem dozoru Rada pro rozhlasové a televizní vysílání. Pokud je reklama šířena jinak, tedy nejčastěji tiskovými médii (mezi které řadíme i internet, pokud není audiovizuální mediální službou na vyžádání), je orgánem dozoru krajský živnostenský úřad."[6] ČNB zde vyjmenovaná není. Rovněž zákon o ochraně spotřebitele řadí reklamu mezi obchodní praktiky[7] a současně stanoví zákaz tzv. nekalých obchodních praktik. Dozor nad dodržováním (mj.) tohoto zákazu vykonává ČNB u osob podléhajících jejímu dohledu podle zákona upravujícího postavení a působnost ČNB při výkonu činnosti, kterou tyto osoby vykonávají na základě povolení, licence nebo registrace České národní banky. Dle § 23 odst. 10 zákona o ochraně spotřebitele při výkonu dozoru v oblasti regulace reklam, která je nekalou obchodní praktikou podle tohoto zákona, se postupuje podle zákona o regulaci reklamy. Na základě uvedených ustanovení je nutné dovodit, že dohledovými orgány nad dodržením zákona o regulaci reklamy, a tedy i zákazem klamavé reklamy, jsou orgány stanovené zákonem o regulaci reklamy. ČNB zde není uvedena, proto se nemůže zabývat reklamou ani v případě, že jde o nekalou praktiku. Tyto orgány pak při následném posuzování, zda je reklama klamavou, postupují podle zákona o ochraně spotřebitele (jeho § 4 a násl.) Podle § 12 správního řádu[8] dojde-li podání správnímu orgánu, který není věcně nebo místně příslušný, bezodkladně je usnesením postoupí příslušnému správnímu orgánu a současně o tom uvědomí podatele. "Tento formalizovaný postup se použije pouze u podání ve smyslu § 37 (typicky žádost); v případě podnětu se postupuje v režimu § 42, který formu usnesení nepředpokládá, a podnět (typicky oznámení o protiprávní činnosti nějaké osoby) se v případě vlastní nepříslušnosti postupuje jinému správnímu orgánu neformálním přípisem."[9] Pro daný případ to znamená, že Česká národní banka není oprávněna v rámci dohledu podle zákona o ochraně spotřebitele posuzovat, zda reklama naplňuje znaky nekalé praktiky. Tuto pravomoc mají orgány vyjmenované v § 7 zákona o regulaci podnětu. Proto podnět stěžovatele (jeho část) mířící na reklamu jako nekalou obchodní praktiku měla postoupit věcně příslušnému orgánu (tedy Radě pro rozhlasové a televizní vysílání,[10] resp. krajskému živnostenskému úřadu). Podle mně dostupných informací tak Česká národní banka nepostupovala, čímž pochybila. C.2 Nekalost postupu banky Stěžovatel spatřuje nekalost postupu banky v tom, že banka v reklamách navždy garantovala závazek poskytovat úrok ve výši mezi třemi nejvyššími úroky na bankovním trhu. Jelikož ČNB není oprávněna se zabývat reklamou, věnovala se ve vyjádření mně adresovanému blíže hodnocení, zda přehled úrokových sazeb obsahující "Službu X." byl nekalou obchodní praktikou. "Službu X." chápe tak, že spotřebitel má garantováno, že úrok bude mezi třemi nejvyššími na trhu. S přihlédnutím ke všem okolnostem v kontextu smluvního vztahu ČNB vyložila příslib banky[11] (konkrétně propagační sdělení zveřejněné na internetových stránkách banky v přehledu úrokových sazeb) tak, že úroková sazba bude v každém okamžiku (vždy) mezi třemi nejvyššími na trhu. Nikoliv tak, že "Služba X. bude poskytována navždy". Takový závěr nelze dle ČNB dovodit z žádných propagačních sdělení na internetových stránkách banky. Pokud bych měl hodnotit obsah reklam s přihlédnutím ke všem okolnostem, pravděpodobně bych (za současných znalostí skutkových okolností) "Službu X." vykládal tak, že byla myšlena, že bude poskytována navždy, tj. že úrok u banky bude vždy (napořád) mezi třemi nejvyššími. Jak opakovaně uváděl stěžovatel ve svých e-mailech ČNB, v reklamách banky bylo opakovaně zdůrazněno, že úrok bude mezi třemi nejvyššími úroky "navždy, opravdu navždy." Jsem si vědom, že reklamu je nutné brát s potřebnou mírou nadsázky (kterou by průměrný spotřebitel měl rozeznat). Domnívám se však, že v daném případě banka dávala ve svých propagacích velmi výrazný důraz na "věčnost" této garance (používáním slov "navždy", "napořád"[12]), musím připustit, že i já mám pochybnosti, zda šlo stále o nadsázku rozeznatelnou průměrnými spotřebiteli. Bohužel touto otázkou u reklamy není příslušná se zabývat ČNB, jejíž postup je předmětem tohoto šetření. Jak jsem již uvedl, ČNB nemá pravomoc hodnotit, zda reklama byla nekalá, či nikoliv. Mohla a měla se však zabývat tím, zda jiné obchodní praktiky nejsou nekalou obchodní praktikou (tzn. obsah přehledu úrokových sazeb). Pokud tedy budu hodnotit obsah přehledu úrokových sazeb, souhlasím s tvrzením, že formulace předmětného ustanovení umožňuje dvojí výklad (vycházím z dvojího významu slova "vždy": navždy, tj. napořád, trvale v. vždy - v každém okamžiku, pokaždé).[13] Výklad však musím volit z pohledu průměrného spotřebitele. Ustanovení je nutné vykládat také ve spojení s výraznou reklamou, zakládající se na zdůrazňování slova "napořád" (viz výše). Navíc § 551 občanského zákoníku k výkladu právních jednání uvádí: "Připouští-li použitý výraz různý výklad, vyloží se v pochybnostech k tíži toho, kdo výrazu použil jako první." Všechny tyto argumenty směřují ujednání vyložit tak, že garance byla poskytnuta navždy. Mám tak za to, že Česká národní banka výklad "Služby X." v přehledu úrokových sazeb neprovedla s přihlédnutím ke všem okolnostem, a tím nesprávně hodnotila skutkový stav. Jelikož nemám informace, dokdy byla garance v přehledu úrokových sazeb zakotvena, nemohu zánik odpovědnosti posoudit (pokud však až do konce doby, kdy byla garance nabízena, tj. dle sdělení ČNB do prosince 2016, odpovědnost dosud nezanikla). Přes uvedené výhrady však musím s ČNB souhlasit se závěrem z e-mailu tehdejšího ředitele odboru komunikace ČNB Mgr. Marka Zemana adresovaného stěžovateli dne 7. září 2017, že zahájení správního řízení představuje pouze jeden z možných postupů ČNB v případě zjištění porušení právních předpisů některým z dohlížených subjektů. Další možností, při níž jsou dohlížené subjekty seznámeny se zjištěnými ČNB a vyzvány k opatření k nápravě, pak vychází z jednoho z hlavních cílů ČNB při dohledu nad finančním trhem, kterým je přispívat k ochraně účastníků finančního trhu. ČNB již bance sdělila, že do budoucna by měla při propagaci svých produktů postupovat s odbornou péčí, měla by předcházet situacím, kdy může být nejasné nebo přinejmenším sporné, zda je dané reklamní sdělení přípustné a zda jím ve spotřebitelích nevyvolává mylnou představu o povaze a vlastnostech propagovaného produktu. V daném případě tento postup považuji za dostatečný. C.3 Přiléhavost odpovědí ČNB Vzhledem k množství e-mailů stěžovatele adresovaných České národní bance a množství odpovědí ČNB by nebylo přehledné hodnotit, zda ČNB přiléhavě odpovídala na každý dílčí e-mail stěžovatele. Zaměřím se tak, zda ČNB splnila svoji povinnost danou jí § 42 správního řádu v souhrnu - tedy povinnost vyrozumět osobu, která podnět podala, o tom, jak s podnětem naložila. Vyrozumění podle § 42 správního řádu má dva cíle: (1) ujištění podatele, že úřad není nečinný a jeho podnětem se zabývá, a to v pořádkové lhůtě 30 dnů (tj. aspekt nečinnostní); (2) zajistit podateli informaci, jak s jeho podnětem naložil; zda vedl v konečném důsledku k zahájení správního řízení nebo kontroly (tj. aspekt informační).[14] S ohledem na principy dobré správy (přesvědčivost a otevřenost) má vyrozumění obsahovat přiměřené odůvodnění v takovém rozsahu, aby v podateli nevzbuzovalo důvodné podezření na nečinnost úřadu, případně na svévolné uplatnění správního uvážení.[15] Odůvodnění by mělo být již v první reakci úřadu, která obsahuje věcné sdělení. Mám však za to, že cílem vyrozumění dle § 42 správního řádu není odpovědět podateli podnětu na všechny jeho otázky či podrobně vyvrátit všechny jeho myšlenky. Takový postup by sice byl ideální z pohledu podatele podnětu, byl by však na rámec zákonných povinností úřadu a rovněž, podle mého názoru, již nad rámec principu přesvědčivosti a otevřenosti. Vyrozumění by však mělo obsahovat vyjádření k zásadním bodům, na kterých je založeno zahájení/nezahájení řízení (např. zánik odpovědnosti). Především musím ocenit, že ČNB na e-maily stěžovatele reagovala a snažila se vysvětlit důvody, proč nezahájila řízení ve věci. Avšak po prostudování korespondence mezi stěžovatelem a ČNB jsem shledal tato dílčí pochybení. V první reakci ČNB ze dne 11. ledna 2017 (či alespoň v některé z dalších časově nejbližších) postrádám vysvětlení působnosti České národní banky ve vztahu k reklamě (neboť stěžovatel výslovně upozorňoval na nekalou reklamu). Toto pochybení shledal samostatný odbor interního auditu ČNB, ke kterému stěžovatel podal stížnost. Několik prvních odpovědí ČNB se soustředilo pouze na změnu úrokových sazeb, ačkoliv stěžovatel upozorňoval na nekalou reklamu. Navíc v další odpovědi (ze dne 1. února 2017) ČNB uvedla, že šetření podnětu neprokázalo pochybení banky, a konstatovala, že tímto přípisem má podání za vyřízené (bez jakékoliv zmínky o nekalé reklamě). Stěžovatel se tak domníval, že ČNB se úmyslně vyhýbá věcnému posouzení. Za nesprávné považuji uvádět jako (jeden) důvod nezahájení správního řízení zánik odpovědnosti u přestupku,[16] který ČNB nemá ani pravomoc řešit (tj. porušení zákazu nekalé obchodní praktiky reklamou v televizi). V některých bodech tak nemohu zdůvodnění nezahájení správního řízení považovat za přiléhavé. Vyřízení podnětu nemohu shledat zcela souladným s § 42 správního řádu a principy správního řádu či principy dobré správy. D. Informace o dalším postupu Zprávu zasílám guvernérovi České národní banky Ing. Jiřímu Rusnokovi a podle ustanovení § 18 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv žádám, aby se ve lhůtě 30 dnů od jejího doručení vyjádřil ke zjištěným pochybením a informoval mě o přijatých opatřeních k nápravě. Zpráva shrnuje moje dosavadní poznatky, které mohou být podkladem pro závěrečné stanovisko podle ustanovení § 18 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv. Zprávu zasílám rovněž stěžovateli. JUDr. Stanislav Křeček zástupce veřejné ochránkyně práv [1] Ustanovení § 2 odst. 4 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. [2] Patrně dne 20. prosince 2016, přesné datum stěžovatel nezná, neboť podnět podal přes webový formulář ČNB, který neposílá zpět žádné potvrzení na e-mail podatele. [3] Zákon č. 40/1995 Sb., o regulaci reklamy a o změně a doplnění zákona č. 468/1991 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, ve znění pozdějších předpisů. [4] Zákon č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, ve znění pozdějších předpisů. [5] V poznámce pod čarou je odkázáno na zákon o ochraně spotřebitele. [6] ROZEHNAL, Aleš. Zákon o regulaci reklamy: Komentář [Systém ASPI]. Wolters Kluwer [cit. 2018-8-14]. ASPI_ID KO40_1995CZ; dostupné v Systému ASPI. ISSN: 2336-517X. Ustanovení § 7 zákona. [7] Viz § 2 odst. 1 písm. o) zákona o ochraně spotřebitele: obchodní praktika je... "způsob chování prodávajícího spočívající v konání, opomenutí, prohlášení, obchodním sdělení včetně reklamy a uvedení na trh související s propagací, prodejem nebo dodáním výrobku nebo služby spotřebiteli." [8] Zákon č. 500/20014 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. [9] POTĚŠIL, Lukáš. § 12 [Postoupení pro nepříslušnost]. In: POTĚŠIL, Lukáš, HEJČ, David, RIGEL, Filip, MAREK, David. Správní řád. 1. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2016, s. 78. ISBN 978-80-7400-598-5.) [10] Na Radu pro rozhlasové a televizní vysílání se obrátil sám stěžovatel v prosinci 2017, která mu mj. sdělila, že z důvodu uplynutí promlčení doby přestupku, pokud byl spáchán, zanikla případná odpovědnost banky, proto se danou věcí již nemohla zabývat (reklama v televizi byla naposledy vysílaná dne 31. března 2012). [11] xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx [12] Zejména viz přepis reklamy umístěné na serveru YouTube: xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx [13] Ústav pro jazyk český Akademie věd ČR. Vždy. Citace v seznamu literatury: ÚSTAV PRO JAZYK ČESKÝ ÁKADEMICE VĚD ČR. Vždy. Internetová jazyková příručka [online]. 2018 [cit. 2018-08-22]; dostupné z http://prirucka.ujc.cas.cz/?slovo=v%C5%BEdy. [14] Srov. závěrečné stanovisko veřejného ochránce práv ze dne 6. ledna 2014; dostupné z http://eso.ochrance.cz/Nalezene/Edit/628. [15] Srov. zprávu o šetření veřejného ochránce práv ze dne 12. září 2013, sp. zn. 4913/2012/VOP/JHO; dostupné z http://eso.ochrance.cz/Nalezene/Edit/446. [16] Viz e-mail ČNB ze dne 3. dubna 2018.