Text dokumentu

Sp. zn.: 5322/2018/VOP/JMI Č. j.: KVOP-690/2019 Brno 7. ledna 2019 Zpráva o šetření ve věci řízení o odstranění stavby skladové haly na pozemcích p. č. X, Y v k. ú. Z. Dne 14. 8. 2018 se na veřejnou ochránkyni práv obrátil v zastoupení pana A., trvale bytem xxx (dále jen "stěžovatel"), JUDr. Robert Kučera, advokát, se sídlem Dukelských hrdinů 471/29, 170 00 Praha 7 (dále jen "zástupce stěžovatele"). Podnět se týkal postupu Městského úřadu Klecany, stavebního úřadu (dále jen "stavební úřad"), Krajského úřadu Středočeského kraje, odboru územního plánování a stavebního řádu (dále jen "krajský úřad"), a Městského úřadu Brandýs nad Labem-Stará Boleslav, odboru stavebního úřadu, územního plánování a památkové péče (dále jen "dotčený orgán"), ve věci řízení o odstranění stavby a souvisejícího řízení o dodatečném povolení stavby skladové haly xxx na pozemku p. č. X a Y v k. ú. Z. (dále jen "stavba"). Stěžovatel namítá především nesprávný úřední postup stavebního a krajského úřadu a průtahy při rozhodování dotčeného orgánu. Vyřízení věci jsem se ujal já, jelikož veřejná ochránkyně práv Mgr. Anna Šabatová, Ph.D., využila své možnosti, dané jí ustanovením § 2 odst. 4 zákona o veřejném ochránci práv[1], a přenesla na mě některé oblasti své působnosti, mezi které patří mj. i oblast stavebního práva, kterého se podnět týká. V dané věci jsem se v souladu s ustanovením § 14 zákona o veřejném ochránci práv rozhodl zahájit šetření a vydávám tuto zprávu. A. Shrnutí závěrů A.1 Postup dotčeného orgánu Dle čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod[2] (dále také "Listina") má každý právo na to, aby jeho věc byla projednána bez zbytečných průtahů. Dále dle § 6 odst. 1 správního řádu[3] správní orgán vyřizuje věci bez zbytečných průtahů. Dle ustanovení § 71 odst. 3 správního řádu, pokud nelze rozhodnutí vydat bezodkladně, je správní orgán povinen vydat rozhodnutí nejpozději do 30 dnů od zahájení řízení, ve složitých případech nejpozději do 60 dnů. Stavebník předložil dotčenému orgánu žádost o vydání závazného stanoviska dne 17. 4. 2018. Dotčený orgán závazné stanovisko vydal po více než 5 měsících, 24. 9. 2018. Městský úřad Brandýs nad Labem-Stará Boleslav, odbor stavebního úřadu, územního plánování a památkové péče, tak pochybil tím, že nevydal závazné stanovisko orgánu územního plánování dle ustanovení § 96b stavebního zákona[4] bez zbytečných průtahů. Daný závěr jsem nucen vyslovit i přesto, že vnímám a jsem si plně vědom celorepublikové situace, jaká nastala ve věci vydávání závazných stanovisek orgánů územního plánování. Od 1. 1. 2018 sice zákonodárce zavedl povinnost získat pro některé stavební záměry závazné stanovisko orgánu územního plánování, nedošlo však k personálnímu zajištění této agendy, důsledkem čehož je přetíženost úřadů a průtahy při vyřizování žádostí. A.2 Postup stavebního a krajského úřadu Dle ustanovení § 6 odst. 1 písm. c) správního řádu správní orgán usnesením zastaví řízení o žádosti, jestliže žadatel v určené lhůtě neodstranil podstatné vady žádosti, které brání pokračování v řízení. Smyslem tohoto ustanovení není žadatele trestat za nedodržení lhůty, ale vést jej k tomu, aby svoji žádost zkompletoval v přiměřeném čase. Jde o lhůtu, která má pouze pořádkový charakter, nikoliv o lhůtu propadnou. Projednání žádosti, která byla doplněna až po uplynutí stanovené lhůty, proto není porušením správního řádu. Stavební úřad proto nepochybil, pokud řízení nezastavil a žádost projednal. Ani v postupu krajského úřadu, který neshledal důvody pro učinění opatření proti nečinnosti, tak pochybení neshledávám. B. Skutková zjištění Na základě oznámení stěžovatele stavební úřad zahájil dne 4. 4. 2018 řízení o odstranění stavby. Stavebník poté využil svého práva a požádal stavební úřad o dodatečné povolení stavby. Na základě této skutečnosti stavební úřad řízení o odstranění stavby přerušil a nadále pokračoval v řízení o dodatečném povolení stavby. Jelikož žádost stavebníka o dodatečné povolení stavby nebyla úplná, vyzval jej stavební úřad k jejímu doplnění[5] (o závazné stanovisko orgánu územního plánování) a řízení na 30 dnů přerušil[6]. Jelikož dotčený orgán ve stanovené lhůtě nestihl závazné stanovisko vydat, zažádal stavebník o prodloužení lhůty.[7] Na základě požadavku stavebníka stavební úřad lhůtu prodloužil do 30. 10. 2018.[8] Proti tomuto postupu se zástupce stěžovatele bránil podáním návrhu na učinění opatření proti nečinnosti u nadřízeného krajského úřadu z důvodu, že měl stavební úřad řízení o dodatečném povolení zastavit, když stavebník ve stanovené lhůtě požadované závazné stanovisko nedoplnil. Krajský úřad však důvody pro učinění opatření proti nečinnosti neshledal.[9] Dotčený orgán závazné stanovisko vydal dne 24. 9. 2018.[10] Po obdržení závazného stanoviska stavební úřad dne 22. 11. 2018 oznámil všem účastníkům zahájení řízení a pozval je k ústnímu jednání. C. Právní hodnocení Podle zákona o veřejném ochránci práv je mým úkolem poskytovat ochranu před jednáním úřadů, které je v rozporu s právem, principy demokratického právního státu nebo principy dobré správy. Veden tímto posláním jsem případ posoudil. C.1 Postup dotčeného orgánu Jedním ze základních práv účastníků správních řízení je projednání věci bez zbytečných průtahů. Toto právo je zakotveno již na ústavní úrovni v čl. 38 odst. 2 Listiny. Je v rozporu s principy právního státu i právními předpisy (ustanovení § 6 odst. 1 správního řádu), pokud příslušné správní orgány v rozumném a přiměřeném čase řízení pravomocně neukončí (princip rychlosti). Princip rychlosti tvoří také jeden z tzv. principů dobré správy, jak byly definovány veřejným ochráncem práv.[11] Stavební zákon výslovně nestanoví lhůtu pro vydání závazného stanoviska orgánu územního plánování.[12] To však neznamená, že by správní orgán při jejich vydávání nebyl vázán žádnými lhůtami. Závazné stanovisko je nutno vydat ve lhůtě přiměřené, za kterou lze považovat lhůtu pro vydání rozhodnutí, neboť postup správního orgánu při vydání závazného stanoviska je obdobný jako při vydání rozhodnutí. Podle ustanovení § 71 správního řádu, pokud není možné vydat rozhodnutí bezodkladně, je správní orgán povinen je vydat do 30 dnů, ve složitých případech pak do 60 dnů. Dotčený orgán k mému šetření mj. sdělil, že má ve své působnosti 58 obcí. Od začátku roku ke dni zaslání svého sdělení obdržel údajně 1 687 žádostí o závazné stanovisko. Do 31. 8. 2018 tuto extrémní situaci řešil dvěma pracovními úvazky. Od 1. 9. 2018 se dotčenému orgánu při opakovaných výběrových řízeních podařilo obsadit další 1 3/4 pracovního úvazku. Dotčený orgán uvedl, že tuto situaci řešil již od ledna 2018 s tajemníkem a starostou obce a počátkem června i se samotnou ministryní Klárou Dostálovou. Uvedl, že orgány územního plánování jsou novou agendou plynoucí z novely stavebního zákona zcela paralyzovány a ministryně jen přislíbila, že bude novela zákona č. 416/2009 Sb.[13], která by měla přinést určitou úlevu ve výčtu staveb, ke kterým se dotčený orgán vyjadřuje. Ale ani po této novele se situace výrazně nezlepšila. Tato situace byla evidentní i při hlášeních za určitá období na Ministerstvo pro místní rozvoj a nadřízený orgán. Tolik uvedl dotčený orgán ke zdůvodnění, proč bylo vydáno stanovisko až po pěti měsících. I přes výše uvedené odůvodnění dotčeného orgánu však musím konstatovat, že dotčený orgán nedodržel ani tu nejzazší lhůtu (60 dnů) pro vydání závazného stanoviska (vydání trvalo 5 měsíců), což se promítlo do prodloužení samotného řízení o dodatečném povolení stavby. Průtahy dotčeného orgánu při vydání závazného stanoviska, které je nezbytným podkladem pro další pokračování řízení, totiž neúměrně prodlužují vydání meritorního rozhodnutí ve věci. Lze tedy konstatovat, že se jedná o situaci, kterou nelze z pohledu žadatele (stavebníka) legitimně očekávat, a tato situace nemůže jít v žádném případě k jeho tíži, byť se v tomto případě jedná o černého stavebníka (k tomu viz část C.2 této zprávy). Bohužel situace, kdy nedošlo v přiměřené lhůtě k vydání závazného stanoviska orgánu územního plánování dle ustanovení § 96b stavebního zákona, není ojedinělou. S účinností od 1. 1. 2018 zavedla novela stavebního zákona povinnost získat pro většinu stavebních záměrů závazné stanovisko orgánu územního plánování, avšak bez toho, aby tato agenda byla na jednotlivých úřadech personálně zajištěna. Výsledkem je mj. přetíženost některých úřadů a průtahy při vyřizování žádostí občanů. Z dostupných informací (a ostatně i ze samotného vyjádření dotčeného orgánu) vyplývá, že úřady poukazují především na značný nárůst žádostí v řádu stovek i na situaci na trhu práce, kdy se, a to i přes opakovaná výběrová řízení, nedaří získat kvalifikované pracovníky. Jedná se zejména o úřady ve velkých městech, jako jsou Praha nebo Brno. Ke konci června tohoto roku bylo zaznamenáno i tvrzení, že "stát dosud neposkytl na výkon agendy finanční příspěvek, takže navýšení nákladů hradí obce s rozšířenou působností převážně ze svých vlastních rozpočtů". Ministerstvo pro místní rozvoj naproti tomu argumentuje mj. tím, že se úřady mohly personálně vybavit s dostatečným časovým předstihem, avšak problém spatřuje i v tom, že úřady vydávají stanoviska i tehdy, když to právní úprava nevyžaduje, tedy v situacích staveb, které nevyvolávají změny v území. Musím tedy konstatovat, že situaci úřadů vydávajících závazná stanoviska dle ustanovení § 96b stavebního zákona vnímám jako skutečně složitou. Je zřejmé, že se ji úřady snaží řešit, nicméně tento stav zapříčiněný veřejnou správou nemůže jít k tíži občanů, kteří právem očekávají vydání stanovisek v přiměřené době. C.2 Postup stavebního a krajského úřadu Dle ustanovení § 129 odst. 2 stavebního zákona v řízení o dodatečném povolení stavby stavební úřad postupuje přiměřeně podle ustanovení § 90 a § 110 až 115 stavebního zákona. Dle ustanovení § 111 odst. 3 stavebního zákona pokud žádost neobsahuje požadované náležitosti, stavební úřad vyzve stavebníka k jejímu doplnění a řízení přeruší. Usnesení o přerušení se oznamuje pouze stavebníkovi. Dle ustanovení § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu řízení o žádosti správní orgán usnesením zastaví, jestliže žadatel v určené lhůtě neodstranil podstatné vady žádosti, které brání pokračování v řízení. Dle ustanovení § 39 odst. 2 správního řádu lhůtu určenou správním orgánem může na žádost účastníka správní orgán usnesením přiměřeně prodloužit. V rámci řízení o dodatečném povolení stavby stavební úřad dne 24. 4. 2018 stavebníka vyzval, aby ve lhůtě 30 dnů ode dne doručení svou žádost doplnil o závazné stanovisko úřadu územního plánování. Jelikož ve stanovené lhůtě dotčený orgán závazné stanovisko nevydal, požádal stavebník dopisem ze dne 28. 5. 2018 stavební úřad o prodloužení lhůty k doplnění žádosti do 30. 10. 2018. Stavební úřad tomuto požadavku vyhověl. S tímto postupem stavebního úřadu zástupce stěžovatele zásadně nesouhlasil, a to ze dvou důvodů. Uvedl, že: (A) stavební úřad jednal v rozporu se svými dříve vydanými rozhodnutími a měl řízení o dodatečném povolení stavby zastavit poté, co stěžovatel ve stanovené lhůtě žádost nedoplnil (viz. část C.2.1 této zprávy), (B) stavební úřad neměl žádost prodlužovat, jelikož tento stav svědčí stavebníkovi černé stavby, který takto získává čas pro obstarávání závazného stanoviska úřadu územního plánování (viz. část C.2.2 této zprávy). Proto se zástupce stěžovatele obrátil na krajský úřad, aby postup stavebního úřadu prošetřil. Krajský úřad ve své odpovědi uvedl, že stavební úřad lhůtu prodloužil s přihlédnutím ke skutečnosti, že příslušný orgán územního plánování není schopen v původní lhůtě vydat závazné stanovisko. To je nezbytným podkladem pro posouzení stavby. Současně se nejedná o situaci vzniklou činností žadatelů (i s přihlédnutím k jejich postavení černých stavebníků) a nemůže jít k jejich tíži. Z těchto důvodů krajský úřad uvedl, že v prodloužení lhůty k doplnění nespatřuje nečinnost stavebního úřadu, a opatření proti nečinnosti neučinil. C.2.1 Nezákonnost prodloužení lhůty k doplnění žádosti Nemohu se v plné míře ztotožnit s námitkou zástupce stěžovatele, že stavební úřad postupoval v rozporu se svými dříve vydanými rozhodnutími. Ve výzvě k doplnění žádosti ze dne 24. 4. 2018 stavební úřad uvedl, že "pokud nebudou nedostatky žádosti ve stanovené době odstraněny, bude řízení dle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu zastaveno". Zástupce stěžovatele uvedl, že se stavební úřad tímto svým závěrem neřídil a po uplynutí lhůty řízení nezastavil, nýbrž lhůtu stavebníkovi opakovaně prodloužil. Tímto jednáním se stavební úřad údajně dopustil nečinnosti a nedůvodných průtahů v řízení o dodatečném povolení stavby. Obecně platí, že lhůtu, kterou určil účastníkovi řízení k provedení úkonu správní orgán, může správní orgán také přiměřeně prodloužit. Podmínkou je, že o to účastník, jemuž byla lhůta určena, požádá, a to před uplynutím lhůty určené správním orgánem. Správní orgán lhůtu prodloužit může, ale nemusí, prodloužením lhůty však v každém případě nesmí být ohrožen účel řízení ani porušena rovnost účastníků. Z povahy věci nelze prodloužit lhůtu, která již uplynula. Pokud správní orgán dospěje k závěru, že nebude ohrožen účel řízení ani porušena rovnost účastníků, lze připustit stanovení nové lhůty k úkonu, která již účastníku řízení uplynula. Ztotožňuji se tak s názorem zástupce stěžovatele, že po uplynutí stanovené lhůty ji již nelze prodloužit (lze stanovit maximálně lhůtu novou) a řízení by měl správní orgán zastavit. V čem se však se zástupcem stěžovatele ztotožnit nemohu, je způsob počítání lhůt. Zástupce stěžovatele uvedl, že lhůta stanovená stavebním úřadem výzvou ze dne 24. 4. 2018 měla uplynout dne 24. 5. 2018. Žádost stavebníka ze dne 28. 5. 2018 tak již zástupce stěžovatele považoval za opožděnou. Zástupce stěžovatele však vůbec nepočítal s tím, že lhůta počíná běžet až ode dne doručení adresátovi. Ze spisového materiálu nevyplývá, ve který den stavebník výzvu k doplnění převzal. Navíc, v souladu s ustanovením § 23 správního řádu, nebyl-li stavebník při doručování zastižen, mohl poskytovatel poštovních služeb zásilku uložit až na dalších 10 dnů, ve kterých si mohl stavebník výzvu převzít. Lhůta by začala běžet až dnem převzetí zásilky. Obdobně lze argumentovat i v případě konce lhůty k doplnění žádosti. Ta je zachována, i když poslední den lhůty účastník řízení podá poštovní zásilku k přepravě. I zde však zástupce stěžovatele pracoval s tím, že lhůta skončila 24. 5. 2018, bez zohlednění dalších okolností. Z tvrzení zástupce stěžovatele proto nemohu s jistotou určit, kdy stavebník výzvu převzal a kdy zaslal žádost o její prodloužení. Běh lhůty nemohu automaticky počítat ode dne 24. 4. 2018, kdy byla výzva vydána, neboť v tu dobu nemusela být výzva stěžovateli vůbec doručena (a pravděpodobně ani nebyla). Nemohu se proto bez dalšího ztotožnit ani se závěrem zástupce stěžovatele, že stavební úřad lhůtu nezákonně prodloužil. K výše uvedené otázce se navíc vyjadřoval Městský soud v Praze, který ve svém rozsudku ze dne 27. 11. 2014[14] konstatoval, že: "Po správním orgánu pochopitelně nelze požadovat, aby řízení zastavil ihned následující den po uplynutí lhůty. Takový postup by byl jednak nesmyslný (nedostatky žádosti lze odstranit i poštou a lhůta je zachována i v případě podání poštovní zásilky v poslední den lhůty k poštovní přepravě) a jednak ze zcela pochopitelných důvodů administrativně nemožný. Je tedy zřejmé, že mezi koncem lhůty pro odstranění vad žádosti a vydáním usnesení o zastavení řízení z objektivních důvodů uplyne jistý čas. Pokud v tomto ‚mezidobí' jsou vady žádosti odstraněny, postrádalo by smyslu řízení zastavovat. Smyslem ustanovení § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu není žadatele trestat za nedodržení lhůty, ale vést jej k tomu, aby svoji žádost zkompletoval v přiměřené lhůtě. Účelem tedy je, aby si žadatel byl vědom hrozby zastavení řízení v případě překročení lhůty. Jde tedy o lhůtu, která má pouze pořádkový charakter, nejde proto o lhůtu propadnou. Projednání žádosti, která se stala perfektní až po uplynutí lhůty k tomu správním orgánem stanovené, proto není porušením správního řádu." Současně si dovolím tvrdit, že výše uvedené otázky nemají na současný stav řízení o dodatečném povolení stavby žádný vliv. Žádost se již stala způsobilou k meritornímu projednání a věcnému rozhodnutí. I kdyby před více než půl rokem stavební úřad řízení o dodatečném povolení stavby přerušil v rozporu s právními předpisy, nemohl by nyní řízení zastavit, neboť smyslem ustanovení § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu není žadatele "trestat" za překročení lhůty k doplnění podkladů, nýbrž umožnit stavebnímu úřadu, aby procesně "odklidil" žádost, která kvůli absenci všech potřebných podkladů nemůže být věcně projednána. V posuzovaném případě se již žádost projednatelnou stala (po doplnění závazného stanoviska orgánu územního plánování), a stavební úřad ji proto usnesením dle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu "odklidit" nemůže. V současné chvíli již nic nestojí v cestě vydání rozhodnutí ve věci. Tento postup navíc nezbavuje stěžovatele ochrany jeho práv, neboť bude-li rozhodnutí vydáno na základě neúplných podkladů (nekompletní žádosti), bude dána možnost dosáhnout jeho zrušení cestou některého z opravných prostředků. V tomto postupu stavebního úřadu pochybení nekonstatuji. C.2.2 Nedůvodnost prodloužení lhůty k doplnění žádosti Nemohu souhlasit ani s dalším tvrzením zástupce stěžovatele, že stavební úřad od 24. 4. 2018 ničeho fakticky nečiní, a tento stav tudíž svědčí stavebníkovi černé stavby, který takto získává čas pro obstarání závazného stanoviska. Řízení bylo dle mého názoru důvodně přerušeno. Na tomto místě se plně ztotožňuji s názorem krajského úřadu, který tvrdil, že nečinnost dotčeného orgánu nemůže jít k tíži žadatele, i když se jedná o černého stavebníka. Stavebník využil svého práva a požádal o dodatečné povolení stavby. Učinil všechny kroky pro to, aby získal požadované podklady, a nebylo v jeho silách postup dotčeného orgánu "uspíšit". Znovu opakuji, že skutečnost, že žadatelé kvůli průtahům při získání závazného stanoviska orgánu územního plánování nemohou pokračovat v procesu povolování stavby, je nyní celorepublikovým problémem. [15] Proto akceptuji rozhodnutí stavebního úřadu prodloužit lhůtu k doplnění závazného stanoviska do doby vydání závazného stanoviska. Ani v tomto postupu stavebního a krajského úřadu tak pochybení konstatovat nemohu. Navíc sama 30denní lhůta, kterou stavební úřad k obstarání závazného stanoviska původně poskytl, se mi v kontextu předchozího jeví jako nepřiměřeně krátká. D. Informace o dalším postupu Městský úřad Brandýs nad Labem-Stará Boleslav, odbor stavebního úřadu, územního plánování a památkové péče, pochybil tím, že nevydal závazné stanovisko orgánu územního plánování dle ustanovení § 96b stavebního zákona bez zbytečných průtahů. S ohledem na skutečnost, že je toto pochybení v současné chvíli již napraveno, neshledávám v současné chvíli důvod, abych po dotčeném orgánu vyžadoval provedení konkrétních kroků k nápravě zjištěných pochybení. Protože je však povinností veřejného ochránce práv úřady na zjištěná pochybení upozornit a usměrňovat jejich postupy, aby se obdobných nedostatků v budoucnu vyvarovaly, rozhodl jsem se informovat o svých zjištěních starostu obce Brandýs nad Labem-Stará Boleslav. V činnosti Městský úřadu Klecany a krajského úřadu jsem pochybení neshledal, o čemž vedoucí obou úřadů rovněž informuji. Protože jsem v průběhu svého šetření shledal jen taková pochybení úřadů, která již byla napravena a můj další zásah neodůvodňují, své šetření tímto dle ustanovení § 18 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv uzavírám. Zprávu zasílám rovněž stěžovateli. JUDr. Stanislav Křeček zástupce veřejné ochránkyně práv [1] Zákon č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. [2] Usnesení č. 2/1993 Sb., o vyhlášení LISTINY ZÁKLADNÍCH PRÁV A SVOBOD jako součástí ústavního pořádku České republiky. [3] Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. [4] Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů. [5] Výzva Městského úřadu Klecany, stavebního úřadu, ze dne 24. 4. 2018, č. j. 2762/2018. [6] Dne 24. 4. 2018. [7] Dne 30. 5. 2018. [8] Sdělení Městského úřadu Klecany, stavebního úřadu, ze dne 12. 7. 2018, č. j. 4234/2018. [9] Sdělení Krajského úřadu Středočeského kraje, odboru územního plánování a stavebního řádu, ze dne 6. 8. 2018, č. j. 103998/2018/KUSK. [10] Závazné stanovisko Městského úřadu Brandýs nad Labem-Stará Boleslav ze dne 24. 9. 2018, č. j. OSÚÚPPP-34675/2018-DRAPE. [11] Kancelář veřejného ochránce práv. Principy dobré správy. Dostupné z http:/www.ochrance.cz/stiznosti-na-urady/principy-dobře-spravy/. [12] Dle ustanovení § 96b stavebního zákona. [13] Zákon č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury, ve znění pozdějších předpisů. [14] Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 27. 11. 2014, č. j. 7 A 58/2010-53. [15] https://www.ochrance.cz/aktualne/tiskove-zpravy-2018/v-dusledku-novely-zakona-stavebnici-i-financne-doplaceji-na-prutahy-v-rizeni/