Právní věty

Text dokumentu

Sp. zn.: 1493/2017/VOP/PPK Č. j.: KVOP-39836/2018 Brno 12. září 2018 Zpráva o šetření ve věci vydaného společného územního souhlasu a souhlasu s provedením ohlášeného stavebního záměru Na veřejnou ochránkyni práv se obrátili paní A. a pan B., bytem xxx (dále také "stěžovatelé"), a stěžovali si na nezákonný postup statutárního města Ostrava, Úřadu městské části Michálkovice (dále také "stavební úřad") a Magistrátu města Ostrava, útvaru hlavního architekta a stavebního řádu (dále také "magistrát"), ve věci vydaného společného územního souhlasu a souhlasu s provedením ohlášeného stavebního záměru č. 14/2016, ze dne 14. 11. 2016 (dále také "společný souhlas"), pro stavbu nazvanou "Novostavba rodinného domu, včetně oplocení, zpevněných ploch, vodovodní, plynové, dešťové a splaškové kanalizační přípojky, žumpy a vsakovací jímky" a umístěnou na pozemcích parc.č. M, N, O, P a Q v k.ú. X, okres Ostrava (dále také "předmětná stavba"). V podnětu stěžovatelé uvedli, že stavebním úřadem nebyli informování o stavebním záměru předmětné stavby, která se přímo dotýká jejich vlastnických práv, a namítali, že jim byla odepřena možnost hájit svá práva zákonnou cestou, přičemž ani magistrát pochybení nenapravil v přezkumném řízení, ani v rámci uložení opatření proti nečinnosti. Vyřízení podnětu jsem se na základě pověření veřejné ochránkyně práv Mgr. Anny Šabatové, Ph.D., ujal já, neboť využila své možnosti, dané jí ustanovením § 2 odst. 4 zákona o veřejném ochránci práv[1] přenést na mě některé oblasti své činnosti, do níž patří i oblast stavebního řádu a ochrany životního prostředí. A. Shrnutí závěrů Podle § 105 odst. 1 písm. f) stavebního zákona[2] bylo do 31. 12. 2017 třeba k ohlášení připojit též souhlasy osob majících vlastnická práva k pozemkům se společnou hranicí s pozemkem, na kterém byl uskutečňován stavební záměr. Zároveň § 106 odst. 1 stavebního zákona stanovoval jako podmínku pro vydání souhlasu s provedením ohlášeného stavebního záměru neexistenci přímého dotčení vlastnických práv dalších osob, pokud s tím tyto osoby nevyslovily souhlas. Pro případ, že stavební úřad došel k závěru, že mohla být dotčena práva dalších osob, určoval stavební zákon v § 96 odst. 5 povinnost provést územní řízení, a pro případ nesplnění podmínek pro vydání souhlasu s provedením ohlášeného stavebního záměru v § 107 odst. 1 povinnost provést řízení stavební. Výše zmíněná ustanovení stavební úřad aplikoval tak, že doloží-li stavebník souhlasy tzv. "mezujících" sousedů, jsou bez dalšího splněny zákonné podmínky pro vydání souhlasu s provedením ohlášeného stavebního záměru, aniž zkoumal možné dotčení práv dalších osob. V tomto se se stavebním úřadem neshoduji. Ustanovení § 106 odst. 1 stavebního zákona nebylo možné vykládat jinak než jako povinnost stavebního úřadu zkoumat, zda nemohla být přímo dotčena vlastnická práva i jiných osob než "mezujících" sousedů. Doložením souhlasů "mezujících" sousedů se stavebním záměrem se stavební úřad této povinnosti nezbavil.[3] Naopak měl, podle mého názoru, v prvé řadě posoudit možnost přímého dotčení vlastnických práv stěžovatelů, neboť jejich pozemek byl od pozemku předmětné stavby oddělen pozemkem parc.č. R v k.ú. X navazujícím na pozemek stěžovatelů parc.č. S, který ve své šíři dosahuje přibližně 1 m. Takové "zjevně bagatelní, co do výměry, vklíněné pozemky ve vlastnictví jiné osoby" by podle Ústavního soudu neměly bránit účastenství osob, které sice nejsou "mezujícími" sousedy, ale mohou být dotčena jejich vlastnická práva.[4] Stavební úřad byl tedy povinen zkontrolovat, nejen zda byly doloženy souhlasy "mezujících" sousedů, ale i zda neexistuje možnost přímého dotčení vlastnických práv dalších osob, a to i "nemezujících" sousedů. V případě zjištění pouhé možnosti dotčení práv dalších osob měl na základě § 96 odst. 5 a § 107 odst. 1 stavebního zákona předmětnou stavbu projednat v územním a stavebním řízení. Výjimkou by byla situace, kdy by s daným záměrem přímo dotčené osoby vyslovily souhlas. V daném případě tak stavební úřad postupoval nezákonně, čímž stěžovatelům odepřel možnost hájit svá práva zákonnou cestou (v řízení). Nápravu nezjednal ani magistrát. B. Skutková zjištění Na základě podnětu stěžovatelů jsem zahájil ve věci šetření, jehož cílem bylo posoudit postup správních orgánů v této věci, a to na základě zjištěného skutkového stavu a v té době platné právní úpravy a judikatury. Po zahájení šetření jsem dne 22. 8. 2017 požádal o vyjádření primátora města Ostrava a starostu městského obvodu Michálkovice. Odpověď primátora města mi byla doručena dne 20. 9. 2017 a odpověď starosty městského obvodu jsem obdržel po telefonické urgenci dne 1. 11. 2017. Po právním vyhodnocení případu a ze zjištěných skutečností jsem dospěl k závěru, že s ohledem na uplynutí zákonných lhůt nemohu do případu aktivně zasáhnout, resp. nemohu vůči stavebnímu úřadu a magistrátu uplatňovat opatření k nápravě podle zákona o veřejném ochránci práv. Rád bych však důrazně upozornil dotčené orgány na výsledky svého šetření, zejména ve vztahu k budoucí aplikační praxi. Řízení týkající se předmětné stavby proběhlo ve dvou fázích. První fáze řízení se týkala vydání společného územního rozhodnutí a stavebního povolení na předmětnou stavbu, ve kterém bylo se stěžovateli jednáno jako s účastníky řízení, neboť byli tzv. "mezujícími" sousedy pozemku určeného pro předmětnou stavbu. Po zpětvzetí žádosti však stavební úřad toto řízení usnesením zastavil.[5] Následovala druhá fáze řízení, ve které byl na základě žádosti stavebníků vydán společný souhlas. V této chvíli již stěžovatelé nebyli tzv. "mezujícími" sousedy, neboť došlo k převodu vlastnického práva k asi 1 m širokému pozemku stavebníků (dnes parc.č. R) navazujícího na pozemek stěžovatelů parc.č. S, vše v k.ú. X. Tento pozemek tak poté odděloval pozemek stavebníků od pozemku stěžovatelů. O vydání společného souhlasu se stěžovatelé dozvěděli dne 13. 1. 2017 v rámci sdělení stavebního úřadu k jimi podané žádosti o informaci o průběhu povolení předmětné stavby.[6] Na základě toho podali dne 27. 1. 2017 podnět k přezkumnému řízení směřovaný magistrátu, který jej dne 6. 2. 2017 postoupil stavebnímu úřadu,[7] neboť měl za to, že k vyřízení podnětu není příslušný. V odůvodnění uvedl, že společný souhlas je tzv. "jiným opatřením" ve smyslu části čtvrté správního řádu,[8] a ne rozhodnutím, a případné přezkoumání opatření ve smyslu § 156 odst. 2 správního řádu proto náleží správnímu orgánu, který jej vydal. Stavební úřad na podnět reagoval dne 8. 3. 2017 sdělením, že neshledal důvody pro zrušení společného souhlasu ve smyslu § 156 odst. 2 správního řádu.[9] Následně stěžovatelé podali podnět k magistrátu k uložení opatření proti nečinnosti stavebního úřadu, kterou spatřovali v neprovedení společného územního řízení a stavebního řízení, kde by mohli vlastníci sousedních parcel hájit svá práva, a v nezrušení vydaného společného souhlasu. Na tento podnět reagoval magistrát dne 10. 5. 2017 sdělením, že podmínky pro uložení opatření k nečinnosti podle správního řádu nebyly splněny, neboť stavební úřad na podnět stěžovatelů reagoval v zákonné lhůtě. Na závěr magistrát zopakoval, že sám není k přezkoumání společného souhlasu příslušný, neboť se nejedná o rozhodnutí, nýbrž tzv. "jiné opatření".[10] Následně si však dne 28. 8. 2017 vyžádal spisový materiál ve věci vydání společného souhlasu a jako dozorový orgán vyzval stavební úřad ke zrušení společného souhlasu do 30 dnů postupem podle § 156 odst. 2 správního řádu, neboť byl vydán na základě žádosti s jinými obsahovými náležitostmi, než jaké stanovuje zákon.[11] Stavební úřad na tuto výzvu reagoval dne 10. 11. 2017, tedy po lhůtě stanovené magistrátem k nápravě, a to sdělením, že v náležitostech žádosti chybělo pouze posouzení vlivu záměru na životní prostředí dle zvláštního právního předpisu a že zásadu ochrany veřejného zájmu v podobě dodržování zákonných postupů zde převažuje potřeba ochrany dobré víry stavebníků, neboť újma, která by jim vznikla zrušením společného souhlasu, je ve zřejmém nepoměru k újmě způsobené nedodržením zákonných postupů. Z toho důvodu do společného souhlasu nijak nezasáhl.[12] C. Právní hodnocení Zákon o veřejném ochránci práv mi v § 1 odst. 1 ukládá povinnost působit k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívat k ochraně základních práv a svobod. V době rozhodování stavebního úřadu[13] určoval stavební zákon stavebníkovi povinnost připojit k ohlášení mimo jiné i "souhlasy osob, které mají vlastnická práva nebo práva odpovídající věcnému břemenu k pozemkům, které mají společnou hranici s pozemkem, na kterém má být stavební záměr uskutečněn".[14] Dále v § 106 odst. 1 stanovoval, že stavební úřad vydá souhlas s provedením ohlášeného stavebního záměru pouze v případě, kdy mimo jiné nebude přímo dotčeno vlastnické právo nebo právo vyplývající z věcného břemene dalších osob, ledaže by s tím tyto osoby vyslovily souhlas. Z uvedeného tedy vyplývá, že k vydání souhlasu stavebního úřadu s provedením ohlášeného stavebního záměru bylo třeba nejen doložení souhlasů tzv. "mezujících" sousedů, ale zároveň i neexistence přímého dotčení vlastnického práva dalších osob, pokud s tím nevyslovily souhlas. I v případě doložení souhlasů "mezujících" sousedů stavebníkem byl stavební úřad povinen zkoumat možnost přímého dotčení vlastnických práv dalších osob.[15] Stavební úřad proto pochybil, když nevzal v úvahu i možnosti přímého dotčení práv "nemezujících" sousedů, především s důrazem na to, že minimálně z předcházejícího řízení měl vědomost o místních poměrech a existenci pozemku stěžovatelů, odděleného od pozemku plánované zástavby pozemkem parc.č. R navazujícím na pozemek stěžovatelů parc.čS. Tento pozemek ve své šíři dosahuje asi pouhý 1 m a nelze jinak než uvažovat o možné účelovosti takového rozdělení pozemku, zejména s ohledem na otázku časovou (tj. uskutečnění rozdělení právě mezi jednotlivými fázemi řízení). Ústavní soud podobné pozemky označuje za tzv. "zjevně bagatelní, co do výměry, vklíněné pozemky ve vlastnictví jiné osoby" a jejich existence by podle něj proto neměla bránit možnosti účastnit se příslušného řízení osobám, které sice nejsou "mezujícími" sousedy, ale stavbou mohou být dotčena jejich vlastnická práva.[16] K tomu je vhodné uvést i názor Nejvyššího správního soudu, podle kterého přestože zákon vyžaduje pouze doložení souhlasu osob s vlastnickými právy k pozemkům se společnou hranicí s pozemkem, kde má být stavba uskutečněna, otázka přímého dotčení vlastnického práva vlastníka sousedního pozemku musí být zkoumána i v případě ohlášení jednoduchých staveb. Sousedním pozemkem se zde přitom nemyslí pouze pozemek se společnou hranicí, nýbrž např. i pozemek oddělený jiným pozemkem v šíři pouhých pár desítek metrů.[17] Z výše uvedeného považuji za nesporné, že stavební úřad měl posoudit možnost přímého dotčení práv stěžovatelů, než vydal společný souhlas, nejen s ohledem na blízkost obou pozemků, ale i na předcházející řízení týkající se předmětné stavby a nápadnou změnu rozdělení pozemků a vlastnických práv k nim. Stavební úřad však možnost přímého dotčení jejich práv vůbec nevzal v úvahu, nevypořádal se s touto skutečností, a navíc dovolil, aby byl společný souhlas vydán na základě žádosti neobsahující všechny zákonné náležitosti. Rovněž musím upozornit, že předmětná stavba byla fakticky umístěna i v rozporu s vyhláškou č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území, konkrétně jejím § 25 odst. 2, který stanovuje, že vzdálenost rodinného domu nesmí být menší než 2 m od společně hranice pozemků. Dle mnou zjištěného stavu je stavba umístěna zhruba 1 m od hranice sousedního pozemku parc.č. R v k.ú. X. Navíc jak už dříve několikrát judikoval Nejvyšší správní soud, v rámci veřejnoprávní ochrany je třeba posuzovat i možný budoucí účinek, především s ohledem na ochranu sousedících osob a předcházení možným budoucím sporům.[18] Potencialita sporu byla v tomto případě zřetelná již z první fáze řízení, ve které stěžovatelé uplatnili řadu námitek. Není proto zcela pochopitelné, proč stavební úřad v druhé fázi řízení neposoudil možný dopad předmětné stavby na pozemek stěžovatelů a z pohledu stavebního práva se s ním nevypořádal. Stavební úřad správně upozornil na skutečnost, že společný souhlas není vydáván ve správním řízení, a stěžovatelé tedy nemohli být účastníky. Právě z tohoto důvodu však měl stavební úřad při zjištění možnosti dotčení práv dalších osob zahájit správní řízení a na základě § 96 odst. 5 a § 107 odst. 1 stavebního zákona předmětnou stavbu projednat v územním a stavebním řízení. Jedině takovým postupem by zajistil dostatečnou ochranu práv všech dotčených osob. Zde se otevírá prostor pro porovnání původní právní úpravy s novou právní úpravou účinnou od 1. 1. 2018, ve které došlo k nové formulaci. Nově je podle § 105 odst. 2 písm. f) stavebního zákona ve znění od 1. 1. 2018 třeba, aby stavebník doložil "souhlasy osob, jejichž vlastnické právo nebo právo odpovídající věcnému břemeni k sousedním stavbám anebo sousedním pozemkům nebo stavbám na nich může být prováděním stavebního záměru přímo dotčeno..." Došlo tedy ke zpřesnění právní úpravy a nyní bude třeba doložit souhlas sousedů, kteří mohou být stavebním záměrem přímo dotčeni, a to bez ohledu na to, jestli jsou "mezujícími" sousedy, či nikoli. Pojem "soused" je tak třeba vnímat ve smyslu výše zmíněných názorů Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu a neomezovat se "slepě" pouze na ty se společnou hranicí pozemku. Co se týká samotného přezkumného řízení územního souhlasu a souhlasu s provedením ohlášeného stavebního záměru, stavební zákon do 31. 12. 2017 stanovoval u obou forem pouze možnost přezkumného řízení, aniž uváděl, jak by měl přezkum probíhat a který orgán by ho měl vést. Situaci neusnadnila ani skutečnost, že oba tyto souhlasy jsou tzv. "jinými úkony" podle části čtvrté správního řádu, a nikoli rozhodnutími. Rozvinuly se proto dva názorové proudy, přičemž jeden z nich demonstroval magistrát konstatováním své nepříslušnosti. Podle jeho názoru je stavebním zákonem uvedeným přezkumným řízením myšleno řízení podle § 156 odst. 2 správního řádu, a tedy zrušení úkonu, který je v rozporu s právními předpisy, a to tím orgánem, který tento úkon vydal. Druhý názorový proud je však dlouhodobě zastáván veřejným ochráncem práv, neboť postup podle § 156 odst. 2 správního řádu v tomto případě nebyl efektivní a neodpovídal principům dobré správy. Podle veřejného ochránce práv byl k přezkumnému řízení příslušný nadřízený správní orgán.[19] Na tomto místě opět považuji za vhodné uvést, že názorový rozpor byl vyřešen novelou stavebního zákona s účinností od 1. 1. 2018. Stavební zákon nově v § 96 odst. 4 stanovuje, že je možné územní souhlas přezkoumat v přezkumném řízení, ke kterému je příslušný nadřízený správní orgán. Dále podle § 106 odst. 2 je možný i přezkum souhlasu s provedením ohlášeného stavebního záměru v přezkumném řízení, ke kterému je taktéž příslušný nadřízený správní orgán. Na základě výše uvedeného je možné konstatovat, že i před účinností této novely, a tedy v době rozhodování stavebního úřadu, byl k přezkumu z pohledu veřejného ochránce práv příslušný nadřízený správní orgán, zde magistrát. Měl proto zahájit přezkumné řízení a společný souhlas v něm přezkoumat. Zastával-li opačný názor, mohl alespoň využít jiných prostředků, především dohlédnout na to, aby stavební úřad ve lhůtě dodržel jeho výzvu k nápravě (např. zasláním upozornění 14 dnů před uplynutím lhůty a po jejím uplynutí). Ani tento krok však magistrát neučinil. Na druhou stranu však musím dodat, že ačkoliv správní orgány názor veřejného ochránce práv stran příslušnosti k přezkumnému řízení dle právní úpravy stavebního zákona ve znění do 31. 12. 2017 neaprobovaly, nevylučovalo to možnost zrušení společného souhlasu samotným stavebním úřadem, když byl zjištěn rozpor s právními předpisy. Možnost takového postupu mu dává právě § 156 odst. 2 správního řádu. Jak správně nastínil stavební úřad, je při tomto postupu nutné zohlednit i ochranu dobré víry stavebníků. Pokud by byla zrušením nezákonného úkonu způsobena újma osobám, které svá práva nabyly v dobré víře, a tato újma by byla ve zjevném nepoměru k újmě vzniklé jinému účastníkovi nebo na veřejném zájmu, z přiměřeného použití § 94 odst. 4 správního řádu vyplývá, nemůže vydaný nezákonný úkon zrušit. Avšak i v případě, že by správní orgán při přezkumu došel k závěru, že obnovení stavu před zásahem není možné (právě s ohledem na výše zmíněné), je povinen vydat deklaratorní rozhodnutí o nezákonnosti úkonu, především z důvodu možnosti uplatnění náhrady škody způsobené nesprávným úředním postupem podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem.[20] V tomto případě však lze mít vážné pochybnosti o nabytí dobré víry stavebníků, neboť právě oni svým zpětvzetím způsobili zastavení první fáze řízení a svou žádostí o vydání společného souhlasu iniciovali vznik druhé fáze. Mezi těmito fázemi navíc provedli převod vlastnického práva k výše zmíněnému pozemku parc.č. R navazujícímu na pozemek parc.č. S, a to v bagatelní šířce zhruba 1 m. Tím došlo i k oddělení pozemku stěžovatelů a ukončení jejich pozice vlastníků tzv. "mezujícího" pozemku. Mohlo jim tedy být jasné, že stavební úřad vydal společný souhlas nezákonně, když nezahrnul stěžovatele mezi dotčené osoby, a nemohli proto nabýt práva v dobré víře. Jak ale uvedl Nejvyšší správní soud, není možné na stavebníka přenášet povinnosti orgánů státní správy, neboť u něj lze předpokládat určitou míru nejistoty ve vztahu k souladu stavebního záměru a podrobné právní úpravy, pokud např. nerealizoval záměr bez povolení nebo sám nezpůsobil, že stavební úřad nesplnil svou povinnost posoudit záměr a vydat rozhodnutí vyplývající z pravdivého vylíčení skutečností.[21] V neposlední řadě musím upozornit správní orgány na to, že otázka dobré víry měla a mohla být zkoumána až v okamžiku zahájeného přezkumného řízení, které mělo být v zákonné lhůtě zahájeno. Nelze si činit úvahu o možné dobré víře mimo zahájené přezkumné řízení, resp. tuto dobrou víru fakticky bez řádného zkoumání "předpokládat". S ohledem na skutečnost, že již zákonné lhůty k přezkumnému řízení uplynuly, mohu ze své pozice na mnou zjištěné skutečnosti správní orgány pouze upozornit s tím, aby se obdobné správné aplikační praxe v budoucnu vyvarovaly. D. Informace o dalším postupu S ohledem na výše uvedená zjištění jsem se rozhodl šetření podnětu uzavřít, neboť v tuto chvíli, z důvodu uplynutí zákonných, prekluzivních lhůt nenalézám prostor, abych mohl vůči stavebnímu úřadu a magistrátu uplatňovat opatření podle zákona o veřejném ochránci práv. Zprávu zasílám správním orgánům a věřím, že z jejího obsahu budou vycházet v rámci své budoucí aplikační praxe. O svých zjištěních a závěrech informuji rovněž stěžovatele. JUDr. Stanislav Křeček zástupce veřejné ochránkyně práv [1] Zákon č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. [2] Zákon č. 183/2006 Sb., stavební zákon, ve znění účinném do 31. 12. 2017 (dále také "stavební zákon"). [3] K tomu srov. Půček, P. § 105. In: Průcha, P., Gregorová, J. a kol. Stavební zákon. Praktický komentář: podle stavu k 1. lednu 2017. Praha: Leges, 2017, s. 443. ISBN 978-80-7502-180-9. [4] Viz nález Ústavního soudu ze dne 22. 3. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 19/99. [5] Usnesení č. 17/2016, ze dne 13. 12. 2016, čj. MICH/3135/16/Mik. [6] Písemnost čj. MICH/3073/16/Mik. [7] Písemnost sp. zn. S-SMO/042363/17/ÚHAaSŘ/3, čj. SMO/049382/17/ÚHAaSŘ/Sag. [8] Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále také "správní řád"). [9] Písemnost čj. MICH/0348/17/Mik. [10] Písemnost čj. SMO/172953/17/ÚHAaSŘ/Sag. [11] Písemnost čj. SMO/367049/17/ÚHAaSŘ/Sag. [12] Písemnost čj. MICH/2097/17/Mik. [13] Společný souhlas byl vydán dne 14. 11. 2016. [14] Ustanovení § 105 odst. 1 písm. f) stavebního zákona. [15] Srov.: Půček, P. § 105. In: Průcha, P., Gregorová, J. a kol. Stavební zákon. Praktický komentář: podle stavu k 1. lednu 2017. Praha: Leges, 2017, s. 443. ISBN 978-80-7502-180-9. [16] Viz nález Ústavního soudu ze dne 22. 3. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 19/99. [17] Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2014, čj. 9 As 101/2014-98. [18] Srovnej např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 8. 2017, čj. 2 As 155/2017-65. [19] Zpráva o šetření veřejného ochránce práv z vlastní iniciativy ze dne 12. 5. 2014 a závěrečné stanovisko s návrhem opatření k nápravě ze dne 17. 12. 2014, sp. zn. 4101/2013/VOP; dostupné z http://eso.ochrance.cz/Nalezene., dále též: Průcha P. a Půček, P. § 106. In: Průcha, P., Gregorová, J. a kol. Stavební zákon. Praktický komentář: podle stavu k 1. lednu 2017. Praha: Leges, 2017, s. 450-451. ISBN 978-80-7502-180-9. [20] Viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2012, čj. 2 As 86/2010-76. [21] Podrobněji viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 12. 2. 2015, čj. 2 As 241/2014-36, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 8. 2016, čj. 5 As 203/2015-141.