Právní věty

Text dokumentu

Zástupkyně veřejného ochránce práv RNDr. Jitka Seitlová V Brně dne 11. března 2011 Sp. zn.: 56/2011/VOP/DS Vážený pane doktore, odpovídám na Váš dopis doručený veřejnému ochránci práv dne 4. 1. 2011, v němž ochránce informujete o tom, že se Ministerstvo pro místní rozvoj nechalo zastoupit advokátem ve sporu, který s ním vedete o poskytnutí přiměřeného zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu, kterou dáváte do souvislosti s nesprávným úředním postupem stavebního úřadu v Ostravě. Spor byl řešen Okresním soudem v Ostravě pod sp. zn.: 23 C 149/2009, přičemž dne 9. 11. 2010 soud rozhodl tak, že Vaši žalobu zamítl. Dále Vám soud uložil náhradu nákladů řízení ve výši 110.500,- Kč (náklady právního zastoupení ministerstva advokátem). Po podání odvolání je nyní věc v odvolací fázi nalézacího řízení. JUDr. Pavel Varvařovský mě jako svoji zástupkyni pověřil vyřízením Vašeho podnětu, přičemž mám při jeho vyřizování všechna oprávnění, která náleží jemu jako veřejnému ochránci práv. Dříve než se budu blíže věnovat obsahu Vašeho podnětu, bych Vám ráda napsala několik slov o tom, jakými věcmi se veřejný ochránce práv může zabývat, jinými slovy, v jakých případech může být lidem nápomocen, a v jakých nikoliv. Postavení a pravomoc veřejného ochránce práv upravuje zákon č. 349/1999 Sb., kde je stanoveno, že veřejný ochránce práv působí k ochraně občanů před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností. Z působnosti ochránce jsou však vyloučeny věci, které je oprávněn řešit pouze soud. Taktéž soudní rozhodování (rozhodovací činnost soudů) se nalézá mimo působnost veřejného ochránce práv. V prvé řadě je tedy k Vašemu případu nutno konstatovat, že ochránce není schopen zvrátit prvoinstanční (ale ani případné následné a konečné) rozhodnutí soudu ukládajícího Vám uhradit náklady řízení spočívající v nákladech právního zastoupení státu. Je proto nutné brát se za svá práva v rámci řádného instančního procesu (což jste učinil) a v posledku třeba i ústavní stížností k Ústavnímu soudu. Je však zejména na soustavě obecných soudů, aby pečlivě zvážila Váš konkrétní případ a zdůvodnila výši přiznaných nákladů řízení, a to zejména s ohledem na vývoj judikatury Ústavního soudu.[1] Veřejný ochránce práv tak může s Vaší informací naložit pouze v obecné rovině tak, že ji zohlední při prověřování postupů Ministerstva pro místní rozvoj v problematice odškodňování (a poskytování přiměřeného zadostiučinění) v režimu zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci..., ve znění pozdějších předpisů. Dovolte, abych Vás informovala, že v rámci vlastní iniciativy rozběhl ochránce již na podzim loňského roku plošná šetření postupů jednotlivých ústředních orgánů státní správy při naplňování procedury zákona č. 82/1998 Sb. Ochránce také vydal tzv. desatero dobré praxe pro posouzení žádostí o odškodnění.[2] V rámci tohoto desatera je otázka zastupování státu advokáty řešena v posledním bodě: "10. Ministerstvo může přistoupit k advokátnímu zastoupení jen ve zcela ojedinělých, skutkově a právně složitých případech." Ministerstvo vyřizuje žádosti o odškodnění prostřednictvím svých odborných zaměstnanců. Také v případě, že žadatel uplatní svůj nárok u soudu, měl by ministerstvo zastupovat jeho odborný zaměstnanec. Zastoupení ministerstva advokátem lze omezit jen na zcela ojedinělé, skutkově a právně složité případy. Zastoupení ministerstva advokátem v případě obvyklé a běžné agendy ministerstva je zcela nepřípustné. Ani při plném úspěchu státu v soudním sporu není vyloučeno, že soud nepřizná státu náklady právního zastoupení. Náklady vynaložené na advokáta jdou tak zcela na vrub státního rozpočtu. Slovy Ústavního soudu lze k uvedenému shrnout, že "zastoupení státu lze akceptovat jako výjimku z pravidla, jíž je nutno vykládat přísně restriktivním způsobem." Váš podnět bude tedy zohledněn při plošném šetření Ministerstva pro místní rozvoj, kdy ochránce obecně vyhodnotí naplňování jednotlivých bodů desatera. Toto šetření však může mít své účinky jedině do budoucna (změna správní praxe ministerstva), a proto je nezbytně nutné, abyste svá práva hájil standardní soudní cestou bez ohledu na postup ochránce. Přesto mi dovolte poděkovat za Váš podnět, neboť je cenným dílčím poznatkem, jak je agenda odškodňování v praxi ministerstev realizována. Mám-li se alespoň stručně vyjádřit k výše citovanému bodu desatera, a tedy k problému právního zastupování státu advokáty, chci v prvé řadě uvést, že toto zastupování obecně možné je.[3] Český Ústavní soud však "umravňuje" organizační složky státu tím, že jeho judikatura stanoví, že využije-li stát právního zastoupení advokátem, riskuje (vždy v konkrétním sporu), že nepodaří-li se mu odůvodnit "potřebnost" nákladů na právní zastoupení, nebude mu náhrada těchto nákladů soudem přiznána s ohledem na ustanovení § 142 odst. 1 OSŘ. Zda ve Vašem případě bylo najmutí advokáta "potřebné", musí ve smyslu dnes již ustálené judikatury Ústavního soudu posoudit obecný soud. V odůvodnění rozsudku, jenž jste mi zaslal, podrobnější zdůvodnění bohužel postrádám. Osobně chápu recentní judikaturu Ústavního soudu tak, že po určitém váhání nad významem jeho nejčastěji citovaného judikátu ze dne 9. 10. 2008, sp. zn.: I. ÚS 2929/07 (SbNU 167/2008), se nakonec v následných nálezech přiklonil k těmto tezím: "... ústřední orgán státní správy má k výkonu právních agend příslušné právní odbory zaměstnávající odborné pracovníky k zajišťování ochrany zájmů České republiky před soudy... V nálezu sp. zn.: I. ÚS 2929/07, který byl východiskem i pro nález sp. zn.: IV. ÚS 1087/09, Ústavní soud uvedl, že tam, kde k hájení svých zájmů je stát vybaven příslušnými organizačními složkami finančně i personálně zajištěnými ze státního rozpočtu, není důvod, aby výkon svých práv a povinností v této oblasti přenášel na soukromý subjekt, jímž byl advokát, a pokud tak stát přesto učiní, pak není důvod pro uznání takto mu vzniklých nákladů jako účelně vynaložených." "... při aplikaci uvedeného stanoviska je třeba vždy přihlédnout ke konkrétním okolnostem případu, neboť si lze představit, že předmětem sporu (jehož účastníkem je Česká republika) může být i právní problematika, která přímo nesouvisí s oblastí spravovanou ústředním orgánem státní správy, případně se jedná o právní problematiku velmi specializovanou, obtížnou, dosud neřešenou, problematiku s mezinárodním prvkem, vyžadující znalosti cizího práva, event. jazykové znalosti apod. V takových případech lze shledat postup orgánu státní správy, který zvolí pro své zastupování advokáta, který se na danou problematiku např. specializuje, za adekvátní. Nicméně i v těchto případech je třeba při rozhodování o povinnosti k úhradě nákladů specifické okolnosti případu řádně odůvodnit."[4] Nebo ještě restriktivněji: "V souladu s rozhodovacími důvody uvedenými v nálezech Ústavního soudu sp. zn.: I. ÚS 2929/07, I. ÚS 1452/09 a IV. ÚS 1087/09 nutno zdůraznit (východiskovou) tezi, že tam, kde je k hájení svých zájmů stát vybaven příslušnými organizačními složkami finančně i personálně zajištěnými ze státního rozpočtu, není důvod, aby výkon svých práv a povinností v této oblasti přenášel na soukromý subjekt, jímž byl advokát, a pokud tak přesto učiní, pak není důvod pro uznání takto mu vzniklých nákladů jako účelně vynaložených. Dostatečným kritériem pro akceptaci (ve smyslu ustanovení § 142 odst. 1 o. s. ř. účelného) zastoupení ministerstva v soudním sporu advokátem nemůže být bez dalšího, že předmětem daného řízení nebyla běžná agenda spadající pod působnost tohoto ministerstva, ve které by bylo možno předpokládat odbornou fundovanost jakéhokoliv zaměstnance jeho právního odboru. Rozhodující je, že posouzení právních otázek, jež bylo třeba myšlenkově uchopit a v řízení před soudem řešit, se nijak výrazně nevymyká (ohledně intelektuální náročnosti) požadavkům kladeným na profesní erudovanost praktikujícího právníka. Tím nemá být kategoricky konstatováno, že za zcela výjimečných okolností nemusí být zastoupení (státu advokátem) mající povahu účelného uplatňování či bránění práva vyloučeno. ... v každém jednotlivém konkrétním případě, kdy za stát v řízení vystupuje ministerstvo jako příslušná organizační složka a jeden z ústředních úřadů, je třeba podle konkrétních okolností tohoto případu zvažovat, zda příslušná organizační složka státu je schopna se v daném sporu (zejména pokud v něm vystupuje jako strana žalovaná) účinně bránit za pomoci svých právníků, či zda jde o spor obtížný a dlouhotrvající, kde k efektivní obraně a k úspěšnému výsledku sporu pro organizační složku státu − a ve svém důsledku i pro Českou republiku (a tedy i pro všechny občany tohoto státu) je třeba, aby Česká republika byla zastupována zkušenými a úzce odborně zaměřenými advokáty. Právní oddělení ministerstev zpravidla zajišťují tu část právní agendy, která s náplní činnosti jednotlivých ministerstev bezprostředně souvisí. Tím ovšem není dotčeno právo nechat se zastoupit v řízení před soudem advokátem s ohledem na složitost a specifičnost problematiky předmětu řízení, přičemž na náklady takto vzniklé nelze bez dalšího pohlížet jako na náklady neúčelné, ale v každém jednotlivém případě je třeba zvažovat, zda nejde o náklady nezbytné, potřebné k účelnému uplatňování nebo bránění práva ve smyslu ustanovení § 142 odst. 1 o. s. ř. V rámci této (výjimku z pravidla zakládající) úvahy ovšem není bez významu, že vydáním zákona č. 201/2002 Sb. byl zřízen Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových, přičemž v okruhu záležitostí, kde je tímto zákonem předpokládána působnost zastupování státu, je jmenovaný úřad povolán k účinnému hájení majetkových zájmů státu... Samotné ústřední orgány státní správy k výkonu právních agend disponují právními odbory a zaměstnávají odborné pracovníky k zajišťování ochrany zájmů České republiky v řízení před soudy. ... Právní odbory ministerstev si přitom mohou ve specifických právně obtížných případech nechat zpracovat (i od soukromých subjektů) znalecké expertízy, právní rozbory a analýzy, ze kterých mohou posléze kvalifikovaně při důsledném hájení státních zájmů a činění tomu náležitých úsudků vycházet. Jinými slovy vyjádřeno, zastoupení advokátem při hájení zájmů státu by mělo být krajním (podpůrným) řešením zohledňujícím naznačené podmínky."[5] K tomuto judikatornímu vývoji bych ráda dodala, že se domnívám, že jestliže ode dne 26. 4. 2006, kdy byl novelizován zákon č. 82/1998 Sb.,[6] je již bezpochyby přípustné, aby se věcně příslušná organizační složka dohodla s Úřadem pro zastupování státu ve věcech majetkových (ve smyslu ustanovení § 6 zákona č. 201/2002 Sb., o Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových) na tom, že bude místo ní jednat před soudem,[7] měla by být "potřebnost" advokáta soudy zvažována ještě restriktivněji. Taktéž se lze obecně zamýšlet nad skutečností, že problematika odškodňování podléhající speciálnímu režimu zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci..., ve znění pozdějších předpisů, je na ministerstvech vyřizována často specializovanými útvary a jedná se o agendu opakující. Pouze ve velmi výjimečných případech, by tedy dle mého názoru, měl stát využívat právního zastoupení a mít v případě úspěchu nárok na jeho úhradu protistranou. Všechny tyto okolnosti však musí nyní posoudit odvolací krajský soud. V rámci své soudní obrany můžete samozřejmě využít i toto stanovisko, které byť neobsahuje konkrétní hodnocení Vašeho případu, shrnuje dosavadní judikatorní vývoj a zkušenosti veřejného ochránce práv. Budu potěšena, pokud mě a veřejného ochránce práv o výsledku odvolacího řízení informujete. Děkuji Vám za důvěru, s níž jste se obrátil na veřejného ochránce práv. Zároveň věřím, že Vám poskytnuté informace alespoň částečně napomohou k vyřešení Vaší situace. S pozdravem [1] Jako klíčové nálezy Ústavního soudu pro otázky náhrady nákladů právního zastoupení státu bych uvedla zejména: nález ze dne 9. 10. 2008, sp. zn.: I ÚS 2929/07, nález ze dne 17. 8. 2009, sp. zn.: I ÚS 1452/09, nález ze dne 24. 11. 2009, sp. zn.: IV ÚS 1087/09, nález ze dne 2. 3. 2010, sp. zn.: IV. ÚS 3243/09, nález ze dne 6. 5. 2010, sp. zn.: II. ÚS 3246/09. [2] Dostupné na: http://www.ochrance.cz/tiskove-zpravy/tiskove-zpravy-2010/desatero-dobre-praxe-pro-posouzeni-zadosti-o-odskodneni/. [3] Toto právo státu lze vysledovat jak v nálezu Ústavního soudu ze dne 24. 11. 2009, sp. zn.: IV ÚS 1087/09 (poslední odstavec), tak ještě explicitněji v odmítavém usnesení Ústavního soudu ze dne 7. 7. 2009, sp. zn.: II ÚS 2257/08. Právo každého, tedy i státu, na právní pomoc v řízení před soudy je zakotveno v čl. 37 odst. 2 Listiny, přičemž možnost zastoupení státu vyplývá i z principu rovnosti účastníků řízení. [4] Nález Ústavního soudu ze dne 6. 5. 2010, sp. zn.: II. ÚS 3246/09 (kráceno a zvýrazněno zástupkyní veřejného ochránce práv). [5] Nález Ústavního soudu ze dne 2. 3. 2010, sp. zn.: IV. ÚS 3243/09 (kráceno a zvýrazněno zástupkyní veřejného ochránce práv). [6] Zákonem č.160/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 201/2002 Sb., o Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů. [7] Toto vyplývá z důvodové zprávy ke čl. III citované novely.