Právní věty

Text dokumentu

Sp. zn.: 5945/2016/VOP/JKV Zpráva o zjištění diskriminace ve věci neudělení souhlasu se zřízením vyhrazeného parkovacího stání Pan M. Ch. (dále jen "stěžovatel") se na mě obrátil s podnětem týkajícím se zamítnutí žádosti o povolení zvláštního užívání komunikace ve formě zřízení vyhrazeného parkování. Důvodem zamítnutí bylo neudělení souhlasu vlastníka komunikace; souhlas za statutární město Brno uděluje městská část Brno-Starý Lískovec (dále jen "městská část"). Stěžovatel uvádí, že vzhledem k jeho kombinovaným zdravotním problémům by na vyhrazené parkoviště měl mít nárok. Základní kritéria jako vlastnictví vozidla a držení platného řidičského oprávnění včetně zdravotní způsobilosti k řízení ve svém věku 85 let splňuje. Zákon o veřejném ochránci práv [1] mi svěřil působnost mimo jiné v oblasti práva na rovné zacházení a ochrany před diskriminací [2]. Vzhledem k tomu, že neudělení souhlasu vlastníka komunikace může představovat nepřímou diskriminaci osob se zdravotním postižením, námitky stěžovatele jsem posuzovala z pohledu možného porušení antidiskriminačního zákona [3]. V případu jsem se zaměřila na posouzení, zda se městská část dopustila nepřímé diskriminace formou nepřijetí přiměřeného opatření pro osobu se zdravotním postižením, když odmítla vyslovit souhlas se zřízením vyhrazeného parkování pro stěžovatele. A. Shrnutí Zřízení vyhrazeného parkování podléhá povolení silničního správního úřadu a jeho nutnou podmínkou je souhlas vlastníka komunikace. [4] Souhlas vlastníka je soukromoprávním projevem vůle disponovat předmětem vlastnictví. Využívání parkování v místě bydliště je ale současně také službou ve smyslu antidiskriminačního zákona, a proto má vlastník komunikace obecně povinnost přijmout přiměřené opatření (tj. vyslovit souhlas se zřízením vyhrazeného parkování), aby osoba se zdravotním postižením mohla službu využít [5]. Povinnosti přijmout přiměřené opatření se vlastník zprostí, pokud by opatření představovalo nepřiměřené zatížení. Při posouzení, zda opatření představuje nepřiměřené zatížení, vlastník komunikace jako poskytovatel služby musí vzít v úvahu zejména míru užitku, kterou má osoba se zdravotním postižením z realizace opatření, a způsobilost náhradních opatření uspokojit potřeby osoby se zdravotním postižením. [6] Pokud tak neučiní, dopouští se nepřímé diskriminace. Městská část svůj nesouhlas se zřízením vyhrazeného parkovacího stání odůvodnila skutečností, že stěžovatel není osobou s pohybovým postižením. Dospěla jsem k přesvědčení, že se městská část dopustila nepřímé diskriminace stěžovatele tím, že odmítla vyslovit souhlas se zřízením vyhrazeného parkovacího stání, aniž posoudila míru užitku vyhrazeného parkoviště pro stěžovatele vzhledem k jeho faktickým potížím s pohybem. Městská část měla dostatek indicií k tomu, aby se možnými faktickými pohybovými obtížemi stěžovatele zabývala. Pokud metodické doporučení pro udělování souhlasu k vyhrazenému parkování pro osoby se zdravotním postižením obsahuje ustanovení, z něhož vyplývá, že je možné udělit souhlas pouze osobám s trvalým pohybovým postižením nebo pouze ve zvlášť závažných a odůvodněných případech, neodpovídá zákazu nepřímé diskriminace podle antidiskriminačního zákona. Ve smyslu ustanovení § 21b písm. c) zákona o veřejném ochránci práv doporučuji městské části, aby přehodnotila své stanovisko k žádosti stěžovatele. Zejména doporučuji, aby na základě sociálního šetření náležitě vyhodnotila míru potřeby stěžovatele parkovat v blízkosti jeho bydliště s ohledem na jeho zdravotní omezení. Protože znění metodického doporučení, které městská část používá, neodpovídá požadavkům antidiskriminačního zákona, doporučuji zvážit jeho změnu, resp. přijmout na úrovni městské části novou odlišnou metodiku. B. Skutková zjištění Stěžovatel je držitelem průkazu ZTP od roku 2002, je majitelem vozidla, které sám řídí. Trpí kombinovanými zdravotními problémy - prodělal celkem 32 operací, xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx xxxxxxxxxxxx. Stěžovatel v roce 2016 žádal o zřízení vyhrazeného parkoviště poprvé [7]. O jeho žádosti rozhodl silniční správní úřad zamítavě [8], protože vlastník komunikace neudělil souhlas se zvláštním užíváním komunikace. Vlastníkem komunikace je statutární město Brno, za které dle Statutu [9] udělují souhlas městské části [10]. Místostarosta městské části neudělení souhlasu odůvodnil [11] nesplněním podmínek pro vydání souhlasu s vyhrazeným parkováním podle platné metodiky [12]. Dle odůvodnění nesouhlasu stěžovatel nesplňuje podmínku pohybového postižení a z jím doložených dokladů nevyplývá, že byly dány zvlášť závažné důvody s ohledem na místní podmínky a rozsah zdravotního postižení. Zmíněná metodika omezuje možnost udělování souhlasu v podstatě pouze na případy řidičů s trvalým pohybovým postižením, řidičů odkázaných na pohyb pomocí invalidního vozíku, nebo ve zvlášť závažných a odůvodněných případech. Městská část byla seznámena s informacemi o počtu operací, xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx a zdravotních problémech manželky stěžovatele [13]. Zdravotní problémy stěžovatel popisuje v odvolání [14] proti zamítavému rozhodnutí silničního správního úřadu [15]. Místostarosta městské části [16] uvedl, že žadatelé, kteří mají jiné, než pohybové zdravotní postižení dokládají k žádosti o vyhrazené parkovací stání zpracované vlastní zdůvodnění nutnosti zřízení vyhrazeného parkování, aby městská část mohla adekvátně posoudit, zda jsou důvody ke zřízení zvlášť závažné. Místní ani jiné šetření městská část neprovádí. Stěžovatel přitom v žádosti potíže s pohybem výslovně neuvedl. Šetřením v místě bydliště [17] stěžovatele pověřená zaměstnankyně Kanceláře veřejného ochránce práv v listopadu 2016 zjistila, že přímo před domem, kde bydlí stěžovatel s manželkou, se nachází parkoviště, které v brzkých odpoledních hodinách nebylo plně vytíženo. Stěžovatel uvedl, že vozidlo používá denně k nákupům. V den, který předcházel místnímu šetření, se rozhodli parkoviště s vozidlem neopouštět, protože kolem 15:00 hod. bylo zcela obsazeno a měli obavy, že by při návratu nenašli místo k parkování. Potřeba vyhrazeného parkování vyvstala až v loňském roce v návaznosti na zhoršení zdravotního stavu v roce 2015. Stěžovatel uvádí, že pěší chůzi sám absolvuje pouze na krátkou vzdálenost, konkrétně v délce maximálně asi 150 m. Místostarosta [18] k věci dále uvedl, že městská část se řídí metodickým doporučením vypracovaným Magistrátem města Brna, které výslovně uvádí, že jím navrhované podmínky vychází rovněž z Doporučení veřejného ochránce práv k naplňování práva na rovné zacházení při zřizování vyhrazeného parkování na místních komunikacích [19] a antidiskriminačního zákona. Městská část proto vychází z toho, že metodické doporučení je v souladu s doporučením ochránce i antidiskriminačním zákonem. K místním podmínkám místostarosta uvádí, že v lokalitě se nacházejí čtyři parkoviště, nejvzdálenější je 600 m od místa bydliště stěžovatele. Upozornil též na analytickou část Strategie parkování v městě Brně, podle níž je sice v městské části nedostatek parkovacích stání, nicméně v době 6 - 18 h dochází k úbytku vozidel. V dopoledních a odpoledních hodinách proto dle vyjádření starosty není problém zaparkovat. Závěrem místostarosta uvedl, že pokud stěžovatel doloží vlastním vyjádřením nebo lékařskou zprávou, že jeho případ je zvlášť závažný, včetně popsání stavu manželky, bude jeho případ znovu posouzen. C. Hodnocení věci ochránkyní C.1 Povinnost přijmout přiměřené opatření Právo na rovné zacházení upravuje antidiskriminační zákon, který stanoví zákaz diskriminace mimo jiné v oblasti přístupu ke zboží a službám, jsou-li nabízeny nebo určeny veřejnosti [20]. Užívání veřejných komunikací, tedy i parkování na nich, představuje službu určenou veřejnosti. [21] Diskriminace podle antidiskriminačního zákona je zakázána z důvodů, které zákon výslovně vyjmenovává a mezi kterými je i zdravotní postižení. [22] Zdravotní postižení antidiskriminační zákon definuje jako tělesné, smyslové, mentální, duševní nebo jiné postižení, které brání nebo může bránit osobám v jejich právu na rovné zacházení, jde-li zároveň o postižení dlouhodobé, které trvá nebo má podle poznatků lékařské vědy trvat alespoň jeden rok. [23] Vedle přímé diskriminace [24] antidiskriminační zákon rozlišuje dvě formy nepřímé diskriminace, obecnou [25] a zvláštní, [26] která se vztahuje výhradně k osobám se zdravotním postižením. Touto zvláštní formou nepřímé diskriminace je odmítnutí nebo opomenutí přijmout přiměřené opatření, aby osoba se zdravotním postižením měla přístup k zaměstnání či aby mohla využít služeb určených veřejnosti. [27] Poskytovatel služby určené veřejnosti má odpovědnost za přijetí přiměřených opatření zpřístupňujících službu osobám se zdravotním postižením. Má však povinnost přijmout pouze takové opatření, které není nepřiměřeně zatěžující. Při rozhodování o tom, zda konkrétní opatření představuje nepřiměřené zatížení, je třeba vzít v úvahu - míru užitku, kterou má osoba se zdravotním postižením z realizace opatření, - finanční únosnost opatření pro osobu, která má opatření realizovat, - dostupnost finanční a jiné pomoci k realizaci opatření, - způsobilost náhradních opatření uspokojit potřeby osoby se zdravotním postižením. [28] V zásadě platí, že povinnost přijmout přiměřené opatření zlepšující přístupnost pro osoby se zdravotním postižením mají poskytovatelé služeb vždy. Pokud přijetí opatření brání objektivní důvody (např. obecný nedostatek parkovacích míst v lokalitě), musí poskytovatel služby (v tomto případě vlastník komunikace) náležitě vyhodnotit výše uvedená kritéria. Pokud tedy vlastník komunikace nesouhlasí se zřízením vyhrazeného parkovacího místa, musí být zřejmý důvod, proč pro něj opatření spočívající ve zřízení vyhrazeného parkování představuje nepřiměřené zatížení. Není-li možné vyhovět všem žádostem o souhlas se zvláštním užíváním komunikace [29] ve formě vyhrazeného parkování od osob, které vlastní parkovací průkaz [30], musí se vlastník vypořádat v každém individuálním případě s otázkou míry užitku, kterou má osoba se zdravotním postižením z realizace opatření, a otázkou existence jiných náhradních opatření a jejich způsobilosti uspokojit potřeby osoby se zdravotním postižením. V opačném případě se vlastník komunikace dopouští nepřímé diskriminace. Považuji za důležité na tomto místě zdůraznit, že pouhá skutečnost, že je v lokalitě nedostatek míst k parkování, není dostatečným důvodem k odmítnutí souhlasu se zřízením vyhrazeného parkovacího stání. Podobně dostatek parkovacích míst (byť jen v určité denní době) rovněž není dostatečným důvodem k odmítnutí souhlasu, ale naopak může být signálem, že je možné vyhovět většímu počtu žádostí. Potřeba osoby se zdravotním postižením parkovat v blízkosti svého bydliště je vždy (v míře závislé na povaze jejího zdravotního postižení) vyšší, než potřeba parkování osob bez zdravotního postižení, jelikož na této možnosti může z velké části záviset její celková schopnost mobility a zapojení do života společnosti. Ve vztahu k míře užitku by předmětem posuzování měly být (dlouhodobé) problémy s pohybem vyplývající ze zdravotního postižení, a to na základě faktického stavu. [31] Paušální a formální aplikace kritéria, podle kterého vlastník komunikace uděluje souhlas pouze osobám, které doloží pohybové postižení, není možná. [32] C.2 Hodnocení postupu městské části ochránkyní Dospěla jsem k závěru, že se městská část dopustila nepřímé diskriminace stěžovatele tím, že odmítla vyslovit souhlas se zřízením vyhrazeného parkovacího stání, aniž individuálně posoudila míru užitku vyhrazeného parkoviště v blízkosti bydliště pro stěžovatele vzhledem k jeho faktickým pohybovým omezením. Stěžovatel je držitelem průkazu ZTP již od roku 2002. Do roku 2016 absolvoval 32 operací, xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx xxxxxxxxxxxxxxxxxx. Na základě těchto okolností je nepochybně osobou se zdravotním postižením ve smyslu antidiskriminačního zákona. Městská část je jako vlastník komunikace poskytovatelem služby určené veřejnosti. Je tedy povinna ve vztahu k osobám se zdravotním postižením přijímat přiměřená opatření, kterými se rozumí i udělování souhlasu se zřízením vyhrazeného parkování, aby osoby se zdravotním postižením mohly parkování využít. Posouzení, zda zřízení vyhrazeného parkování pro stěžovatele představuje nepřiměřené zatížení, spočívá v důkladném posouzení míry užitku stěžovatele z vyhrazeného parkování a posouzení dostupnosti jiných možností způsobilých uspokojit potřebu parkování stěžovatele v místě bydliště. Městská část svůj postup odůvodnila nesplněním podmínky podle metodiky. Uvádí přitom, že je možné vyhrazené parkovací stání povolit osobě s pohybovým postižením, přičemž ze zpráv doložených stěžovatelem pohybové postižení nevyplývá, podobně z nich nevyplývají ani zvlášť závažné důvody pro povolení vyhrazeného parkování. Mám za to, že samotná skutečnost, že žádající osoba nemá pohybové postižení, nemůže být důvodem pro odmítnutí udělení souhlasu. Předmětem posouzení by měly být i faktické problémy s pohybem. Samotnou metodikou se budu zabývat v následující podkapitole. Souhlasím s tím, že by sami žadatelé měli předkládat dostatek relevantních podkladů a informací odůvodňujících jejich žádosti, ve složitějších případech, tj. především tam, kde omezení pohybu nevyplývá z konkrétní diagnózy, ale je např. důsledkem kombinace zdravotních problémů, by se městská část měla zajímat o upřesnění informací o obtížích. Vhodné je v takovém případě vykonání vlastního sociálního šetření v místě bydliště, při kterém je možné získat informace o situaci žadatelů, aby mohla být jejich žádost individuálně posouzena, což je stěžejní pro to, aby bylo možné vyhodnotit míru užitku z vyhrazeného parkování. Místostarosta městské části vysvětlil, že v okruhu 600 m od místa bydliště stěžovatele jsou celkem čtyři parkoviště. Městská část se přitom v určitých obdobích během dne vyznačuje úbytkem vozidel. Místostarosta tedy uzavírá, že se stěžovatel vzhledem ke svému věku a zdravotnímu stavu vozidlem pohybuje většinou v době parkováním nezatížené. Došla jsem k přesvědčení, že tyto skutečnosti samy o sobě nepředstavují náhradní opatření způsobilé uspokojit potřeby osoby se zdravotním postižením. Naopak jsou indikátorem pro to, že zřízení vyhrazeného parkoviště by nemělo vážnější dopad na situaci týkající se parkování v místě, takže se pravděpodobně nebude jednat ani o nepřiměřené zatížení. C.3 Metodické doporučení pro udělování souhlasu Pokud metodické doporučení pro udělování souhlasu k vyhrazenému parkování pro osoby se zdravotním postižením obsahuje ustanovení, z něhož vyplývá, že je možné udělit souhlas pouze osobám s trvalým pohybovým postižením nebo pouze ve zvlášť závažných a odůvodněných případech, neodpovídá zákazu nepřímé diskriminace podle antidiskriminačního zákona. Městská část přejala metodické doporučení pro udělování souhlasu k vyhrazenému parkování pro osoby se zdravotním postižením vypracované Magistrátem města Brna. Vytváření pravidel pro udělování souhlasu s vyhrazeným parkováním napomáhá zvyšování transparentnosti postupu [33]. V každém případě je však nutné posuzovat každou žádost individuálně. Vlastník komunikace má povinnost přijímat přiměřená opatření ve formě souhlasu se zřízením vyhrazeného parkování ve vztahu ke všem osobám se zdravotním postižením, které mají problémy s pohybem, nejen k těm, které mohou doložit pohybové postižení. Pro posouzení míry užitku z vyhrazeného parkoviště je stěžejní vyhodnocení faktického omezení v pohybu, kterému mohou čelit i osoby bez diagnostikovaného pohybového postižení. Osoby se zdravotním postižením, které mají v důsledku kombinace zdravotních problémů potíže s pohybem, mají podobné (nebo větší) problémy s překonáváním vzdáleností jako osoby s pohybovým postižením. Proto by jejich situace měla být posuzována v obdobném režimu. Není možné, aby kromě problémů s pohybem dokládali ještě další okolnosti, z nichž by vyplývala zvláštní závažnost a odůvodněnost případu. Skutečnost, že metodika neomezuje udělování souhlasu pouze na osoby s pohybovým postižením, hodnotím pozitivně, nicméně požadavek na prokázání zvlášť závažných důvodů v případech jiného než pohybového postižení, není v souladu s antidiskriminačním zákonem ani doporučením ochránce. Uvedení doporučení a antidiskriminačního zákona v závěru metodiky samo o sobě nevypovídá o souladnosti metodiky s citovanými dokumenty. Doporučení ochránce naopak uvádí, že není přípustné vytváření různých kategorií osob se zdravotním postižením na základě aplikace formálních kritérií. [34] D. Závěry Zprávu zasílám starostovi městské části a stěžovateli. Byla bych ráda, kdyby se městská část ve lhůtě 30 dnů od doručení této zprávy vyjádřila k mému doporučení. Ve stejné lhůtě se může ke zprávě vyjádřit i stěžovatel. O znění metodického doporučení pro udělování souhlasu budu samostatně jednat s vedením statutárního města Brna. V případě, že by se městská část rozhodla, že nebude moje doporučení následovat, záleží na stěžovateli, zda se rozhodne podat žalobu k soudu. Brno 14. února 2017 Mgr. Anna Šabatová, Ph.D. veřejná ochránkyně práv [1] zákon č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů [2] ustanovení § 1 odst. 5 ve spojení s ustanovením § 21b zákona o veřejném ochránci práv [3] zákon č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací a o změně některých zákonný (antidiskriminační zákon), ve znění pozdějších předpisů [4] § 25 odst. 1 a 2 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů [5] § 3 odst. 2 antidiskriminačního zákona [6] § 3 odst. 3 antidiskriminačního zákona [7] žádost o povolení zvláštního užívání komunikace - zřízení vyhrazeného parkování ze dne 17. června 2016 [8] rozhodnutí Magistrátu města Brna, Odbor dopravy ze dne 25. července 2016, sp. zn. 5400/OD/MMB/0245974/2016 [9] obecně závazná vyhláška statutárního města Brna č. 20/2001, kterou se vydává Statut města Brna, ve znění obecně závazných vyhlášek statutárního města Brna č. 21/2001, 25/2001, 2/2002, 5/2002, 7/2002, 24/2002, 3/2003, 10/2003, 1/2004, 4/2004, 14/2004, 9/2005, 15/2006, 18/2006, 1/2007, 7/2007, 1/2008, 13/2008, 2/2009, 3/2009, 12/2009, 4/2010, 14/2010, 23/2010, 7/2011, 16/2011, 1/2012, 10/2012, 5/2013, 16/2013, 2/2014, 8/2014, 7/2015, 1/2016 a 12/2016 [10] ustanovení čl. 30 odst. 1 písm. f) Statutu města Brna [11] v dokumentu "Souhlas / nesouhlas s vyhrazeným parkováním na ul. XXXXXX" ze dne 30. června 2016 [12] Metodické doporučení pro udělování souhlasu k vyhrazenému parkování pro osoby se zdravotním postižením, dostupné z: http://www.staryliskovec.cz/redakce/index.php?slozka=150209&lanG=cs&tree=309&sit=1010&. [13] tyto skutečnosti místostarosta městské části uvádí v dokumentu "Souhlas/nesouhlas s vyhrazeným parkováním na ul.XXXXX " ze dne 30. června 2016 [14] ze dne 4. srpna 2016 [15] rozhodnutí Magistrátu města Brna, odboru dopravy ze dne 25. července 2016, sp. zn. 5400/OD/MMB/0245974/2016 [16] ve vyjádření ze dne 14. prosince 2016, kterým reagoval na výzvu vedoucího oddělení rovného zacházení Kanceláře veřejného ochránce práv [17] uskutečněném dne 10. listopadu 2016 [18] ve vyjádření ze dne 14. prosince 2016 [19] Doporučení veřejného ochránce práv k naplňování práva na rovné zacházení při zřizování vyhrazeného parkování na místních komunikacích. Veřejný ochránce práv - ombudsman [online]. Brno: (c) Kancelář veřejného ochránce práv [cit. 2016-11-16]. Dostupné z: http://www.ochrance.cz/fileadmin/user_upload/DISKRIMINACE/Doporuceni/Doporuceni-parkovani_159-2011.pdf [20] ustanovení § 1 odst. 1 písm. j) antidiskriminačního zákona [21] V podrobnostech blíže viz výše citované Doporučení veřejného ochránce práv k naplňování práva na rovné zacházení při zřizování vyhrazeného parkování na místních komunikacích. [22] ustanovení § 2 odst. 3 antidiskriminačního zákona [23] ustanovení § 5 odst. 6 antidiskriminačního zákona [24] Podle ustanovení § 2 odst. 3 antidiskriminačního zákona se přímou diskriminací rozumí takové jednání, včetně opomenutí, kdy se s jednou osobou zachází méně příznivě než s jinou osobou ve srovnatelné situaci. [25] Obecnou formou nepřímé diskriminace ve smyslu ustanovení § 3 odst. 1 antidiskriminačního zákona se rozumí takové jednání, které se opírá o určité ustanovení, kritérium či praxi, jež se na první pohled jeví jako neutrální, ale ve svém důsledku znamená pro nositele diskriminačního kritéria znevýhodnění oproti ostatním. [26] ustanovení § 3 odst. 2 antidiskriminačního zákona [27] ustanovení § 3 odst. 2 antidiskriminačního zákona [28] ustanovení § 3 odst. 3 antidiskriminačního zákona [29] ustanovení § 25 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů [30] dle § 67 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů, a podaly žádost o zřízení vyhrazeného parkoviště v místě bydliště dle § 67 odst. 9 zákona o silničním provozu ve spojení s § 25 zákona o pozemních komunikacích [31] Takto se veřejný ochránce práv vyjádřil ve zprávě ze dne 19. srpna 2013, sp. zn. 29/2013/DIS, dostupné z http://eso.ochrance.cz/Nalezene/Edit/2248. [32] viz Doporučení veřejného ochránce práv k naplňování práva na rovné zacházení při zřizování vyhrazeného parkování na místních komunikacích, s. 5 [33] viz též výše citované doporučení ochránce, s. 5 [34] viz doporučení, s. 5