Právní věty

Text dokumentu

Sp. zn.: 3609/2015/VOP/BKU Brno 13. prosince 2016 Zpráva o zjištění diskriminace ve věci neudělení souhlasu se zřízením vyhrazeného parkovacího stání Paní J. V. (dále jen "stěžovatelka") se na mě obrátila s podnětem, ve kterém namítala diskriminaci z důvodu svého zdravotního postižení. Diskriminaci spatřovala v tom, že jí městská část statutárního města X. (dále jen "městská část") odmítla poskytnout souhlas se zřízením vyhrazeného parkovacího stání. Stěžovatelka je osobou se zdravotním postižením; je držitelkou průkazu ZTP, pohybuje se za pomoci berlí a se značnými obtížemi. Městská část souhlas se zřízením vyhrazeného parkování odmítla udělit, protože stěžovatelka není provozovatelkou vozidla a nevlastní řidičský průkaz a není ani osobou odkázanou na pohyb pomocí invalidního vozíku. Zákon o veřejném ochránci práv[1] mi svěřil působnost mimo jiné v oblasti práva na rovné zacházení a ochrany před diskriminací.[2] Námitky stěžovatelky jsem proto posuzovala z pohledu možného porušení antidiskriminačního zákona.[3] V případu jsem se zaměřila na posouzení, zda se městská část dopustila nepřímé diskriminace formou nepřijetí přiměřeného opatření, když odmítla vyslovit souhlas se zřízením vyhrazeného parkovacího stání pro stěžovatelku. A. Shrnutí Zřízení vyhrazeného parkovacího stání podléhá povolení silničního správního úřadu a jeho nutnou podmínkou je souhlas vlastníka komunikace.[4] Souhlas vlastníka je soukromoprávním projevem vůle disponovat s předmětem vlastnictví. Využívání parkování v místě bydliště je ale současně také službou ve smyslu antidiskriminačního zákona, a proto má vlastník komunikace obecně povinnost přijmout přiměřené opatření (v tomto případě vyslovit souhlas se zřízením vyhrazeného parkování),[5] aby osoba se zdravotním postižením mohla službu využít. Tato povinnost nevzniká pouze v případě, pokud by představovala nepřiměřené zatížení. Může se tedy stát, že nebude možné vyhovět všem žadatelům o vyhrazené parkování. Při posouzení, zda opatření představuje nepřiměřené zatížení, vlastník komunikace jako poskytovatel služby musí vzít v úvahu zejména míru užitku, kterou má osoba se zdravotním postižením z realizace opatření a způsobilost náhradních opatření uspokojit potřeby osoby se zdravotním postižením.[6] Pokud tak neučiní, dopouští se nepřímé diskriminace. Městská část svůj nesouhlas se zřízením vyhrazeného parkovacího stání odůvodnila skutečností, že stěžovatelka sama vozidlo neprovozuje a neřídí a není ani osobou odkázanou na pohyb pomocí invalidního vozíku. Dospěla jsem k přesvědčení, že se městská část dopustila nepřímé diskriminace stěžovatelky, když odmítla vyslovit souhlas se zřízením vyhrazeného parkovacího stání, aniž by posoudila míru užitku vyhrazeného parkoviště pro stěžovatelku a existenci jiných možností namísto vyhrazeného parkování a jejich způsobilost uspokojit potřebu stěžovatelky. B. Skutková zjištění Stěžovatelka je držitelkou průkazu ZTP. Její zdravotní omezení jsou pohybového charakteru - je po operativní výměně kloubů obou kolen a kyčle a pohybuje se jen obtížně za pomoci francouzských holí.[7] Zvládne překonat pouze kratší vzdálenosti. Stěžovatelka proto potřebuje parkovat v blízkosti svého bydliště. Není však provozovatelkou ani řidičkou vozidla. Vozidlo provozuje a řídí její manžel, který má také zdravotní pohybové omezení; je držitelem průkazu TP. Vyhrazené parkování před vchodem do svého domu stěžovatelka užívala od roku 2008 do roku 2014. V těchto letech souhlas se zřízením vyhrazeného parkování za vlastníka komunikace vydával správce komunikace - společnost Y., a. s. Od účinnosti obecně závazné vyhlášky statutárního města X. č. xyz vydává souhlas statutární město X., resp. příslušné městské části. Městská část začátkem roku 2015 stěžovatelce souhlas se zřízením vyhrazeného parkování odmítla udělit s odůvodněním, že stěžovatelka není provozovatelkou ani řidičkou vozidla a není ani osobou odkázanou na pohyb pomocí invalidního vozíku.[8] Výjimka z tohoto pravidla je možná pouze v odůvodněných případech s ohledem na místní podmínky a rozsah zdravotního postižení. Podle vyjádření starostky městské části A. B. v případě stěžovatelky městská část okolnosti jako zvlášť odůvodněné nevyhodnotila, žádné bližší důvody tohoto závěru však městská část neuvedla. Šetřením v místě bydliště stěžovatelky v březnu 2016 pověřené pracovnice Kanceláře veřejného ochránce práv zjistily, že v lokalitě je zřejmý celkový nedostatek míst k parkování. Naprostá většina parkovacích míst byla i v dopoledních hodinách, tj. mimo tzv. dopravní špičku, obsazena. Ve vzdálenosti přibližně 150 metrů od domu stěžovatelky se nachází šest obecných parkovacích míst pro osoby se zdravotním postižením. Další obecná vyhrazená parkovací stání se nacházejí přibližně 300 metrů od domu stěžovatelky. Z těchto vyhrazených parkovacích míst byla v době šetření obsazena nadpoloviční většina, menší část byla volná. Stěžovatelka nicméně uvedla, že v odpoledních a večerních hodinách bývají tato místa také beznadějně obsazena. V případech, kdy jsou veškerá parkovací místa v bezprostřední blízkosti domu obsazena, řeší stěžovatelka nástup a výstup do vozidla zpravidla tak, že její manžel s vozidlem krátce zastaví ve vjezdu do garáže sousedního domu. Zde stěžovatelka vystoupí, případně vyloží nákup, a její manžel následně odjede vozidlo zaparkovat na nejbližší volné místo. V časech dopravní špičky se ale často stane, že manžel stěžovatelky musí hledat jakékoli místo k parkování velmi dlouho a ve velké vzdálenosti od domu. Vzhledem k tomu, že manžel stěžovatelky se pohybuje s obtížemi za pomocí hole, je toto náhradní řešení pro stěžovatelku a její rodinu velmi problematické a nedostatečné. C. Hodnocení věci ochránkyní Dospěla jsem k závěru, že se městská část dopustila nepřímé diskriminace stěžovatelky tím, že odmítla vyslovit souhlas se zřízením vyhrazeného parkovacího stání, aniž by posoudila míru užitku vyhrazeného parkoviště pro stěžovatelku a existenci jiných možností způsobilých uspokojit potřebu parkování stěžovatelky v blízkosti bydliště. K tomuto závěru jsem dospěla po pečlivé úvaze z níže uvedených důvodů. C.1 Povinnost přijmout přiměřené opatření Právo na rovné zacházení upravuje antidiskriminační zákon, který stanoví zákaz diskriminace mimo jiné v oblasti přístupu ke zboží a službám, jsou-li nabízeny nebo určeny veřejnosti, tedy neurčitému okruhu osob.[9] Užívání veřejných komunikací, tedy i parkování na nich, představuje službu určenou veřejnosti.[10] Diskriminace je podle antidiskriminačního zákona zakázána z důvodů, které výslovně vyjmenovává - jedním z nich je zdravotní postižení.[11] Vedle přímé diskriminace[12] antidiskriminační zákon rozlišuje dvě formy nepřímé diskriminace, obecnou[13] a speciální.[14] Speciální forma nepřímé diskriminace se vztahuje výhradně k osobám se zdravotním postižením. Touto speciální nepřímou diskriminací je odmítnutí nebo opomenutí přijmout přiměřené opatření, aby osoba se zdravotním postižením měla přístup k zaměstnání či aby mohla využít služeb určených veřejnosti. Poskytovatel služby určené veřejnosti nemá povinnost přijmout pouze takové opatření, které je nepřiměřeně zatěžující. Při rozhodování o tom, zda konkrétní opatření představuje nepřiměřené zatížení, je třeba vzít v úvahu - míru užitku, kterou má osoba se zdravotním postižením z realizace opatření, - finanční únosnost opatření pro osobu, která má opatření realizovat, - dostupnost finanční a jiné pomoci k realizaci opatření, - způsobilost náhradních opatření uspokojit potřeby osoby se zdravotním postižením.[15] V zásadě tedy platí, že přiměřené opatření má poskytovatel služby přijmout vždy. Pokud přijetí opatření brání objektivní důvody (např. obecný nedostatek parkovacích míst v lokalitě), musí poskytovatel služby (v tomto případě vlastník komunikace) náležitě vyhodnotit výše uvedená kritéria. Pokud tedy vlastník komunikace nesouhlasí se zřízením vyhrazeného parkovacího místa, musí být zřejmý důvod, proč pro něj opatření spočívající ve zřízení vyhrazeného parkování představuje nepřiměřené zatížení. Není-li možné vyhovět všem žádostem o vyhrazené parkování, musí se vlastník vypořádat v každém individuálním případě s otázkou míry užitku, kterou má osoba se zdravotním postižením z realizace opatření a otázkou existence jiných náhradních opatření a jejich způsobilosti uspokojit potřeby osoby se zdravotním postižením. V opačném případě se vlastník komunikace dopouští nepřímé diskriminace. Považuji za důležité na tomto místě zdůraznit, že pouhá skutečnost, že je v lokalitě nedostatek míst k parkování, není dostatečným důvodem k odmítnutí souhlasu se zřízením vyhrazeného parkovacího stání. Potřeba osoby se zdravotním postižením parkovat v blízkosti svého bydliště je totiž vždy (v míře závislé na povaze jejího zdravotního postižení) vyšší než potřeba parkování osob bez zdravotního postižení, jelikož na této možnosti může z velké části záviset její celková schopnost mobility a zapojení do života společnosti. Skutečnost, že je v místě obecně velmi problematické zaparkovat, může tak být naopak okolností výrazně zvyšující míru užitku vyhrazeného parkování pro osobu se zdravotním postižením. C.2 Hodnocení postupu městské části ochránkyní Stěžovatelka je držitelkou průkazu ZTP dlouhodobě již od roku 2008. Je po operativní výměně kloubů obou kolen a kyčle. Pohybuje se obtížně za pomoci francouzských holí a zvládne překonat pouze kratší vzdálenosti. Je tedy nepochybně osobou se zdravotním postižením ve smyslu antidiskriminačního zákona. Městská část je jako vlastník komunikace poskytovatelem služby parkování určené široké veřejnosti. Je tedy povinna ctít zásadu rovného zacházení a zákazu diskriminace. Ve vztahu k osobám se zdravotním postižením má městská část povinnost přijmout přiměřené opatření (v tomto případě vyslovit souhlas se zřízením vyhrazeného parkování), aby osoby se zdravotním postižením mohly využít služby parkování nabízené veřejnosti. Tuto povinnost nemá, jen pokud by toto přiměřené opatření představovalo nepřiměřené zatížení. Posouzení otázky, zda zřízení vyhrazeného parkovacího stání pro stěžovatelku představuje nepřiměřené zatížení, spočívá v důkladném posouzení míry užitku stěžovatelky z vyhrazeného parkovacího stání a současně dostupnosti jiných možností způsobilých uspokojit potřebu parkování stěžovatelky (viz část C.1). Městská část svůj postup odůvodnila podmínkami obsaženými v Metodice vyhrazeného parkování, podle kterých lze se zřízením vyhrazeného parkování vyslovit souhlas, pouze pokud je žadatel řidičem a vlastníkem či provozovatelem vozidla, případně pokud je osobou odkázanou na pohyb pomocí invalidního vozíku. Podle vyjádření starostky městské části A. B. (dále jen "starostka") je výjimka z těchto pravidel možná ve zvlášť závažných a odůvodněných případech s ohledem na místní podmínky a rozsah zdravotního postižení; městská část případ stěžovatelky takto nevyhodnotila. Žádné bližší okolnosti a důvody, které městskou část vedly k tomuto závěru, ale starostka neuvedla. Neposkytla ani žádné jiné podklady, ze kterých by bylo zřejmé, zda a jakým způsobem se městská část zabývala posouzením individuální situace stěžovatelky, tj. mírou užitku stěžovatelky z vyhrazeného parkovacího stání, či zvážila její jiné možnosti parkování v blízkosti bydliště, zejména s ohledem na celkově kritickou situaci s parkováním v lokalitě. Ze shromážděných podkladů nevyplývá, že by se městská část jakkoli blíže zabývala otázkou míry užitku stěžovatelky z vyhrazeného parkování ani otázkou existence náhradního opatření a jeho způsobilosti uspokojit potřebu stěžovatelky. Tímto postupem městská část nevyhověla požadavkům antidiskriminačního zákona při vyhodnocení své povinnosti přijmout přiměřené opatření. D. Závěr Dospěla jsem k závěru, že se městská část dopustila nepřímé diskriminace stěžovatelky z důvodu jejího zdravotního postižení tím, že odmítla přijmout přiměřené opatření v podobě vyhrazeného parkování, aniž by náležitě posoudila otázku míry užitku stěžovatelky z opatření a otázku existence náhradních opatření způsobilých uspokojit potřebu stěžovatelky. Městské části ve smyslu ustanovení § 21b písm. c) zákona o veřejném ochránci práv doporučuji, aby případnou novou žádost stěžovatelky o souhlas se zřízením vyhrazeného parkování řádně individuálně posoudila v souladu s požadavky antidiskriminačního zákona. Zejména doporučuji, aby městská část na základě sociálního šetření náležitě vyhodnotila míru potřeby stěžovatelky parkovat v blízkosti jejího bydliště a způsobilost náhradních opatření uspokojit tuto potřebu. Zprávu zasílám starostce městské části A. B. a stěžovatelce. Pokud se některá ze stran bude chtít k mým závěrům vyjádřit, může tak učinit do 30 dnů od doručení. Mgr. Anna Šabatová, Ph.D. veřejná ochránkyně práv [1] zákon č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů [2] ustanovení § 1 odst. 5 ve spojení s ustanovením § 21b zákona o veřejném ochránci práv [3] zákon č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací a o změně některých zákonný (antidiskriminační zákon), ve znění pozdějších předpisů [4] § 25 odst. 1 a 2 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů [5] § 3 odst. 2 antidiskriminačního zákona [6] § 3 odst. 3 antidiskriminačního zákona [7] Lékařské zprávy jsou součástí spisového materiálu. [8] Kritéria pro vyslovení souhlasu městské části se zřízením vyhrazeného parkovacího místa jsou obsažena v "Metodice vyhrazeného parkování". [9] ustanovení § 1 odst. 1 písm. j) antidiskriminačního zákona [10] V podrobnostech blíže viz Doporučení veřejného ochránce práv k naplňování práva na rovné zacházení při zřizování vyhrazeného parkování na místních komunikacích. Veřejný ochránce práv - ombudsman [online]. Brno: (c) Kancelář veřejného ochránce práv [cit. 2016-11-16]. Dostupné z: http://www.ochrance.cz/fileadmin/user_upload/DISKRIMINACE/Doporuceni/Doporuceni-parkovani_159-2011.pdf (dále jen "Doporučení") [11] Zdravotní postižení definuje antidiskriminační zákon v § 5 odst. 6 jako tělesné, smyslové, mentální, duševní nebo jiné postižení, které brání nebo může bránit osobám v jejich právu na rovné zacházení, jde-li zároveň o postižení dlouhodobé, které trvá nebo má podle poznatků lékařské vědy trvat alespoň jeden rok. [12] Podle ustanovení § 2 odst. 3 antidiskriminačního zákona se přímou diskriminací rozumí takové jednání, včetně opomenutí, kdy se s jednou osobou zachází méně příznivě než s jinou osobou ve srovnatelné situaci. [13] Obecnou formou nepřímé diskriminace ve smyslu ustanovení § 3 odst. 1 antidiskriminačního zákona se rozumí takové jednání, které se opírá o určité ustanovení, kritérium či praxi, jež se na první pohled jeví jako neutrální, ale ve svém důsledku znamená pro nositele diskriminačního kritéria znevýhodnění oproti ostatním. [14] ustanovení § 3 odst. 2 antidiskriminačního zákona [15] ustanovení § 3 odst. 3 antidiskriminačního zákona