Poznámka/Výsledek případu

Text dokumentu

Brno 8. prosince 2016 Sp. zn.: 4632/2015/VOP/MJ Závěrečné stanovisko s návrhem opatření k nápravě ve věci nezletilé Adély J. (nar. 2003) A. Závěry šetření Své šetření v uvedené věci jsem uzavřela s tím, že se Magistrát města Ústí nad Labem při výkonu sociálně-právní ochrany nezletilé Adély J. dopustil pochybení spočívajících v tom, že: (1) se v podání otce procesně správně nevypořádal s námitkou podjatosti, (2) poté, co otec brojil proti vyřízení stížnosti, ho nepoučil o možnosti požádat nadřízený správní orgán, aby přešetřil způsob vyřízení stížnosti, příp. podání rovnou nepřeposlal na krajský úřad. B. Vyjádření úřadu Primátorka města Ústí nad Labem Ing. Věra Nechybová ve svém vyjádření ze dne 22. 8. 2016 uvedla nesouhlas s oběma mými závěry, cituji: (1) V předmětném případě se nejednalo o správní řízení, ale stěžovatel si ve stížnosti stěžoval na postup pracovnice orgánu sociálně-právní ochrany dítěte jako soudem ustanoveného opatrovníka jednoho z účastníků soudního řízení, a to nezletilého dítěte. Nikoliv tedy na její postup ve správním řízení, ale na její postup při jednání soudu ve zvláštním řízení soudním... Úřad se ve vyřízení stížnosti ze dne 9. 7. 2015 zcela obsahově vypořádal se stížností stěžovatele na postup předmětné pracovnice kolizního opatrovníka při soudním řízení, a to v souladu s ust. § 175 správního řádu. Nebylo žádného důvodu k tomu, aby úřad byl povinen postupovat striktně podle ust. § 14 správního řádu. Nejednalo se o věc, kde by úřad vystupoval jako správní orgán při postupu, jehož účelem je vydání rozhodnutí... Úřad byl v postavení kolizního opatrovníka jednoho z účastníků řízení, a to nezletilého dítěte, ustanoveného soudem, a to jen pro účely soudního řízení. Úřad při vyřizování stížnosti postupoval zcela v souladu s ust. § 175 správního řádu. (2) Podle § 175 odst. 7 správního řádu má-li stěžovatel za to, že stížnost, kterou podal u příslušného správního orgánu, nebyla řádně vyřízena, může požádat nadřízený správní orgán, aby prošetřil způsob vyřízení stížnosti. Z výše uvedeného ustanovení vyplývá, že není povinností úřadu, který stížnost vyřídil jako nedůvodnou, poučovat stěžovatele, že si může požádat nadřízený správní orgán o přešetření způsobu vyřízení stížnosti. Není ani povinností správního úřadu podání, v tomto případě nazvané odvolání, které je svým obsahem opakováním obsahu stížnosti stěžovatele, postupovat nadřízenému orgánu. C. Závěrečné hodnocení Úvahy, z nichž úřad vychází, nepovažuji za přesné, proto na svých původních zjištěních trvám. Vydávám proto podle § 18 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv závěrečné stanovisko. Součástí stanoviska je návrh opatření k nápravě. C.1 Procesně nesprávné vypořádání s námitkou podjatosti Není sporu o tom, že orgán sociálně-právní ochrany dětí (dále také "OSPOD") je zcela specifickým správním orgánem, který na úrovni obecního úřadu obce s rozšířenou působností správní řízení prakticky nevede; výjimku představuje např. správní řízení o uložení povinnosti využít odbornou poradenskou pomoc [1] či ukládání tzv. výchovných opatření. [2] Podstata činnosti obecního úřadu obce s rozšířenou působností jako orgánu sociálně-právní ochrany dětí spočívá především v sociální práci, tj. v komunikaci s rodiči, jinými osobami odpovědnými za výchovu, dětmi a nejrůznějšími odborníky, kteří s rodinou či s dítětem pracují. Tato komunikace probíhá v nejrůznějších formách ať již na úřadě, či tzv. v terénu. Nejčastějšími správními úkony, které tedy sociální pracovník OSPOD z hlediska správního vykonává, jsou záznamy, příp. protokoly o kontaktu a komunikaci (v zásadě s kýmkoli), o jednáních (většinou s rodiči), o šetření v domácnosti, ale lze sem zařadit i písemné vyhodnocení situace dítěte a jeho rodiny či individuální plán ochrany dítěte. Vedení správních řízení a vydávání rozhodnutí je v praxi OSPOD na úrovni obecního úřadu obce s rozšířenou působností výjimečným jevem. Není přitom pochyb o tom, že se na orgán sociálně-právní ochrany dětí vztahuje věcná i institucionální působnost daná § 1 odst. 1 správního řádu. [3] Správní řád se totiž vztahuje na všechny formy správní činnosti, které se uskutečňují v rámci více či méně formalizovaných procesních postupů správních orgánů. [4] A mezi správní činnosti se řadí i výkon kolizního opatrovnictví. [5] Z pojmu "postup" vyjádřeného v § 1 odst. 1 správního řádu, jakož i z celkové systematiky správního řádu, jde-li o formy správní činnosti, je patrné, že se správní řád neomezuje jen na úpravu vydávání rozhodnutí, byť obecná úprava těchto otázek tvoří stěžejní část správního řádu (§ 9 - § 153). Kromě správního řízení se správní řád vztahuje rovněž na provádění tzv. jiných správních úkonů správních orgánů, které provádějí v rámci výkonu jim svěřené veřejné moci a které se nějak dotýkají postavení adresátů veřejné správy, ve srovnání s rozhodnutími však mají nižší intenzitu právních účinků. Provádění těchto úkonů je upraveno v části čtvrté (§ 154 - § 158). [6] Činnosti správních orgánů, které upravuje část čtvrtá správního řádu, představuje vnitřně značně nesourodá skupina různě pojmenovaných úkonů, pro které lze obtížně najít obecnou charakteristiku. Pro zařazení určitého úkonu správního orgánu, který je projevem výkonu působnosti v oblasti veřejné správy (§ 1 odst. 1 správního řádu), do režimu části čtvrté správního řádu však není důležité jeho formální označení, ale právní účinky. Do režimu části čtvrté tak obecně patří veškeré úkony správních orgánů prováděné při výkonu působnosti v oblasti veřejné správy, na které se vztahuje správní řád (§ 1 odst. 1 správního řádu) a které nejsou rozhodnutími (§ 67 odst. 1 a § 9 správního řádu) nebo opatřeními obecné povahy (§ 171 správního řádu), ani nesměrují k uzavírání veřejnoprávních smluv. Jde tedy o jakousi zbytkovou úpravu veřejnoprávních činností správních orgánů (viz § 158 odst. 1 a § 177 odst. 2 správního řádu). Provádění těchto činností není tak formalizované jako vydávání rozhodnutí, a je tak založeno na kombinaci vlastní velmi stručné úpravy obsažené v části čtvrté s odkazy na obdobné (přiměřené) použití správního řádu. [7] Pokud bychom tedy měli činnost orgánu sociálně-právní ochrany dětí systematicky (v rámci správního řádu) někam zařadit, nejčastěji bychom směřovali právě do části čtvrté, tedy do zmíněné "zbytkové" kategorie veřejnoprávních činností. Ustanovení § 14 správního řádu o podjatosti potom představuje obecnou úpravu platnou pro všechny činnosti správního orgánu, [8] tj. nejen tehdy, když provádí postupy podle části druhé a třetí správního řádu (správní řízení), ale i pokud provádí ony "zbytkové" úkony podle části čtvrté správního řádu, tedy mj. i pokud vykonává činnost jako opatrovník v civilním řízení. Výklad vedoucí k závěru, že na výkon kolizního opatrovnictví v soudním řízení (a to v zásadě jakéhokoli typu), byl-li opatrovníkem určen orgán sociálně-právní ochrany dětí, se nevztahuje § 14 správního řádu, musím označit za nesprávný. Vždy totiž půjde o veřejnoprávní činnost správního orgánu spadající pod obecná pravidla správního řádu. Námitka stranění jednomu z rodičů, námitka neobjektivního přístupu k druhému rodiči, a tedy podjatosti sociálního pracovníka, je nejčastější připomínkou, kterou (nejen) rodiče vůči orgánu sociálně-právní ochrany dětí v praxi vznášejí. A to ať ji v rámci běžné sociální práce, nebo v rámci výkonu kolizního opatrovnictví. Proto je nezbytné, aby byl procesní postup orgánu sociálně-právní ochrany dětí přesný. Důsledky plynoucí z právě uvedeného rozboru přitom nemusí být pro dnes značně přetížené orgány sociálně-právní ochrany dětí nijak administrativně zatěžující. Jak jsem již uvedla ve zprávě o šetření, bude-li podání rodiče současně námitkou podjatosti a současně i stížností proti postupu sociálního pracovníka (tj. námitkou dle § 14 správního řádu i stížností dle § 175 správního řádu), postačuje, když úřad vydá usnesení o námitce podjatosti s tím, že se v odůvodnění usnesení věcně vypořádá i s ostatními připomínkami stěžovatele. C.2 Činnost obecního úřadu obce s rozšířenou působností v případě nesouhlasu stěžovatele s vyřízením stížnosti Souhlasím s tvrzením, že povinnost poučit stěžovatele, který není spokojen s vyřízením stížnosti, o možnosti obrátit se na nadřízený správní orgán se žádostí o prošetření způsobu vyřízení stížnosti, příp. povinnost takové podání stěžovatele nadřízenému správnímu orgánu postoupit, bylo-li doručeno obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností, není správním řádem stanovena explicitně. To však neznamená, že je možné ignorovat obecně platné principy formulované v základních zásadách činnosti správních orgánů. Veřejná správa je službou veřejnosti a každý, kdo plní úkoly vyplývající z působnosti správního orgánu, má povinnost se k dotčeným osobám chovat zdvořile a podle možností jim vycházet vstříc (§ 4 odst. 1 správního řádu). Správní orgán v souvislosti se svým úkonem poskytne dotčené osobě přiměřené poučení o jejích právech a povinnostech, je-li to vzhledem k povaze úkonu a osobním poměrům dotčené osoby potřebné (§ 4 odst. 2 správního řádu). Správní orgán umožní dotčeným osobám uplatňovat jejich práva a oprávněné zájmy (§ 4 odst. 4 správního řádu). Nelze vyžadovat, aby občané přesně znali dvojstupňový stížnostní mechanismus, který § 175 správního řádu zavedl. Jsem přesvědčena, že vyjádří-li rodič před orgánem sociálně-právní ochrany dětí svou nespokojenost s vyřízením stížnosti, je namístě očekávat - naprosto v souladu s citovanými základními zásadami [9] - že bude minimálně poučen o dalších právních možnostech, které mu právní řád nabízí. D. Opatření k nápravě Vzhledem k mému závěrečnému hodnocení proto Magistrátu města Ústí nad Labem navrhuji, aby: (A) poučil všechny své sociální pracovníky o přesném procesním postupu, jde-li o podání rodičů či jiných osob odpovědných za výchovu, jejichž podstata spočívá ve vyjádření nespokojenosti s činností pracovníků orgánu sociálně-právní ochrany dětí, (B) poučil všechny své sociální pracovníky o správném postupu v případě, že stěžovatel vyjádří nespokojenost s vyřízením své stížnosti. Závěrečné stanovisko zasílám primátorce města Ústí nad Labem Ing. Věře Nechybové a žádám, aby mi podle ustanovení § 20 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv sdělila, zda provedla navržená opatření k nápravě. Odpověď očekávám v zákonné lhůtě 30 dnů od doručení stanoviska. Stanovisko zasílám také stěžovateli. Pokud Magistrát města Ústí nad Labem nepřijme navržená opatření k nápravě nebo provedená opatření nebudu považovat za dostatečná, podle ustanovení § 20 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv vyrozumím nadřízený úřad, případně mohu o svých zjištěních informovat veřejnost včetně sdělení jmen osob oprávněných jednat jménem úřadu. Mgr. Anna Šabatová, Ph.D., v. r. veřejná ochránkyně práv [1] ustanovení § 12 zákona o sociálně-právní ochraně dětí [2] ustanovení § 13 zákona o sociálně-právní ochraně dětí [3] "Tento zákon upravuje postup orgánů..., pokud vykonávají působnost v oblasti veřejné správy." [4] VEDRAL, Josef. Správní řád. Komentář. II. Vydání. Praha: BOVA POLYGON, 2012. S. 17. ISBN 978-80-7273-166-4 [5] ustanovení § 17 písm. a) zákona o sociálně-právní ochraně dětí [6] VEDRAL, Josef. Správní řád. Komentář. II. Vydání. Praha: BOVA POLYGON, 2012. S. 13-14. ISBN 978-80-7273-166-4 [7] VEDRAL, Josef. Správní řád. Komentář. II. Vydání. Praha: BOVA POLYGON, 2006. S. 1218-1219. ISBN 978-80-7273-166-4 [8] To lze odvozovat i z toho, že § 14 správního řádu se přiměřeně vztahuje na podjatost úředních osob i tehdy, když provádějí postupy podle části šesté (vydávání opatření obecné povahy), a rovněž přiměřeně i na úkony podle části páté (uzavírání veřejnoprávních smluv). Je tedy patrné, že zákonodárce zamýšlel využívat institut podjatosti na jakékoli veřejnoprávní činnosti správního orgánu. [9] Princip vstřícnosti, tj. požadavek na to, aby úřad věnoval všem sdělením osob náležitou pozornost a na všechna podání řádně odpověděl, definoval jako jeden z principů dobré správy již můj předchůdce ve funkci veřejného ochránce práv JUDr. Otakar Motejl. Dálkově dostupné zde: http://www.ochrance.cz/uploads/tx_odlistdocument/Principy_d_spravy_konference.pdf.