Právní věty

Text dokumentu

Brno 6. prosince 2016 Sp. zn.: 4525/2015/VOP/JV Zpráva o šetření ve věci účelného využití zákonných oprávnění České školní inspekce V červenci 2015 se na mě obrátila paní M. H. (dále také "stěžovatelka"). Podnět stěžovatelky směřuje proti některým jednáním, s nimiž se setkala na Základní škole A, okres XXXXX (dále také "škola"), dále proti postupům České školní inspekce (dále také "ČŠI") a rovněž proti jednání zřizovatele ZŠ A města B. (dále také "zřizovatel"). Stěžovatelka byla dlouhodobě nespokojena s postupy některých vyučujících a ředitelky školy, kterou do konce školního roku 2014/2015 navštěvoval její syn T. Obrátila se proto se stížností na ZŠ A k Jihočeskému inspektorátu ČŠI. Jelikož Jihočeský inspektorát ČŠI dal stěžovatelce za pravdu pouze zčásti, podala stěžovatelka nový podnět k prošetření, tentokrát k Plzeňskému inspektorátu ČŠI. Plzeňský inspektorát ČŠI prošetřil tvrzení stěžovatelky a v šesti z deseti bodů shledal stížnost důvodnou, stěžovatelka je s výsledkem inspekční činnosti v zásadě spokojena. Namítá nicméně, že v praxi konstatování pochybení ze strany ČŠI nemá žádný dopad, na ZŠ A panují nadále neuspokojivé poměry, zřizovatel odmítá ve věci činit potřebné kroky. Stěžovatelku jsem upozornila, že působnost, která je mi svěřena zákonem o veřejném ochránci práv, [1] se nevztahuje (s výjimkou námitky diskriminace) na postupy ředitele či vyučující školy ani na jednání samosprávy, kam spadá i činnost obce jako zřizovatele školy. V působnosti ochránce však je prověřovat, zda jsou jednání správních úřadů v souladu s právem, odpovídají principům demokratického právního státu a dobré správy, případně zda nejsou úřady nečinné. Mezi správní úřady, na jejichž postupy se může ochránce v rámci své činnosti zaměřit, spadá také Česká školní inspekce. [2] Ve svém šetření jsem se zaměřila na prověření toho, zda Česká školní inspekce v rámci inspekční činnosti provedené na ZŠ A účelně využila všech svých zákonných oprávnění. A. Shrnutí Jedním z principů dobré správy je princip efektivnosti. Každý úřad má být na základě něj ve své činnosti důsledný a usilovat o skutečné, nikoliv pouze formální, vyřešení celé věci. Činí proto účelné kroky k realizaci svých rozhodnutí v praxi a provádí i následnou kontrolu jejich naplňování. [3] Česká školní inspekce v návaznosti na nový podnět stěžovatelky ke kontrole opětovně vykonala na škole inspekční činnost dle § 174 odst. 5 školského zákona [4] (tzv. šetření stížnosti). Přitom postupovala-li by v režimu tzv. státní kontroly dle § 174 odst. 2, disponovala by širšími pravomocemi, jak působit ze své pozice na samotnou školu, pokud jde o zjednávání nápravných opatření. V kontextu daného případu jsem dospěla k závěru, že Česká školní inspekce nepostupovala dostatečně účelně, když namísto inspekční činnosti (státní kontroly) dle § 174 odst. 2 školského zákona provedla tzv. šetření stížnosti ve smyslu § 174 odst. 5. B. Skutková zjištění Stěžovatelka podala písemnou stížnost na některá jednání na ZŠ A u České školní inspekce poprvé dne 7. dubna 2015. Jihočeský inspektorát v reakci na stížnost provedl na škole inspekční činnost dle § 174 odst. 5 školského zákona. Protože s výsledkem šetření byla stěžovatelka spokojena jen částečně, [5] obrátila se po poradě se školským ombudsmanem Eduardem Zemanem dne 8. června 2015 s novým podnětem k Plzeňskému inspektorátu ČŠI. Plzeňský inspektorát ČŠI, obdobně jako Jihočeský inspektorát ČŠI, provedl inspekční činnost ve smyslu § 174 odst. 5 školského zákona, závěry jeho šetření byly ale podstatně odlišné, když v šesti z deseti bodů dal za pravdu stěžovatelce a shledal pochybení na straně školy. [6] Stěžovatelka namítala, že ačkoliv je se závěry Plzeňského inspektorátu ČŠI v zásadě spokojena, fakticky se na škole nic nezměnilo, neuspokojivý stav panuje i nadále a zřizovatel odmítá ve věci činit potřebné kroky. Z toho důvodu jsem ve věci zahájila šetření, v rámci kterého jsem oslovila náměstka ústředního školního inspektora PhDr. Ondřeje Andryse, MAE, a požádala ho o informaci, jaká nápravná opatření v návaznosti na inspekční činnost ČŠI přijal zřizovatel/ředitelka školy a zda a jakým způsobem ČŠI kontrolovala jejich naplňování v praxi. [7] Náměstek v reakci na mou výzvu [8] sdělil, že výsledek šetření Plzeňského inspektorátu ČŠI předala ČŠI zřizovateli. [9] Starostka města B. paní A. B. (jako zřizovatel) ČŠI posléze písemně informovala, že výsledky šetření projednala s ředitelkou ZŠ A Mgr. M. Š. Ředitelka podala zřizovateli písemnou zprávu o opatřeních přijatých k nápravě a Rada města B. následně po projednání stížnosti rozhodla o krácení mimořádné odměny ředitelce. Zároveň mě náměstek informoval, že na realizaci a účinnost nápravných opatření se bude ČŠI zaměřovat rovněž při následné inspekční činnosti na škole. Tu provedl Jihočeský inspektorát ČŠI ve dnech 9. až 11. února 2016 již dle § 174 odst. 2 školského zákona. Z inspekční zprávy, [10] kterou mi náměstek posléze zaslal, vyplývá, že ČŠI se skutečně, krom jiného, při kontrole zaměřila na otázku nápravných opatření přijatých v oblastech, jež při předešlé kontrole škole vytýkala. [11] Náměstek zároveň přislíbil, že ČŠI i při další inspekční činnosti bude sledovat, zda došlo ke zlepšení činnosti školy. C. Hodnocení věci ochránkyní Česká školní inspekce nejednala dostatečně účelně (v souladu s principem efektivnosti dobré správy), když namísto inspekční činnosti v režimu státní kontroly dle § 174 odst. 2 školského zákona postupovala v reakci na nový podnět stěžovatelky ke kontrole opětovně dle § 174 odst. 5 (tzv. šetření stížnosti). Jedním z principů dobré správy je princip efektivnosti. Každý úřad má být na základě něj ve své činnosti důsledný a usilovat o skutečné, nikoliv pouze formální, vyřešení celé věci. Činí proto účelné kroky k realizaci svých rozhodnutí v praxi a provádí i následnou kontrolu jejich naplňování. [12] ČŠI může provádět dle § 174 odst. 5 školského zákona na základě podnětů, stížností a petic spadajících svým obsahem do její působnosti inspekční činnost, při níž prošetřuje jednotlivá tvrzení uvedená ve stížnosti (tzv. šetření stížnosti). Výsledek šetření předává k dalšímu řízení zřizovateli, který posléze informuje Českou školní inspekci o dalším postupu. Zřizovatel je zde tak tím, na kom leží hlavní odpovědnost za opatření přijatá ve věci k nápravě. ČŠI však může postupovat také dle § 174 odst. 2 školského zákona (v režimu tzv. státní kontroly). Výhodou inspekční činnosti dle tohoto ustanovení přitom je, že ČŠI disponuje více pravomocemi, jak ze své pozice působit přímo na školu, v níž kontrola proběhla. Zejména je oprávněna stanovit lhůtu ke splnění opatření k odstranění zjištěných nedostatků a v případě nesplnění uložit odpovědné osobě (řediteli školy) pokutu. [13] V posuzovaném případě ČŠI v reakci na nový podnět stěžovatelky zaslaný Plzeňskému inspektorátu ČŠI opětovně přistoupila k inspekční činnosti dle § 174 odst. 5 školského zákona. Přitom musela z podání stěžovatelky i dokumentace související s jejími stížnostmi vědět, že zde existují námitky vůči nedostatečně aktivnímu přístupu zřizovatele ve věci zjednávání nápravy na předmětné škole. Domnívám se, že promítnutím principu efektivnosti dobré správy do činnosti ČŠI by bylo v daném případě vykonání inspekční činnosti dle § 174 odst. 2 školského zákona. ČŠI by si tak zajistila, že v případě zjištění nedostatků bude disponovat širšími pravomocemi pro zjednání skutečné nápravy stavu na škole. Česká školní inspekce nepostupovala dostatečně účelně, když namísto inspekční činnosti dle § 174 odst. 2 školského zákona opětovně postupovala ve smyslu § 174 odst. 5 téhož zákona. V rámci šetření jsem dále zjistila, že ČŠI v souladu s § 174 odst. 5 školského zákona v návaznosti na inspekční činnost Plzeňského inspektorátu ČŠI komunikovala se zřizovatelem a skutečně zjišťovala, jaká nápravná opatření byla ve věci přijata. Nadto vykonala na škole následnou inspekční činnost (již v režimu státní kontroly dle § 174 odst. 2), při níž se krom jiného prokazatelně zaměřila také na realizaci a účinnost nápravných opatření. [14] Tímto ČŠI částečně svůj dřívější chybný postup vedoucí k porušení principu efektivnosti napravila, což oceňuji. D. Závěry Na základě svých zjištění a úvah jsem dospěla k přesvědčení, že se ČŠI dopustila pochybení, když v případě stěžovatelčina nového podnětu k prošetření jednání školy nezahájila inspekční činnost dle § 174 odst. 2 školského zákona a namísto toho opětovně postupovala dle § 174 odst. 5 školského zákona. ČŠI své pochybení částečně napravila, když následně na škole vykonala další inspekční činnost (již v režimu státní kontroly dle § 174 odst. 2 školského zákona). Při ní se, mimo jiné, zaměřila na realizaci a účinnost nápravných opatření přijatých na škole v návaznosti na předchozí inspekční činnost. Zároveň ve svém vyjádření náměstek ústředního školního inspektora PhDr. Ondřej Andrys, MAE, přislíbil, že ČŠI bude i v budoucnu v rámci své činnosti sledovat, zda došlo ke zlepšení činnosti školy. Právě zmíněná opatření považuji, i vzhledem k hlavnímu cíli stěžovatelky, a to zlepšení činnosti ZŠ A, v tuto chvíli za dostatečná a své šetření proto ve smyslu § 18 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv uzavírám. Zprávu o šetření zasílám ústřednímu školnímu inspektorovi České školní inspekce Mgr. Tomáši Zatloukalovi. O svých zjištěních a závěrech informuji rovněž stěžovatelku. Mgr. Anna Šabatová, Ph.D. veřejná ochránkyně práv [1] zákon č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů [2] dle § 1 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv ve spojení s § 173 odst. 1 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů [3] blíže k tomu Principy dobré správy, dostupné z http://www.ochrance.cz/stiznosti-na-urady/principy-dobre-spravy/ [4] Dle zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění účinném do 31. 8. 2016. Školský zákon ve znění účinném od 1. 9. 2016 obsahuje totožné znění ve svém § 174 odst. 6. Vzhledem k tomu, že inspekční činnost v případě stěžovatelky probíhala před datem 1. 9. 2016, bude v celé zprávě odkazováno na ustanovení školského zákona s účinností do 31. 8. 2016. [5] ČŠI shledala stížnost paní H. důvodnou, pouze pokud jde o námitku povrchního a neúčinného postupu ředitelky ZŠ A při prošetřování stížností na vyučující českého jazyka a poukaz na nedostatečnou organizaci soutěže "Pohár vědy". V ostatních bodech (nesprávné postupy učitele při výuce matematiky, omezené psychohygienické a materiální podmínky žáků, nezajištění bezpečnosti žáků v souvislosti s třídnickými hodinami) označila stížnost za nedůvodnou či neprokazatelnou. Blíže ve výsledku šetření stížnosti ze dne 15. května 2015, č. j. ČŠIC-183/15-C, který je součástí spisové dokumentace sp. zn. 4525/2015/VOP/JV. [6] Jednalo se o otázky nedostatečného zajištění bezpečnosti žáků v souvislosti s třídnickou hodinou, nedostatečně nastavený postup při vyřizování stížností přijatých školou ve školním roce 2014/2015, nedostatečný postup ředitelky v případě vyřizování některých konkrétních stížností stěžovatelky. Blíže ve výsledku šetření stížnosti ze dne 30. října 2015, č. j. ČŠIP-1052/15-P, který je součástí spisové dokumentace. [7] Dopis ze dne 6. ledna 2016, který je součástí spisové dokumentace. [8] Dopisem ze dne 1. února 2016, který je součástí spisové dokumentace. [9] ve smyslu § 174 odst. 5 školského zákona [10] inspekční zpráva ČŠI, č. j. ČŠIC-146/16-C, která je součástí spisové dokumentace [11] V inspekční zprávě ČŠI mimo jiné zmiňuje, že škola zavedla na základě několika stížností ze školního roku 2014/2015 relevantní opatření ke zlepšení stavu. Ve školním roce 2015/2016 se vedení školy při kontrolní činnosti více zaměřilo na dodržování času vyučovacích hodin a přestávek, pro práci v třídnických hodinách přijala ředitelka vnitřní pokyn, v němž je ošetřena doba práce se žáky, nepřítomnost třídního učitele apod. Při prošetřování stížností se škola řídí zvláštním vnitřním pokynem, vede evidenci stížností a pořizuje zápisy z jednání se zákonnými zástupci i zaměstnanci, na důvodné stížnosti reaguje přijímáním opatření, jejichž účinnost a dodržování monitoruje a vyhodnocuje. [12] blíže k tomu Principy dobré správy, dostupné z http://www.ochrance.cz/stiznosti-na-urady/principy-dobre-spravy/ [13] ve smyslu § 182a školského zákona [14] blíže k tomu v části B. této zprávy