Právní věty

Text dokumentu

V Brně dne 15. října 2010 Sp. zn.: 939/2010/VOP/SN Průběžná zpráva o šetření veřejného ochránce práv stavba rodinného domu v ochranném pásmu lesa A - Obsah podnětu Dne 11. 2. 2010 se na veřejného ochránce práv obrátil pan M., s podnětem proti postupu odboru životního prostředí a zemědělství Městského úřadu K (dále také "OŽPZ MěÚ") a odboru životního prostředí a zemědělství Krajského úřadu S. (dále také "OŽPZ KrÚ"), ve věci stavby rodinného domu na pozemcích parc.č. 1195/1 a 1196 v k.ú. T. V té souvislosti se podnět týká i stavebního úřadu Městského úřadu T., následně pak stavebního úřadu Obecního úřadu Z., jak bude dále upřesněno. Podstatou podnětu je skutečnost, že OŽPZ MěÚ jako příslušný orgán státní správy lesů dle zákona č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále také "lesní zákon"), se původně negativně vyjádřil k umístění předmětné stavby a posléze k této záležitosti vydal nesouhlasné závazné stanovisko. Nutno dodat, že se tak stalo ještě předtím, než stěžovatel stavbu nepovoleně zahájil, tedy dříve, než se (již v částečně odlišné podobě) stala předmětem řízení dle ustanovení § 129 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále také "stavební zákon").[1] B - Skutková zjištění V souladu se zákonem o veřejném ochránci práv jsem se od 10. 5. 2010 ujala dalšího vyřizování věci. V zájmu přesného posouzení předmětné záležitosti byly k poskytnutí potřebné součinnosti vyzvány všechny shora uvedené úřady. V neposlední řadě jsem pak vycházela z podkladů a informací poskytnutých stěžovatelem, dále pak ze zjištění mnou pověřených pracovníků při šetření na místě samém, které proběhlo za přítomnosti stěžovatele a příslušného stavebního úřadu Obecního úřadu Z. dne 15. 6. 2010. Postup OŽPZ MěÚ Původně OŽPZ MěÚ vydal postupně dvě negativní vyjádření k projektové dokumentaci ohlášení stavby "Novostavba rodinného domu - k.ú. T., p.p.č. 1195/1d a 1196/b" z hlediska státní správy lesů a myslivosti. Jde konkrétně o vyjádření OŽPZ MěÚ ze dne 29. 7. 2009, sp. zn. OZPZ 7/2009-38121/2009-Tv, a následně ještě o vyjádření ze dne 23. 9. 2009, sp. zn. OZPZ 7/2009-51358/2009-Tv. Důvody, proč zmíněný správní orgán příslušný k výkonu státní správy lesů takto postupoval, se posléze promítly do jeho nesouhlasného stanoviska, které vydal dne 10. 11. 2009 pod sp. zn. OZPZ 1156/2009-59528/2009-Sm dle ustanovení § 149 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., o správním řízení, ve znění pozdějších předpisů (dále také "správní řád")[2] a dle ust. § 14 odst. 2 lesního zákona.[3] Důvody, které byly v závazném stanovisku popsány (a v podstatě navazují na předchozí záporná vyjádření OŽPZ MěÚ), lze stručně citovat takto: - podle názoru OŽPZ MěÚ je umístění stavby v rozporu s územním plánem města T., protože celá stavba zasahuje do nezastavitelného území, které je vymezeno jako ochranné pásmo lesa, jež územní plán stanoví na 25 m od hranice lesních pozemků, - uvedená stavba se dle žadatelem předložené situace osazení nachází ve vzdálenosti 11,5 m od okraje lesa, - stav lesních porostů (olše, jasany, akáty a topoly) na pozemcích p.č. 2089/2, 2089/1, 2089/4 a 2090/4 v k.ú. T. posoudil OŽPZ MěÚ jako možný zdroj ohrožení pro novostavbu, a to zvýšeným rizikem pádu stromů vzhledem k podmáčenému stanovišti, čímž by se dřeviny v budoucnu staly z hlediska stavby nežádoucí, - vzhledem k současné střední výšce stromů (17 - 19 m) lze vzhledem k umístění novostavby (severně od lesa) v budoucnu očekávat trvalé zastínění stavby, a také tím by se zmíněné dřeviny staly v budoucnu z hlediska stavby nežádoucí. V rámci šetření bylo zajištěno kromě jiných podkladů také vyjádření OŽPZ MěÚ. Závěry plynoucí z tohoto vyjádření mohu stručně citovat takto. Vznik problému byl podle názoru OŽPZ MěÚ způsoben stavebním úřadem č. 1 (odbor územního a stavebního řízení Městského úřadu T.), který stěžovateli poskytl ÚPI, z níž mělo vyplývat, že stavba rodinného domu je v souladu s územním plánem města T. a lze ji bez problému realizovat. OŽPZ MěÚ však zastává názor, že stavba je naopak v naprostém rozporu s územním plánem města schváleným v r. 2009, protože v tomto územním plánu je jasně uvedeno, že veškeré stavby na pozemcích sousedících s lesem je nutno realizovat minimálně ve vzdálenosti 25 m od lesa. Postup OŽPZ KrÚ OŽPZ KrÚ dopisem ze dne 28. 1. 2010, sp. zn. SZ_182634/2009/KUSK/4, odpověděl na žádost pana M. ze dne 11. 12. 2009, podanou dle § 175 odst. 7 správního řádu, o přešetření vyřízení jeho předchozí stížnosti uplatněné k Městskému úřadu na postup OŽPZ MěÚ, ve věci nevydání souhlasu s umístěním stavby dle ustanovení § 14 odst. 2 lesního zákona. Nutno dodat, že na původní stížnost pana M. ve věci reagoval tajemník Městského úřadu dopisem ze dne 25. 11. 2009, sp. zn. KU STIZ 286/2009-63191/2009-malk, a tímto stěžovateli sdělil, proč neshledal v předchozím postupu OŽPZ MěÚ pochybení. Krajský úřad se úvodem zaměřil na námitku odlišného posuzování obdobných případů ve stejné lokalitě a k tomu zejména uvedl, že s ohledem na množství spolupůsobících a vzájemně se podmiňujících faktorů v území lze mít za to, že shodné případy se téměř nevyskytují a obdobné se vyskytují jen zcela výjimečně. Kromě toho OŽPZ KrÚ ve své odpovědi reagoval na námitku stěžovatele, dle níž předmětné pozemky nejsou bažinaté ani silně podmáčené. Uvedl, že opak je pravdou, jak je zřejmé i z veřejně dostupných informací Ústavu pro hospodářskou úpravu lesů (má jít o podmáčenou lokalitu se zastoupením dvou lesních typů, vodou obohacených a podmáčených). Na námitku větší stability listnatých porostů oproti porostům jehličnatým OŽPZ KrÚ uvedl, že taková stabilita není nikdy absolutní. Na to OŽPZ KrÚ navázal vysvětlením, že je vždy možné, že si majitel nemovitosti neuvědomí potenciální nebezpečí, a v souladu s § 22 lesního zákona bude pak povinen na svůj náklad provést nezbytně nutná opatření k tomu, aby byl jeho majetek ochráněn, přičemž vlastník pozemků určených k plnění funkcí lesa bude povinen toto opatření, např. právě kácení stromů, strpět. OŽPZ KrÚ dále vyslovil názor, dle něhož umísťování staveb rodinných domů v padesátimetrovém pásu od lesa je možné za dodržení podmínky minimálního odstupu stavby od hranice pozemků určených k plnění funkcí lesa rovnající se absolutní výškové bonitě cílových dřevin v daném porostu pěstovaných nebo stanovištně odpovídajících, čímž se stavba dostává z dosahu případného padajícího stromu. To dle OŽPZ KrÚ znamená, že odstup stavby od lesa by měl být minimálně takový, jaká je výška tam rostoucích dřevin, jíž budou na daném stanovišti dosahovat ve věku sta let. OŽPZ KrÚ k tomu konstatoval, že s tímto jeho názorem není v rozporu stanovisko OŽPZ MěÚ. Celkově je zřejmé, že OŽPZ KrÚ v uvedené věci neshledal důvod k vlastním opatřením. Postup obecného stavebního úřadu - vývoj záležitosti předmětné stavby Úvodem je třeba upřesnit, že touto záležitostí se postupně zabývaly tyto stavební úřady: odbor územního a stavebního řízení Městského úřadu T (dále také "stavební úřad č. 1"), posléze stavební úřad Obecního úřadu Z (dále také "stavební úřad č. 2"). Stalo se tak na základě usnesení odboru regionálního rozvoje Krajského úřadu S (dále také "ORR KrÚ") ze dne 12. 1. 2010, sp. zn. SZ 192563/2009/KUSK REG/K, kterým byl s využitím ustanovení § 131 odst. 4 správního řádu[4] stavební úřad č. 2 pověřen projednáním a rozhodnutím ve věci: - nepovolené rozestavěné stavby rodinného domu na pozemku p.č. 1195/1 a 1196 v k.ú. T., - přestupku dle § 178 odst. 1 písm. a) stavebního zákona.[5] K vydání citovaného usnesení ORR KrÚ přistoupil na základě žádosti města T. Důvodem žádosti bylo předchozí vyloučení vedoucího stavebního úřadu č. 1 a pracovnice téhož úřadu z projednávání uvedených záležitostí ve smyslu dvou samostatných usnesení starosty města (v obou případech čj. 4492/2009 ze dne 29. 12. 2009), vydaných dle § 14 správního řádu.[6] K vyloučení došlo vzhledem k tomu, že stěžovatele zastupuje před správními úřady na základě plné moci jeho otec, pan M. st., který je zároveň tajemníkem Městského úřadu T. Byly proto konstatovány důvodné pochybnosti o nepodjatosti vedoucího stavebního úřadu a jeho podřízených k osobě účastníka řízení. V návaznosti na tento úvod považuji za nutné popsat, jak se záležitost stavby rodinného domu vyvíjela. K žádosti pana M. ze dne 4. 2. 2009 o územně plánovací informaci (dále také "ÚPI") vydal stavební úřad č. 1 dne 9. 2. 2009, pod čj. 429/2009-2/Li/ÚPI sdělení (tedy vlastně požadovanou ÚPI), v jejímž textu mimo jiné konstatoval, že z hlediska územního plánování je stavba navržena na pozemku parc.č. 1195/1, tedy na pozemku v zastavěném území obce T., v lokalitě, kde lze předpokládat modernizaci, rekonstrukci a dostavbu stávající výstavby, s tím, že uvedená stavba je v dané lokalitě vhodná a přípustná, ovšem při splnění potřebných podmínek, jejichž popis následoval v dalším textu ÚPI. Dne 21. 12. 2009 obdržel stavební úřad č. 1 podnět OŽPZ MěÚ k zahájení řízení o odstranění uvedené stavby, neboť dne 7. 12. 2009 zjistili pracovníci OŽPZ MěÚ prohlídkou na místě samém její zahájení. Dne 8. 2. 2010 obdržel stavební úřad č. 1 od stěžovatele ohlášení stavby rodinného domu na pozemcích parc.č. 1196 a 1195/1 v k.ú. T. Rozhodnutím ze dne 17. 2. 2010, čj. 480/2010-2/Vr/Rozh (v právní moci dne 18. 3. 2010), stavební úřad č. 1 stavebníkovi provedení této stavby zakázal dle ustanovení § 107 odst. 1 stavebního zákona, s tím, že stavba není v souladu s již dříve vydanou ÚPI, bylo k ní vydáno nesouhlasné stanovisko OŽPZ MěÚ a v neposlední řadě již byla zahájena bez předchozího souhlasu nebo jiného opatření stavebního úřadu. Poté byl z důvodu podjatosti věcí pověřen stavební úřad č. 2. Opatřením ze dne 24. 2. 2010, sp. zn. STU/24/2010/LM, stavební úřad č. 2 oznámil účastníkům řízení a dotčeným orgánům zahájení řízení o odstranění uvedené stavby, rozestavěné na pozemcích parc.č. 1196 a 1195/1 v k.ú. T. Stěžovatel požádal dne 30. 4. 2010 o dodatečné povolení stavby. Usnesením ze dne 14. 5. 2010, sp. zn. STU/40/2010/LM, stavební úřad č. 2 přerušil řízení o dodatečném povolení stavby a vyzval stavebníka k předložení závazného stanoviska dotčeného orgánu státní správy lesů, tj. OŽPZ MěÚ, ve kterém bude udělen souhlas s umístěním stavby v ochranném pásmu lesa, s tím, že toto ochranné pásmo je v lokalitě "Na Bambousku" Územním plánem města T. stanoveno na 25 m a stavba se v tomto pásmu nachází. K doložení požadovaného dokladu byla stěžovateli určena lhůta 4 měsíce od právní moci usnesení (tj. od 3. 6. 2010). Před uplynutím této lhůty stěžovatel požádal stavební úřad č. 2 o její prodloužení. Kromě toho stavební úřad č. 2 rozhodnutím ze dne 2. 6. 2010, čj. STU/41/2010/LM, uložil stěžovateli pokutu za zahájení uvedené stavby rodinného domu bez ohlášení dle ustanovení § 178 odst. 1 písm. a) stavebního zákona. Námitka různého přístupu k řešení obdobných záležitostí Stěžovatel krom jiného namítl, že ke stavbám jiných osob ve stejné lokalitě vydal OŽPZ MěÚ vyjádření kladná, ačkoliv se také jedná o stavby situované ve vzdálenosti do 25 m od hranice s lesními pozemky. V této věci jsem rovněž považovala za nutné zajistit vyjádření OŽPZ MěÚ. Z tohoto vyjádření (v návaznosti na podklady doložené stěžovatelem a OŽPZ MěÚ) vyplynuly následující informace. Dne 20. 7. 2004, pod čj. ŽP/2593/2004/Mi/Ur, vydal OŽPZ MěÚ vyjádření k zahájení řízení o povolení změny stavby před jejím dokončením − stavební úpravy a přístavby bývalého vodárenského domku na pozemcích st. parc.č. 1201 a st.parc.č. 1203 v k.ú. T., stavebníků Mo. Toto vyjádření již neobsahovalo stanovisko z hlediska státní správy lesů s tím, že k samotné stavbě OŽPZ MěÚ vydal v r. 2003 rozhodnutí, ve kterém udělil souhlas k přístavbě a rekonstrukci stávajícího objektu. Dne 15. 12. 2008, pod čj. OZPZ 77780/08-143/2008-Pá, vydal OŽPZ MěÚ kladné stanovisko k projektové dokumentaci pro sloučené územní a stavební řízení ve věci stavby "Tribuna a zázemí pro hráče - fotbalové hřiště - město T.", společnosti ARCHA ing. agentura, a. s. Toto stanovisko bez stanovení odstupové vzdálenosti vydal OŽPZ MěÚ podle svého vyjádření vzhledem k tomu, že se jednalo o rekonstrukci již stávající budovy. V případě umístění staveb rodinných domů v K. na pozemcích parc.č. 214/24 a 214/23 v k.ú. K. ve vzdálenosti cca 12 m od lesního pozemku parc.č. 214/1 (borový porost), se mělo podle vyjádření OŽPZ MěÚ jednat o výjimečnou situaci. Územní plán obce K. podle tohoto vyjádření prošel schvalovacím procesem před rokem 2000, a tehdy příslušný orgán státní správy lesů nevznesl k umístění staveb v ochranném pásmu žádné námitky ani zpřesňující podmínky. Při následné parcelaci vznikly dva pozemky v těsné blízkosti lesa. Zde OŽPZ MěÚ podle svého sdělení nemohl vycházet z jednoznačně předepsané vzdálenosti stavby od lesa, zakotvené v územním plánu obce, bylo proto po dohodě se stavebníky alespoň dosaženo v rámci možností co největšího odstupu od lesa. K výstavbě rodinného domu na pozemku parc.č. 214/23 tedy OŽPZ MěÚ vydal souhlasné stanovisko dne 7. 5. 2007 s tím, že dům bude umístěn ne blíže než 23 m od hranice lesního pozemku ležícího na západ a ne blíže než 13 m od hranice lesního pozemku ležícího na sever. K novostavbě rodinného domu na pozemku parc.č. 214/24 vydal OŽPZ MěÚ souhlasné stanovisko dne 12. 6. 2008 s tím, že stavba nebude umístěna blíže než 13 m od hranice lesního pozemku ležícího na sever. K tomu OŽPZ MěÚ uvedl, že v obou případech se jednalo o umístění domů orientovaných na východ a jih od lesa, zatímco pozemek pana M. je naopak situován na sever od lesa a lesní pozemek je silně podmáčený až bažinatý. Podle OŽPZ MěÚ je zde tedy prakticky zaručeno budoucí zastínění rodinného domu lesem s tím, že ohrožení pádem stromů je díky nestabilnímu podloží veliké. Již dnes jsou stromy vysoké cca 19 m a lze předpokládat jejich vzrůst až na 28 m. Nutno dodat, že k rozdílnosti přístupu při posuzování staveb v ochranném pásmu lesa se vyjádřil také OŽPZ KrÚ. Jeho názor je vesměs shodný s tím, co již k věci sdělil OŽPZ MěÚ. Kromě jiného, ke stavbě společnosti ARCHA ing. agentura, a. s., a ke stavbě rodiny Mo, sdělil, že se nejednalo o umísťování stavby nové. Uvedl ale také, že při umísťování staveb v k.ú. K. bylo ze strany orgánu státní správy lesů Městského úřadu K. postupováno v rozporu s principem přístupu k těmto věcem, který OŽPZ KrÚ prosazuje, nedomnívá se však, že by pochybení úřadu v této věci zavdávalo příčinu posuzovat i další případy stejným způsobem. Skutečnosti zjištěné při místním šetření dne 15. 6. 2010 Situace na místě samém, tak jak se s ní mohli uvedeného dne seznámit mnou pověření pracovníci, byla následující. Mezi pozemkem stěžovatele a okrajem lesa vede veřejná komunikace, konkrétně pozemek parc.č. 2088/3 (dle KN - tzv. ostatní komunikace), ve vlastnictví města T. Samotný, spíše smíšený les sestává převážně z akátových a bezových keřů, též s výskytem jehličnanů. Již zmíněná komunikace vede (podél kynologického klubu) k fotbalovému hřišti, kde se má realizovat jedna ze staveb, o kterých se stěžovatel zmínil, a jejímuž povolení OŽPZ MěÚ nebránil. Konkrétně má jít o stavbu tribuny a zázemí pro hráče na pozemcích parc.č. 2090/1, 2090/5, 2091, 2092, 2093 v k.ú. T. Podle sdělení přítomného stěžovatele má být stávající stavba odstraněna a poté nahrazena stavbou novou, podstatně větší. Tomu by v podstatě odpovídalo i vyjádření OŽPZ MěÚ k této věci ze dne 16. 12. 2008, čj. OZPZ 77784/08-38/2008-Tv, dle něhož věc vyžadovala také trvalé odnětí části pozemku parc.č. 2090/1 z lesního půdního fondu - vzhledem k "rozšíření původní stavby tribuny na kanalizační jímku a stavby související". Poblíž pozemku stěžovatele (ve vzdálenosti cca 30 m) se nachází také stavba rodiny Mo, v podstatě již v porostu lesa. Tato stavba byla v nedávné době také měněna (rozšiřována) na základě povolení stavebního úřadu MěÚ T, jemuž předcházelo kladné vyjádření OŽPZ MěÚ. C - Právní zhodnocení Skutková zjištění, která jsem popsala v předchozím textu, mě vedou k následujícímu hodnocení vzniklé situace. Postup stavebního úřadu V současné době se stavbou rodinného domu stěžovatele zabývá stavební úřad č. 2, a to v řízení o dodatečném povolení stavby, které bylo důvodně přerušeno v zájmu doplnění žádosti o dodatečné povolení stavby o souhlasné stanovisko orgánu státní správy lesů, konkrétně OŽPZ MěÚ. Je sice pravdou, že tento správní orgán již dříve opakovaně vyjádřil s výstavbou předmětného rodinného domu nesouhlas, ale skutečností také, je, že předmět řízení o odstranění stavby − dodatečném povolení stavby, nelze bez dalšího ztotožnit s předmětem dřívějších podání stavebníka, vzhledem k tomu, že v tomto řízení je již posuzován skutečný stav, resp. skutečné provedení stavby. Celá taková záležitost tedy vyžaduje samostatné posouzení, a to ze všech hledisek, tedy i z hlediska ochrany lesního půdního fondu. Stavebník by tedy skutečně měl nové stanovisko OŽPZ MěÚ zajistit, v tom směru od něho není vyžadován nadbytečný úkon. K postupu stavebního úřadu č. 2 mohu uvést, že v tomto neshledávám pochybení, která by vyvolávala nutnost opatření z mé strany. Naopak konstatuji, že úřad ve věci dosud postupoval v souladu se zákonem, resp. v řízení činil úkony pro posouzení věci nezbytné. Zcela namístě bylo také projednání přestupku stavebníka v odpovídajícím sankčním řízení. Také v případě stavebního úřadu č. 1 konstatuji, že v jeho předchozím postupu (než byla věc předána stavebnímu úřadu č. 2) nedošlo k pochybením, která by představovala rozpor se zákonem nebo jiné nedostatky, pro které by bylo třeba zásahu z mé strany. V tom směru se neshoduji ani s názorem OŽPZ MěÚ, který příčinu vzniklého problému spatřuje v údajném pochybení stavebního úřadu č. 1. K tomu bych si dovolila dodat pro úplnost následující. Je pravdou (jak ostatně vyplývá i ze shromážděných podkladů), že rozestavěná stavba rodinného domu pana M. se nachází v tzv. ochranném pásmu lesa, tak jak je vymezuje Územní plán města T. (v lokalitě "Na Bambousku" je stanoveno 25 m od okraje lesního pozemku). Územní plán však automaticky nevylučuje výstavbu v ochranném pásmu lesa, nevyhnutelnou podmínkou pro její umístění a povolení (případně dodatečné povolení) je ale kladné závazné stanovisko dotčeného orgánu státní správy lesů, zde tedy OŽPZ MěÚ. Mám za to, že stavební úřad č. 1 vydáním ÚPI neporušil zákon. Ze zmíněné ÚPI, která vycházela z tehdy předloženého popisu záměru stěžovatele, dle mého názoru nevyplývá ani to, že by uvažovaný záměr bylo možno realizovat bez problémů. Je zde přesně uvedeno, že stavba je v dané lokalitě (v tehdy navrhované podobě) vhodná a přípustná a z hlediska územního plánování je navržena na pozemku v zastavěném území obce. Postup OŽPZ MěÚ Protože umístění stavby (v současné době její dodatečné povolení) v daném případě vyžaduje souhlas příslušného orgánu státní správy lesů dle ustanovení § 14 odst. 2 lesního zákona, je zřejmé, že směrodatným pro posouzení věci může být pouze souhlas vydaný ve formě závazného stanoviska podle § 149 správního řádu. Dříve, než nastal důvod k projednávání stavby v řízení o jejím odstranění - dodatečném povolení, se OŽPZ MěÚ zabýval podáním stěžovatele ze dne 16. 10. 2009, tj. žádostí o vydání souhlasu dle § 14 odst. 2 lesního zákona, jako podkladu pro rozhodnutí o umístění stavby nebo územní souhlas ve věci předmětné stavby. OŽPZ MěÚ k této žádosti vydal své výše již citované nesouhlasné závazné stanovisko ze dne 10. 11. 2009. I když by v řízení o dodatečném povolení stavby měl stavebník doložit nové stanovisko OŽPZ MěÚ, odpovídající aktuálnímu stavu rozestavěné stavby, který je odlišný od původního záměru, předloženého stavebníkem stavebnímu úřadu č. 1 před vydáním ÚPI, považuji za vhodné věnovat pozornost také výše citovanému stanovisku OŽPZ MěÚ vzhledem k tomu, že po seznámení s jeho obsahem musím k témuž vyslovit výhrady. Citované stanovisko se totiž opírá (v rámci svého odůvodnění) také o závěry, kterým nelze dát za pravdu. Zcela zásadním závěrem, který nemohu s využitím shromážděných podkladů a také veřejně přístupné územně plánovací dokumentace města T. (dále také "ÚPD") bez výhrad akceptovat, je zde obsažený závěr OŽPZ MěÚ, dle něhož je umístění předmětné stavby v rozporu s touto ÚPD, resp. že celá stavba zasahuje do nezastavitelného území. Z ÚPD však lze vyčíst, že stavba rodinného domu se sice nenachází v hranicích vymezujících území tzv. zastavitelných ploch, ale nachází se v zastavěném území. Stavba samotného rodinného domu se v současné době nachází z větší části v ploše označené "BI − bydlení - v rodinných domech městské a příměstské", nově (oproti stavu v době vydání ÚPI). Novou okolností je však i skutečnost, že stavba (resp. její skutečné provedení) částečně zasahuje také do plochy vymezené jako "W - plochy vodní a vodohospodářské". S touto novou skutečností se ale musí vypořádat stavební úřad v nyní vedeném řízení. Dále považuji za nutné upozornit, jak některé pojmy územního plánování definuje stavební zákon. Stavební zákon definuje v § 2 odst. 1 písm. d) zastavěné území jako území vymezené územním plánem nebo postupem podle tohoto zákona. Definuje ale také [pod písm. f) téhož ustanovení] nezastavěné území, a to jako pozemky nezahrnuté do zastavěného území nebo do zastavitelné plochy. Dle ustanovení § 2 odst. 1 písm. j) stavebního zákona, zastavitelnou plochou je plocha vymezená k zastavění v územním plánu nebo v zásadách územního rozvoje. Skutečnost, že nová výstavba je možná v tzv. zastavitelné ploše, ale i v zastavěném území (samozřejmě s ohledem na jeho podrobnější vymezení, např. pro výstavbu rodinných domů), pak vyplývá z dalších ustanovení stavebního zákona (dále cituji jen tu část zákonných ustanovení, která se vztahuje přímo k pojmu zastavitelné plochy a zastavitelného území; uvádění dalších podmínek pro aplikaci citovaných ustanovení nepovažuji v této části za nutné): - § 96 odst. 1 stavebního zákona umožňuje vydat územní souhlas, a to na základě oznámení o záměru, pokud je záměr v zastavěném území nebo v zastavitelné ploše, - podle § 104 odst. 1 stavebního zákona, ohlášení postačí u staveb, které jsou umisťovány v zastavěném území nebo v zastavitelné ploše. Nelze tedy vyslovit závěr, že stavba rodinného domu pana M. jako celek je v rozporu s ÚPD. Takový závěr přímo z této ÚPD nevyplývá. Z ÚPD také nevyplývá, že tzv. ochranné pásmo lesa, v ÚPD snížené ze zákonem stanovené hranice 50 m na 25 m od hranice lesního pozemku, je totožné s tzv. "nezastavitelným územím". Pojem "nezastavitelné území" stavební zákona samostatně neupravuje. Jeho existence by musela být odvoditelná z ÚPD, toto však v daném případě z její textové ani výkresové části zjistit nelze. Závěrem k této části vyjádření chci dodat, že nebylo a není úkolem OŽPZ MěÚ hodnotit soulad umístění stavby s územně plánovací dokumentací. To přísluší stavebnímu úřadu a z tohoto úhlu není závěr OŽPZ MěÚ o nesouladu s územním plánem pro stavební úřad relevantní. Pravdou pak je, že v dalším textu odůvodnění téhož stanoviska se již OŽPZ MěÚ zaměřil na popis důvodů, proč nepovažuje výstavbu rodinného domu za možnou z hlediska lesního zákona. Nepřísluší mi, abych sama provedla věcný přezkum závěrů zde vyslovených, k tomu je kvalifikován nadřízený správní orgán, tj. OŽPZ KrÚ. Mohu jen uvést, že není pochybením, pokud se příslušný orgán státní správy lesů zabývá otázkou možného budoucího ohrožení stavby lesním porostem, a to nejen v zájmu bezpečnosti osob a majetku (vztahuje se ke stavbě rodinného domu), ale i s ohledem na možný budoucí zásah do práv vlastníků pozemků určených k plnění funkcí lesa. Nepřísluší mi posoudit, do jaké míry skutečně může smíšený lesní porost, o který se jedná v tomto případě, ohrozit stavbu stěžovatele natolik, aby skutečně bylo možno důvodně očekávat také využití postupu dle ustanovení § 22 lesního zákona. Tuto otázku musí odpovědně posoudit věcně příslušný orgán státní správy lesů. V této souvislosti musím zdůraznit, že obecně považuji za nutné, aby veřejný zájem na ochraně lesů byl prosazován v maximální možné míře. Stejně tak je třeba, aby orgán státní správy lesů vždy posoudil všechny konkrétní okolnosti každého případu a svůj závěr opřel o objektivní a konkrétní důkazy. Celkově bych toto téma dále shrnula takto. V řízení o dodatečném povolení stavby je žádoucí, aby stavebník zajistil nové stanovisko orgánu státní správy lesů. Tento správní orgán v případě obdržení žádosti o vydání stanoviska dle § 14 odst. 2 lesního zákona je povinen se novou žádostí zabývat, a nikoliv např. jen odkázat na dřívější stanovisko. Je tomu tak proto, že předmět řízení o dodatečném povolení stavby nelze ztotožnit s předmětem dřívějších posuzování věci, kdy ještě stavba nebyla zahájena. V řízení dle § 129 stavebního zákona je posuzován stav skutečného provedení stavby, je tedy namístě, aby bylo zajištěno také aktuální posouzení všech souvisejících otázek. Vhodné je tedy i zajištění aktuálního stanoviska orgánu státní správy lesů. Záležitost různého posuzování obdobných případů Ze shromážděných vyjádření OŽPZ MěÚ a OŽPZ KrÚ k této otázce mohu bez výhrad akceptovat vlastně vysvětlení OŽPZ KrÚ, dle kterého se stěží v jedné lokalitě vyskytnou zcela totožné případy. Skutečností je, že každý případ musí být posouzen jednotlivě, podle konkrétních okolností. Nelze však zcela bezvýhradně tvrdit, že se ve stejné lokalitě nemohou vyskytnout případy obdobné. Kromě toho bych dala za pravdu názoru OŽPZ KrÚ, dle něhož pochybení v jednom případě nemůže být vnímáno jako důvod k případnému opakování chybného postupu v jiném případě. Musím však konstatovat, že jako nepřesvědčivé vnímám vysvětlení, dle něhož stavební úpravy a přístavba bývalého vodárenského domku na pozemcích st. parc.č. 1201 a st.parc.č. 1203 v k.ú. T., stavebníků Mo, dále stavba "Tribuna a zázemí pro hráče - fotbalové hřiště - město T.", společnosti ARCHA ing. agentura, a. s., (kde má zřejmě dokonce dojít i k odstranění stavby původní a k umístění stavby nové, půdorysně větší!), se od stavby pana M. liší hlavně tím, že měly představovat jen "rekonstrukci" již stávajících staveb, resp. že nemělo jít o nové stavby. S takovým hodnocením nemohu souhlasit. Dle § 2 odst. 5 písm. b) stavebního zákona, změnou stavby je přístavba, kterou se stavba půdorysně rozšiřuje a která je vzájemně provozně propojena s dosavadní stavbou. Dle § 81 odst. 2 stavebního zákona, přístavby vyžadují vydání rozhodnutí o změně stavby. Jde o druh územního rozhodnutí, který má zajistit soulad takové změny stavby s podmínkami v území. Z toho je zřejmé, že přístavba jako změna stavby dokončené, která takovou stavbu rozšiřuje, může znamenat zásah do lesního půdního fondu podobně jako stavba zcela nová. Za problém v této souvislosti musím označit používání pojmu, který stavební zákon nezná a kterým je termín "rekonstrukce". V praxi takový pojem může představovat různé druhy prací, např. tedy údržbu staveb, stavební úpravy, ale i přístavbu nebo nástavbu, tedy již takové změny staveb, které mohou mít závažný vliv na okolí. Pod pojmem rekonstrukce lze mnohdy zjistit i takový stav věcí, kdy se odstraňuje stavba původní a je nahrazována stavbou novou, obvykle jiných parametrů, než jaké měla stavba předchozí; ani v takovém případě nelze hovořit o tzv. stávajícím stavu. Takovou stavbu je nutné považovat za stavbu novou, která musí být jako nová stavba umístěna a povolena. Nedůsledné používání termínů stavebního zákona, které by přesně vystihovaly posuzovaný stav věcí, případně používání termínů neurčitých (jako např. již zmíněná rekonstrukce), mohou, podle mého, názoru vést k pochybením spočívajícím např. v nepřesném posouzení konkrétních záležitostí. D - Závěr I. Dle ustanovení § 18 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv, zjistí-li ochránce šetřením porušení právních předpisů či jiná pochybení, vyzve úřad, aby se k jeho zjištěním ve lhůtě 30 dnů vyjádřil. V tom smyslu se tedy obracím na starostu města K., vzhledem k výhradám, které jsem musela vyjádřit k postupu OŽPZ MěÚ. K tomu bych ještě závěrem připojila následující vysvětlení. Přes výhrady vyslovené k postupu OŽPZ MěÚ musím upozornit na tyto významné okolnosti posuzovaného případu. Stěžovatel jako stavebník, který zahájil stavbu bez povolení v ochranném pásmu lesa (a navíc se částečně odklonil od původního záměru, který byl předmětem ÚPI vydané stavebním úřadem č. 1), musí být srozuměn s možnými důsledky takového počínání. Řízení o odstranění (dodatečném povolení) stavby má obecně velmi přísná pravidla, a to právě z hlediska stavebníka, na němž spočívá důkazní břemeno souladu nepovolené stavby s veřejným zájmem. Toto břemeno stavebník musí unést (tj. doložit stavebnímu úřadu důkazy o souladu stavby s veřejným zájmem), pokud mu nemá stavební úřad nařídit odstranění takové stavby. Důkaz o tom, že stavba neodporuje veřejnému zájmu na ochraně lesa, pak stěžovatel může stavebnímu úřadu (nyní již stavebnímu úřadu č. 2) doložit jen prostřednictvím kladného závazného stanoviska orgánu státní správy lesů. Pravdou pak je, že tento správní orgán, konkrétně OŽPZ MěÚ, musí při posouzení žádosti stěžovatele o vydání závazného stanoviska skutečně v prvé řadě hájit zájem na ochraně lesa. Za všech okolností však musí jít o stanovisko objektivní, zásadně zaměřené na otázky ve věcné působnosti orgánu státní správy lesů. Chybná argumentace, navíc mimo působnost orgánu státní správy lesů (v tomto případě v otázce souladu stavby s ÚPD), naopak může vyvolat pochybnost o správnosti stanoviska jako celku. Důvody, které mě přiměly vytknout postupu a výslednému stanovisku OŽPZ MěÚ nedostatky, jsem podrobně popsala již v části "C" této zprávy. Účelem těchto výtek však nebylo přehodnotit stanovisko po věcné stránce (takový postup mi ani nepřísluší), ale upozornit, jaké okolnosti činí toto stanovisko nepřesvědčivým. Ve stručnosti bych již tedy jen shrnula, že závazné stanovisko OŽPZ MěÚ ze dne 10. 11. 2009, sp. zn. OZPZ 1156/2009-59528/2009-Sm, vydané dle ustanovení § 14 odst. 2 lesního zákona ve věci umístění stavby rodinného domu pana M., je odůvodněno způsobem, který nelze bez výhrad přijmout. Je zde totiž vysloven závěr, dle něhož je umístění stavby jako celku (resp. záměru stavebníka v tehdejší podobě) v rozporu s Územním plánem města T. Jak jsem již ale výše uvedla, v této části stanovisko OŽPZ MěÚ neodpovídalo skutečnosti a takové hodnocení navíc příslušelo stavebnímu úřadu. Jak jsem již také naznačila, zcela přesvědčivě pro mě nevyznívá ani zbývající část odůvodnění závazného stanoviska, která se již týká samotné problematiky státní správy lesů. K věcnému přehodnocení zde vyslovených závěrů nejsem povolána, jde o záležitost v kompetenci OŽPZ KrÚ. II. Zároveň se obracím na ředitele Krajského úřadu S., jemuž zároveň předkládám k úvaze možný způsob nápravy pochybení zjištěných v postupu podřízeného správního orgánu, OŽPZ MěÚ, v tomto rozsahu. Kromě toho, že považuji za nutné, aby byl OŽPZ KrÚ seznámen s mým hodnocením záležitosti výše citovaného závazného stanoviska OŽPZ MěÚ, musím se ještě vrátit k námitce stěžovatele ohledně nerovného přístupu při posuzování obdobných záležitostí. V návaznosti na vyjádření OŽPZ KrÚ konstatuji, že nesprávným postupem v jiných záležitostech skutečně nelze ospravedlnit případné opětovné pochybení. Musím ale také uvést, že způsob, kterým OŽPZ MěÚ a částečně i OŽPZ KrÚ zdůvodnily přijatelnost odlišného posouzení jiných záležitostí ve stejné lokalitě, není přesvědčivý. Je pravdou, že dříve již vydaná stanoviska (převážně od r. 2003 do r. 2008), vydávaná také formou rozhodnutí (dle tehdy platné právní úpravy), již v současnosti nelze přezkoumat. Jak jsem již ale výše naznačila, častým problémem v praxi úřadů je používání nepřesných nebo nesprávných termínů při popisu hodnocené věci (tento problém je obecný, netýká se jen OŽPZ MěÚ). Z uvedených důvodů doporučuji řediteli Krajského úřadu S., aby OŽPZ KrÚ na nejbližší poradu s orgány státní správy lesů kraje přizval také ORR KrÚ (uvážit v té souvislosti lze i společnou poradu orgánů státní správy lesů a stavebních úřadů kraje), se zaměřením na používání vhodné terminologie dle stavebního zákona, dále pak na metodický výklad k problematice změn stavby. Kromě toho by mělo svůj nepochybný význam, pokud by program porady mohl zahrnovat i výklad některých pojmů z oblasti územního plánování, jako je "zastavěné území", "zastavitelná plocha" apod., v zájmu přesnějšího posuzování stavebních záměrů z hlediska jejich souladu s ÚPD. III.Na základě skutkových zjištění a jejich vyhodnocení jsem dospěla k závěru, že v současné době nemám důvod vytýkat pochybení stavebnímu úřadu č. 1 ani stavebnímu úřadu č. 2. V tom smyslu budou s obsahem této zprávy seznámeni starosta města T. a starosta obce Z., jimž bude také umožněno se ke zprávě vyjádřit. Momentálně také neshledávám důvod zasahovat do řízení o dodatečném povolení stavby vedeného stavebním úřadem č. 2. Stavební úřad č. 2, podle mého názoru, ve věci postupuje způsobem předpokládaným ustanovením § 129 stavebního zákona. Nemohu předpokládat, s jakým závěrem stavební úřad posoudí žádost stěžovatele (stavebníka) o prodloužení lhůty k doplnění žádosti o dodatečné povolení stavby, vyhrazuji si však prostřednictvím starosty obce Z. sledování dalšího vývoje předmětného řízení. IV. V neposlední řadě bude tato zpráva poskytnuta stěžovateli. Tato průběžná zpráva o šetření bude posléze podkladem pro moje závěrečné hodnocení celé záležitosti. RNDr. Jitka S e i t l o v á zástupkyně veřejného ochránce práv [1] Citované ustanovení stavebního zákona upravuje kromě jiného podmínky, za kterých lze stavbu dodatečně povolit, resp. nemusí být nařízeno její odstranění. [2] Citované ustanovení správního řádu zakotvuje právní úpravu vydávání správních rozhodnutí podmíněných závazným stanoviskem tzv. dotčeného orgánu (tj. správního orgánu, kterému přísluší, aby v určitém správním řízení hájil zájem chráněný zvláštním předpisem). Dle § 149 odst. 1 správního řádu, závazné stanovisko je úkon učiněný správním orgánem na základě zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení a jehož obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu. [3] Dle uvedeného zákonného ustanovení, dotýká-li se řízení podle zvláštních předpisů zájmů chráněných tímto zákonem, rozhodne stavební úřad nebo jiný orgán státní správy jen se souhlasem příslušného orgánu státní správy lesů, který může svůj souhlas vázat na splnění podmínek. Tohoto souhlasu je třeba i k dotčení pozemků do vzdálenosti 50 m od okraje lesa. Souhlas vydávaný jako podklad pro rozhodnutí o umístění stavby nebo územní souhlas a dále pro rozhodnutí o povolení stavby, zařízení nebo terénních úprav anebo jejich ohlášení je závazným stanoviskem podle správního řádu (resp. dle jeho § 149 odst. 1) a není samostatným rozhodnutím ve správním řízení. [4] Dle citovaného zákonného ustanovení, nadřízený správní orgán usnesením pověří k projednání a rozhodnutí věci jiný věcně příslušný podřízený správní orgán ve svém správním obvodu, jestliže podřízený správní orgán není z důvodu vyloučení všech úředních osob (§ 14) tohoto orgánu nebo členů orgánu, který rozhoduje ve sboru, způsobilý věc projednat a rozhodnout; v tomto případě nadřízený správní orgán pověří správní orgán, jehož správní obvod sousedí se správním obvodem nezpůsobilého správního orgánu. [5] Zde je upravena sankce za přestupek spočívající (krom jiného) v provádění stavby, kterou je třeba ohlásit stavebnímu úřadu, bez takového ohlášení. [6] Citované ustanovení správního řádu představuje právní úpravu vyloučení úředních osob z projednávání a rozhodování věci při důvodném předpokladu podjatosti.