Poznámka/Výsledek případu

Právní věty

Text dokumentu

V Brně dne 31. května 2016 Sp. zn.: 1057/2016/VOP/PPK Zpráva o šetření ve věci uložení pořádkové pokuty Dne 18. 2. 2016 se na veřejnou ochránkyni práv obrátila X.Y., bytem XXXXX (dále jen "stěžovatelka"), která vznesla výhrady k postupu Magistrátu hl. m. Prahy, odboru stavebního řádu (dále jen "magistrát"), a Úřadu městské části Praha 4, odboru stavebního (dále jen "stavební úřad"), ve věci uložení pořádkové pokuty. K sankci ve formě pořádkové pokuty přikročil stavební úřad proto, že dle něj stěžovatelka závažným způsobem ztížila provedení oznámené kontrolní prohlídky stavby bytového domu č. p. AAA/A, Praha 4, k. ú. Podolí. Předmětem oznámené kontrolní prohlídky stavby byly provedené změny stavby bytového domu spočívající v provedení stavebních úprav v bytě č. 2 v I.NP. Vyřízení podnětu jsem se na základě pověření veřejné ochránkyně práv Mgr. Anny Šabatové, Ph.D., ujal já, neboť ochránkyně využila své možnosti, dané jí ustanovením § 2 odst. 4 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, přenést na mě některé oblasti své činnosti, do níž patří i oblast stavebního řádu. A - Předmět šetření Stěžovatelka ve svém podnětu namítala, že jí stavební úřad rozhodnutím č. j. P4/136664/15/OST/OLJO, ze dne 14. 10. 2015, uložil podle ustanovení § 173 odst. 1 písm. b) stavebního zákona[1] pořádkovou pokutu ve výši 5.000,- Kč za to, že závažným způsobem ztížila provedení kontrolní prohlídky stavby. Na výzvu stavebního úřadu ze dne 23. 7. 2015 se totiž nezúčastnila kontrolní prohlídky nařízené na den 13. 8. 2015, ač k tomu byla podle ustanovení § 154 odst. 1 písm. c) stavebního zákona povinna. Stěžovatelka se e-mailem ze dne 11. 8. 2015 z účasti na kontrolní prohlídce stavby omluvila. Proti rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 14. 10. 2015 stěžovatelka podala odvolání, které doplnila ve dnech 7. 12. 2015 a 18. 12. 2015 mj. o lékařské potvrzení ze dne 27. 11. 2015. V něm bylo ošetřující lékařkou uvedeno, že v termínu 10.−17. 8. 2015 se k základnímu onemocnění pacientky přidaly další potíže a byl jí nařízen klid na lůžku. Dále je v lékařském potvrzení uvedeno, že zdravotní stav pacientky neumožňoval účastnit se kontrolní prohlídky stavby dne 13. 8. 2015. Magistrát v odvolacím řízení rozhodnutím č. j. MHMP 220029/2016, ze dne 10. 2. 2016, rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 14. 10. 2015 potvrdil a odvolání stěžovatelky zamítl. Důvodnost zahájení šetření jsem spatřoval především v posouzení skutečnosti, zda správní orgány dostály základním zásadám jejich činnosti obsaženým ve správním řádu[2]. B - Skutková zjištění Z podkladů, které jsem obdržel od stěžovatelky a které jsem v rámci probíhajícího šetření shromáždil od příslušných správních orgánů (zejm. jejich stanoviska k danému případu), jsem zjistil následující podstatné skutečnosti. Stavební úřad vydal rozhodnutí č. j. P4/136664/15/OST/OLJO, ze dne 14. 10. 2015, kterým uložil podle ustanovení § 173 odst. 1 písm. b) stavebního zákona stěžovatelce pořádkovou pokutu ve výši 5.000,- Kč za to, že závažným způsobem ztížila provedení kontrolní prohlídky stavby. V odvolacím řízení magistrát rozhodnutím č. j. MHMP 220029/2016, ze dne 10. 2. 2016, rozhodnutí stavebního úřadu o uložení pořádkové pokuty potvrdil. Z vyjádření stavebního úřadu[3] vyplynulo, že výzvu k účasti na kontrolní prohlídce ze dne 23. 7. 2015, č. j. P4/O97981/15/OST/KOMI, stěžovatelce doručil do datové schránky dne 27. 7. 2015. Účelem nařízené kontrolní prohlídky bylo zjištění skutečného stavu stavby, tedy provedení stavebních úprav komínového zdiva v bytě č. 2 v l.NP, a zjištění, zda je stavba užívána k povolenému účelu. Stavební úřad ve vyjádření uvedl, že vyzval stěžovatelku k předložení potřebných dokladů, když při kontrolní prohlídce konané již dne 31. 1. 2013 zjistil, že byla odstraněna část komínového zdiva mezi předsíní a obytnou místností. Rovněž uvedl, že komínové zdivo je společnou částí domu a stavební úprava společné části domu je zahrnuta pod správu domu, za kterou je odpovědné společenství vlastníků. Dále stavební úřad ve vyjádření potvrdil, že mu dne 11. 8. 2015 stěžovatelka doručila elektronické podání, jehož předmětem byla omluva z účasti pro vážnou nemoc, a ocitoval jeho obsah. V omluvě stěžovatelka uvedla následující text (cit.): " ... tímto OST Praha 4 dávám na vědomí, že jsem v dočasné pracovní neschopnosti (číslo potvrzení pracovní neschopnosti C1336278). V současnosti je můj zdravotní stav vážný, tudíž se nemohu účastnit Vámi navrhovaného termínu kontrolní prohlídky." Dle stavebního úřadu svolanou kontrolní prohlídku dne 13. 8. 2015 provedl, neboť na ni přizval též další osoby. Do protokolu z kontrolní prohlídky předsedkyně výboru Společenství vlastníků jednotek domu č. p. 406 v Praze 4 (dále jen "předsedkyně SVJ") uvedla následující (cit.): "Když jsem přicházela domů z práce, pí Y. odcházela od domu pryč." Stavební úřad následně dne 7. 9. 2015 požádal Pražskou správu sociálního zabezpečení, oddělení evidence práce neschopných a kontroly dodržování režimu dočasně práce neschopných pojištěnců, o sdělení, zda měla stěžovatelka povolené vycházky, a to zejména v odpoledních hodinách, především s ohledem na dobu nařízené kontrolní prohlídky. Dne 18. 9. 2015 stavební úřad obdržel odpověď na svou žádost o poskytnutí součinnosti, ve které Pražská správa sociálního zabezpečení mj. uvedla, že stěžovatelka měla od 10. 7. 2015 do 4. 9. 2015 povoleny vycházky v čase od 10:00 hod. do 12:00 hod. a od 14:00 hod. do 16:00 hod. Stavební úřad ve vyjádření dále uvedl, že z úřední činnosti je mu známo, že stěžovatelka měla v době konání kontrolní prohlídky vycházky a nezdržovala se v místě svého bydliště, tedy v místě, kde měla být učiněna kontrolní prohlídka dne 13. 8. 2015 v 15:00 hodin. To i přesto, že se v odůvodnění své neúčasti na konané kontrolní prohlídce na svůj vážný zdravotní stav, neumožňující jí účastnit se uvedené kontrolní prohlídky v místě jejího bydliště, odvolávala. Stěžovatelka se dle vyjádření stavebního úřadu omluvila z konání kontrolní prohlídky z důvodu vážného zdravotního stavu, který jí neumožnil účastnit se předmětné kontrolní prohlídky, i když jí současně umožnil v době povolených vycházek odejít z její bytové jednotky. S odkazem na uvedené má stavební úřad za to, že pořádková pokuta byla uložena důvodně. Stavební úřad následně doplnil[4], že na základě žádosti stěžovatelky o prominutí pořádkové pokuty rozhodnutím č. j. P4/050641/16/OST/KABA, ze dne 7. 4. 2016, snížil uloženou pořádkovou pokutu o 2.000,- Kč. Snížení pořádkové pokuty stavební úřad odůvodnil tím, že stěžovatelka následně řádně plnila svoje procesní povinnosti, tj. umožnila vstup do bytu v rámci kontrolní prohlídky nařízené na den 26. listopadu 2015 a poskytla veškerou potřebnou součinnost. Stavební úřad uvedl, že pořádkovou pokutu však nelze zcela prominout, neboť vychází ze svědecké výpovědi předsedkyně SVJ o tom, že v den kontrolní prohlídky stěžovatelku viděla odcházet z domu, a dále ze skutečnosti, že stěžovatelka měla v inkriminované době povoleny vycházky. Dle stavebního úřadu povolení vycházek svědčí o tom, že zdravotní stav umožňoval stěžovatelce účast na kontrolní prohlídce. Stavební úřad rovněž uvedl, že nemá žádný důvod nevěřit svědecké výpovědi předsedkyně SVJ. Magistrát ve vyjádření[5] k dané kauze uvedl, že (cit.): "S tvrzením stěžovatelky, že v řádně doloženém lékařském potvrzení bylo uvedeno, že její zdravotní stav neumožňoval její účast na kontrolní prohlídce stavby, nelze souhlasit. V žádné písemnosti založené ve správním spisu není uvedeno, že zdravotní stav stěžovatelky neumožňuje její účast na kontrolní prohlídce. Naopak v době konání kontrolní prohlídky měla povolenou vycházku, tj. od 14:00 hod. do 16:00 hod., nic jí tedy nebránilo se kontrolní prohlídky zúčastnit, zejména když se schůzka konala před bytovým domem č. p. 406 v k. ú. Podolí, ve kterém má trvalé bydliště. Písemnosti týkající se zdravotního stavu stěžovatelky, ze kterých MHMP při rozhodování vycházel, jsou založeny ve správním spisu stavebního úřadu." V závěru vyjádření magistrát konstatuje, že v postupu stavebního úřadu neshledal pochybení, jak je zřejmé z odůvodnění jeho odvolacího rozhodnutí ze dne 10. 2. 2016. Magistrát stavebnímu úřadu doporučil postup dle ustanovení § 62 odst. 6 správního řádu, tj. aby v dalším průběhu řízení zkoumal plnění procesních povinností stěžovatelky, resp. možnost prominutí či snížení pokuty. C - Hodnocení věci zástupcem ochránkyně Zákon o veřejném ochránci práv mi v ustanovení § 1 odst. 1 ukládá povinnost působit k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívat k ochraně základních práv a svobod. Na úvod bych rád uvedl, že je v pravomoci stavebního úřadu uložit pořádkovou pokutu tomu, kdo závažným způsobem ztěžuje provedení kontrolní prohlídky tím, že se na výzvu stavebního úřadu kontrolní prohlídky nezúčastní, ač je k tomu dle zákona povinen.[6] Ustanovení § 154 odst. 1 písm. c) stavebního zákona zakotvuje povinnost vlastníka stavby umožnit kontrolní prohlídku, a pokud tomu nebrání vážné důvody, této prohlídky se zúčastnit. Účelem a smyslem těchto ustanovení je bezpochyby ochrana veřejných zájmů v případech, kdy je bezdůvodně bráněno zjištění skutečného stavu stavby. Než přikročím k vlastnímu hodnocení dané kauzy, musím se vyjádřit ke skutečnosti, kterou jsem zjistil z vyjádření stavebního úřadu. Dle stavebního úřadu kontrolní prohlídku nařídil proto, aby zjistil skutečný stav stavby, tj. provedení stavebních úprav komínového zdiva v bytě č. 2 v l.NP, a ověřil, zda je stavba užívána k povolenému účelu. Stavební úřad ve vyjádření uvedl, že při kontrolní prohlídce konané již dne 31. 1. 2013 zjistil, že byla odstraněna část komínového zdiva mezi předsíní a obytnou místností. Dle ustanovení § 80 odst. 2 správního řádu nadřízený správní orgán učiní opatření proti nečinnosti i tehdy, pokud příslušný správní orgán nezahájí řízení z moci úřední ve lhůtě 30 dnů ode dne, kdy se dozvěděl o skutečnostech odůvodňujících zahájení řízení. Je tak "nepřímo" dána 30denní lhůta pro zahájení řízení z moci úřední (např. i řízení o nařízení odstranění stavby). Kladu si tedy otázku, jak je možné, že již v lednu roku 2013 bylo zjištěno odstranění části stavby a následně, za zhruba dva a půl roku, jde stavební úřad "opět" v téže věci zjišťovat skutečný stav stavby? Důvodnost a správnost takového postupu si však musí především zodpovědět stavební úřad, resp. magistrát jakožto nadřízený správní orgán. Mimo to stěžovatelka uvedla, že kontrolních prohlídek v jejím bytě bylo ze strany stavebního úřadu provedeno od roku 2013 několik. Ověření skutečnosti, nakolik se tato informace zakládá na pravdě a jaký byl důvod opakovaných kontrolních prohlídek, však ponechávám na správních orgánech. Domnívám se, že právě magistrát by si měl řádně ověřit, zda je postup stavebního úřadu vůči stěžovatelce oprávněný a zda již několikrát v minulosti neposkytla řádnou součinnost stavebnímu úřadu, kterému umožnila vstup do bytu a provedení kontrolní prohlídky (tj. závažným způsobem provedení kontrolních prohlídek již několikrát neztížila). Ačkoliv dané s kauzou jistě souvisí, soustředím se dále pouze na řízení ve věci uložení pořádkové pokuty. Při hodnocení dané kauzy vycházím z vyjádření stavebního úřadu, ze kterého jasně vyplývá, že stěžovatelka v omluvě, kterou řádně stavebnímu úřadu doručila, uvedla následující text (cit.): " ... tímto OST Praha 4 dávám na vědomí, že jsem v dočasné pracovní neschopnosti ... V současnosti je můj zdravotní stav vážný, tudíž se nemohu účastnit Vámi navrhovaného termínu kontrolní prohlídky." Jasně tak dala správnímu orgánu na vědomí, že se její zdravotní stav zhoršil. Stavební úřad uvedl, že při rozhodování ve věci uložení pořádkové pokuty vycházel rovněž z tvrzení předsedkyně SVJ, která do protokolu z kontrolní prohlídky uvedla následující (cit.): "Když jsem přicházela domů z práce, pí Y. odcházela od domu pryč." K tomuto stavební úřad uvedl, že nemá žádný důvod nevěřit svědecké výpovědi předsedkyně SVJ. S takovým tvrzením a úvahou nemohu zásadně souhlasit. Stavební úřad musí zjišťovat stav věci bez důvodných pochybností[7] a tuto svědeckou výpověď si měl dle mého názoru řádně a důsledně ověřit a prokázat její pravdivost. Tím spíše tak měl učinit magistrát, když stěžovatelka v doplnění odvolání ze dne 15. 12. 2015 jasně upozornila, že výpověď předsedkyně SVJ je založena na křivém obvinění a nezakládá se na pravdě. Dále na podporu svého tvrzení uvedla, že to měla být právě předsedkyně SVJ, která uplatňovala podněty na provedení kontrolní prohlídky jejího bytu. Jakkoliv mi není známo, zda se dané tvrzení stěžovatelky zakládá na pravdě (tj. že podněty podávala předsedkyně SVJ), nesouhlasím se stavebním úřadem, který pouze stroze konstatoval, že nemá důvod předsedkyni SVJ nevěřit. Magistrát se ověřením pravdivosti této informace nezabýval vůbec. Dle mého názoru se tento důkazní prostředek (výpověď), v případě, kdy stěžovatelka upozornila na nevěrohodnost výpovědi a správní orgán pouze konstatuje, že "nemá důvod nevěřit předsedkyni SVJ", stává naprosto neprůkazným a nelze jej bez dalšího prokázání skutečného stavu využít pro rozhodování ve věci. Ostatně k obdobnému závěru došel též Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku č. j. 4 Ads 44/2010-132, ze dne 30. 12. 2010, kdy uvedl, že (cit.): "Zejména v sankčních správních řízeních zahajovaných ex offo je při zjišťování skutkového stavu kladen zvláštní důraz na naplnění zásady materiální pravdy dle § 3 správního řádu a zásady vyšetřovací dle § 50 odst. 3 tohoto zákona. Důkazní prostředky, které nesplňují dostatečnou míru konkrétnosti, jednoznačnosti a průkaznosti, je nutné odmítnout jako nevyhovující." Nyní se vrátím k otázce zdravotního stavu stěžovatelky. Uložení pořádkové pokuty je formou rozhodnutí, které je dle ustanovení § 62 odst. 5 správního řádu prvním úkonem v řízení. Bylo tedy na stavebním úřadu, aby se řádně vypořádal s otázkou zjištění skutkového stavu, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to ve vztahu k omluvě stěžovatelky. Se stejnou otázkou se pak měl vypořádat též magistrát v rámci odvolacího řízení, a to i ve vztahu k předloženému lékařskému posudku. Magistrát nejenže v odůvodnění svého rozhodnutí neuvádí žádné informace, jak se s těmito skutečnostmi (omluvou a lékařským posudkem) vypořádal, ale ve vyjádření[8] k dané kauze uvedl, že (cit.): "S tvrzením stěžovatelky, že v řádně doloženém lékařském potvrzení bylo uvedeno, že její zdravotní stav neumožňoval její účast na kontrolní prohlídce stavby, nelze souhlasit. V žádné písemnosti založené ve správním spisu není uvedeno, že zdravotní stav stěžovatelky neumožňuje její účast na kontrolní prohlídce." Přitom již omluva stěžovatelky, kterou dne 11. 8. 2015 doručila stavebnímu úřadu, tuto informaci obsahuje. Stejně tak je tato informace uvedena v písemnosti od ošetřující lékařky, kde je uvedeno, že jí byl nařízen klid na lůžku a že (cit.): "zdravotní stav pacientky neumožňoval účastnit se kontrolní prohlídky stavby dne 13. 8. 2015." Tuto stěžovatelka doručila elektronickou formou na stavební úřad dne 7. 12. 2015, kde uvedla, že se jedná o přílohu odvolání a že je možné předložit též originál tohoto důkazního prostředku. Nesouhlasím proto s tvrzením, že tento důkazní prostředek nebyl správním orgánům znám. Stavební úřad i magistrát tak porušily základní zásadu správního řízení, když nezjistily všechny okolnosti případu bez důvodných pochybností, a to jak těch, které svědčily v neprospěch, ale především těch, které svědčily ve prospěch stěžovatelky. Správní orgány, zejm. magistrát, tak nedostály vyšetřovací zásadě uvedené v ustanovení § 50 odst. 3 správního řádu.[9] Přestože stěžovatelka doložila lékařské potvrzení a především v omluvě stavebnímu úřadu uvedla, že se její zdravotní stav zhoršil, není v odvolacím rozhodnutí jediná zmínka o ověření této skutečnosti svědčící ve prospěch stěžovatelky. Správní orgány svá rozhodnutí staví na skutečnosti, že stěžovatelka měla v inkriminovanou dobu povoleny vycházky. Musím však konstatovat, že tato skutečnost bez dalšího nic nevypovídá o tom, jaký byl skutečný zdravotní stav stěžovatelky. Naopak musím vytknout, že se magistrát předloženým lékařským potvrzením v odvolacím rozhodnutí vůbec nezabýval (viz e-mail stěžovatelky ze dne 7. 12. 2015 odeslaný stavebnímu úřadu; zda došlo k řádnému postoupení doplnění odvolání ze strany stavebního úřadu, již ponechávám na správních orgánech, které jsou vázány zejména ustanovením § 12 správního řádu o postoupení podání, a nemůže tak jít případné nepostoupení podání k tíži stěžovatelky). V souladu s vyšetřovací zásadou bylo povinností magistrátu (resp. i stavebního úřadu, pokud by v rámci odvolacího řízení došlo ke zrušení rozhodnutí o uložení pořádkové pokuty a vrácení věci k novému projednání) řádně ověřit skutečnost zhoršení zdravotního stavu stěžovatelky, a to za pomoci všech dostupných prostředků (zejm. požadovat doložení dalších informací a důkazů od stěžovatelky, kdy by ošetřující lékařka doplnila další důležité skutečnosti podstatné po posouzení otázky možnosti, či nemožnosti účasti na kontrolní prohlídce; např. datum prohlídky u ošetřující lékařky, a to po údajném zhoršení zdravotního stavu; vysvětlení, proč byly povoleny vycházky, přestože zdravotní stav stěžovatelky dle následného potvrzení nedovoloval opuštění bytu apod.). I když jsem si vědom, že se vyskytují případy, kdy vlastník stavby bezdůvodně, např. ve snaze zabránit zjištění nepovolené stavby, brání provedení kontrolní prohlídky za pomoci nejrůznějších (i smyšlených) tvrzení, dle mého názoru není bez řádného zjištění skutkového stavu možné přikročit v případech, jako je tento, k udělení pořádkové pokuty. Tím spíše se pak jeví udělení pořádkové pokuty v dané kauze za nepřiměřené a nedůvodné, když bylo již dříve provedeno několik kontrolních prohlídek ve stejné věci (minimálně jednu z roku 2013 zmiňuje i stavební úřad) a stavební úřad ani magistrát řádně nezjistily stav věci bez důvodných pochybností (tj. neověřily a neprokázaly skutečnosti stran zdravotního stavu stěžovatelky a věrohodnosti svědecké výpovědi). D - Závěry Na základě výše popsaných zjištění a úvah jsem ve smyslu ustanovení § 18 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv dospěl k přesvědčení, že se stavební úřad i magistrát dopustily pochybení spočívajícího v nezjištění stavu věci bez důvodných pochybností. Postupem správních orgánů byla v daném případě porušena zásada legality a zásada materiální pravdy promítnutá do ustanovení § 50 odst. 3 správního řádu, které dává správnímu orgánu za povinnost v řízení ex offo i bez návrhu zjistit všechny rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch, i v neprospěch toho, komu má být povinnost uložena.[10] Zprávu o šetření zasílám stavebnímu úřadu a magistrátu a žádám, aby se v zákonné lhůtě 30 dnů od jejího doručení vyjádřily ke zjištěným pochybením a informovaly mě o přijatých opatřeních k nápravě. Zpráva shrnuje mé dosavadní poznatky, které mohou být podkladem pro závěrečné stanovisko. Jelikož jsem informován o současném stavu dané kauzy, kdy stěžovatelka podala proti rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 7. 4. 2016 o snížení pořádkové pokuty odvolání a magistrát dosud o jejím odvolání nerozhodl, očekávám, že magistrát v odvolacím řízení přihlédne k právní argumentaci, kterou jsem uvedl v části C této zprávy. Zprávu zasílám rovněž stěžovatelce. JUDr. Stanislav Křeček v. r. zástupce veřejné ochránkyně práv [1] zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů [2] zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů [3] písemnost tajemníka Úřadu městské části Praha 4 č. j. OKAT/67/16/Kár, ze dne 7. 4. 2016 [4] písemnost tajemníka Úřadu městské části Praha 4 č. j. OKAT/104/16/Kár, ze dne 19. 4. 2016 [5] písemnost ředitelky Magistrátu hl. m. Prahy č. j. MHMP 538135/2016, ze dne 5. 4. 2016 [6] viz ustanovení § 173 odst. 1 písm. b) stavebního zákona [7] Ustanovení § 3 správního řádu stanoví, že nevyplývá-li ze zákona něco jiného, postupuje správní orgán tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro soulad jeho úkonu s požadavky uvedenými v ustanovení § 2 správního řádu. [8] písemnost ředitelky Magistrátu hl. m. Prahy č. j. MHMP 538135/2016, ze dne 5. 4. 2016 [9] Dle ustanovení § 50 odst. 3 správního řádu je správní orgán v řízení, v němž má být z moci úřední uložena povinnost, povinen i bez návrhu zjistit všechny rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch, i v neprospěch toho, komu má být povinnost uložena. [10] K tomu srovnej též rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 5 As 7/2011-48, ze dne 7. 4. 2011, dostupný na adrese www.nssoud.cz.