Poznámka/Výsledek případu

Právní věty

Text dokumentu

V Brně dne 14. dubna 2016 Sp. zn.: 5556/2013/VOP/MKZ Zpráva o šetření ve věci R. L. V září 2013 se na mého předchůdce JUDr. Pavla Varvařovského obrátil pan R. L., bytem XXXXX (dále také "stěžovatel"), v záležitosti zamítnutí jeho žádosti o rekvalifikaci pro obor "Kamnář". Ochránce požádal o posouzení případu, s jehož řešením neuspěl ani u Ministerstva práce a sociálních věcí. Stěžovatel se potýkal s dlouhodobou nemožností nalézt vhodné pracovní uplatnění v souvislosti se sníženou pracovní způsobilostí po pracovním úrazu utrpěném v roce 2009. V podání se také podivoval nad tím, že Česká správa sociálního zabezpečení (dále jen "ČSSZ") zamítla jeho žádost o invalidní důchod, neboť jeho pracovní schopnost poklesla "pouze" o 20 %. A - Předmět šetření Stěžovatel namítal, že mu Úřad práce České republiky - krajská pobočka v Příbrami, kontaktní pracoviště v Berouně (dále také "úřad práce"), oznámil neschválení žádosti o rekvalifikaci, aniž by uvedl konkrétní důvod. Stěžovatel následně požadoval po úřadu práce zdůvodnění zamítnutí své žádosti. Obdržel vyjádření, že požadovaná rekvalifikace nebyla shledána v jeho případě účelnou vzhledem k délce rekvalifikačního kurzu. Stěžovatel se obrátil s žádostí o posouzení případu i na Ministerstvo práce a sociálních věcí (dále také "ministerstvo"). V odpovědi ministerstvo jako důvod neschválení rekvalifikace uvedlo nesplnění podmínky zdravotního stavu. Stěžovatel také upozorňoval, že žádost o rekvalifikaci dle zákona o zaměstnanosti[1] podal v březnu 2012 na základě doporučení a výsledků testu poradenského programu absolvovaného v březnu 2012 v rámci individuálního akčního plánu sestaveného ve spolupráci s úřadem práce. Dále poukazoval na svoji součinnost s úřadem práce a osobní aktivitu, kterou vyvíjel několik měsíců "při přípravě" na rekvalifikaci pro obor "Kamnář". Nerozuměl tomu, proč mu úřad práce žádost o rekvalifikaci zamítnul. Z přiložené dokumentace byl patrný rozpor mezi důvody pro zamítnutí žádosti, které uvedl úřad práce, a důvodem, který objasnilo ministerstvo. Naopak z dokumentů nebylo zřejmé, jakým způsobem úřad práce spolupracoval se stěžovatelem při zjišťování informací k výběru rekvalifikace, zda ho úřad práce informoval o podmínce dobrého zdravotního stavu bez poruchy hybnosti horních a dolních končetin, případně zda mu úřad práce sám nabídl účast v jiném rekvalifikačním kurzu. S ohledem na výše uvedené nejasnosti týkající se postupu úřadu práce při vyřizování žádosti o rekvalifikaci se můj předchůdce rozhodl v souladu s ustanovením § 14 zákona o veřejném ochránci práv[2] zahájit šetření postupu Úřadu práce České republiky - krajské pobočky v Příbrami, kontaktního pracoviště Beroun. Cílem šetření bylo získat informace, o jakou formu rekvalifikace se v daném případě jednalo, jak úřad práce spolupracoval s uchazečem od podání žádosti o rekvalifikaci až do jejího zamítnutí, proč existují rozdílné důvody pro neschválení rekvalifikace sdělené stěžovateli dvěma správními úřady, zda úřad práce nabídl uchazeči vzhledem k jeho snížené zdravotní způsobilosti účast i v jiných rekvalifikačních kurzech zajišťovaných úřadem práce, zda úřad práce stěžovatele informoval o podmínkách rekvalifikace (např. existující zdravotní omezení), či zda je stěžovatel sám předběžně projednal s rekvalifikačním zařízením (s ohledem na zákonné podmínky pro následné schválení a proplacení zvolené rekvalifikace). Předmětem šetření naopak nebyl postup ČSSZ při zamítnutí žádosti stěžovatele o invalidní důchod, neboť na základě obdržené dokumentace ochránce neshledal, že by ČSSZ postupovala v rozporu se zákonem. B - Skutková zjištění Na základě výzvy k poskytnutí spisové dokumentace a vyjádření k podnětu sdělil ředitel Úřadu práce České republiky - krajské pobočky v Příbrami, kontaktního pracoviště Beroun, Ing. Zdeněk Bělohrádek ochránci toto: "Uchazeči o zaměstnání jsou informováni o možnostech rekvalifikace od svých zprostředkovatelek. V případě zájmu je uchazeč o zaměstnání poslán k odborníkovi - poradci pro volbu povolání, a to v případech, kdy si není jist, o jakou rekvalifikaci chce požádat. V tomto konkrétním případě došli k závěru, že by pro pana L. byla vhodná rekvalifikace Kamnář. Uchazeč se však nezmínil o svém zdravotním stavu. Po podání žádosti o rekvalifikaci u pracovníka rekvalifikací začal probíhat proces schvalování této žádosti. Při této příležitosti bylo zjištěno, že pan L. dne 8. 9. 2011 předložil lékařskou zprávu u své zprostředkovatelky, ze které vyplývá, že není schopen pracovat s vibračními nástroji a není schopen přenášet břemena s hmotností nad 5 kg. Dne 26. 6. 2012 jsme obdrželi zprávu od lékaře, že si klient podal žádost o invalidní důchod a následně jsme 25. 7. 2012 obdrželi rozhodnutí ČSSZ v Praze, že pan R. L. není invalidní, neboť z důvodu dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu jeho pracovní schopnost poklesla pouze o 20 %. Dne 1. 8. 2012 KoP Beroun obdržel vyjádření praktického lékaře, že pan R. L. je schopen vykonávat fyzickou práci např. Kamnář. Jedná se mimochodem o stejného lékaře, který dne 8. 9. 2011 vydal vyjádření, že pacient není schopen pracovat s těžkými břemeny nad 5 kg. Z nabídky zabezpečení rekvalifikace zaslané KoP Beroun od střední školy A jednoznačně vyplývá, že uchazeči nesmějí mít poruchy horních a dolních končetin, nemoci pohybového ústrojí, chronická onemocnění cest dýchacích, alergie na prach a chronické kožní problémy. S přihlédnutím k výše uvedeným skutečnostem si KoP Beroun vyžádalo od pana R. L. čestné prohlášení, že po případném ukončení rekvalifikace bude samostatně podnikat v oboru Kamnář." Dále ředitel kontaktního pracoviště ochránce informoval: "Panu R. L. byla samozřejmě nabídnuta i možnost zvolené rekvalifikace, tuto možnost odmítl, neboť při této formě rekvalifikace nemá nárok na podporu při rekvalifikaci. Úřad práce ČR především s přihlédnutím k dlouhodobě nepříznivému zdravotnímu stavu stěžovatele a charakteru zvolené profese neshledal rekvalifikaci jako účelnou, v žádném případě se tedy nejedná o jiný důvod, než jaký uvedlo ve své odpovědi MPSV ČR." Ze spisové dokumentace vyplývá, že pan L. byl veden v evidenci uchazečů o zaměstnání od září 2011. V březnu 2012 s ním zprostředkovatelka práce vypracovala tzv. individuální akční plán (dále také "IAP").[3] Stěžovatel se v IAP zavázal k tomu, že absolvuje poradenský program za účelem řešení překážek v jeho pracovním uplatnění. Výsledkem individuálního poradenství bylo doporučení k účasti na rekvalifikaci v oboru "Kamnář". Posléze podal žádost o rekvalifikaci. V této žádosti zprostředkovatelka práce potvrdila doporučení k účasti v rekvalifikaci. Součástí spisové dokumentace je také "nabídka zabezpečení rekvalifikace", zpracovaná rekvalifikačním zařízením střední školou A s datem 1. 6. 2012. Z ní vyplývá, že předmětem nabídky je rekvalifikační vzdělávací program s názvem "Kamnář montér topidel" s termínem konání rekvalifikace od října 2012 do srpna 2013. V kolonce s názvem "zdravotní předpoklady" je uvedeno, že "uchazeči nesmějí mít poruchy horních a dolních končetin, nemoci pohybového ústrojí, chronická onemocnění cest dýchacích, alergie na prach a chronické kožní problémy". Součástí dokumentace je i vyjádření lékaře ze září 2011 určené pro úřad práce v souvislosti se zařazením stěžovatele do evidence. V něm lékař potvrzuje, že "pan L. není schopný práce s vibračními nástroji a přenášení těžkých břemen nad 5 kg". Stěžovatel následně předložil úřadu práce lékařské potvrzení vystavené v červnu 2012, v němž se však identický lékař vyjadřuje, že "dle vyšetření je pacient zřejmě schopen vykonávat fyzickou práci, čekám na vyjádření posudkového lékaře - podal návrh na invalidní důchod."[4] Z dalšího zdravotního záznamu vystaveného lékařem dne 1. 8. 2012 přímo pro úřad práce vyplývá, že z hlediska praktického lékaře je "stěžovatel schopen vykonávat fyzickou práci, třeba kamnáře. Interně zdráv." Ze spisové dokumentace také plyne, že si úřad práce vyžádal od stěžovatele čestné prohlášení, že po ukončení rekvalifikace bude samostatně podnikat v oboru "Kamnář." Pan L. reagoval na tuto výzvu úřadu práce dne 22. 8. 2012 s tím, že vyjádřil nemožnost jakkoli se zavázat i jen čestným prohlášením ke svému budoucímu podnikání v době celosvětové ekonomické recese. Připustil, že možnost diskutované rekvalifikace využije v plné míře jeho schopností a v budoucnu se pokusí na základě všech získaných řemeslných dovedností o fungování bez podpůrných státních mechanismů pro nezaměstnané. Ve vyjádření požádal také o písemné zdůvodnění pro případ, že by jeho žádost byla zamítnuta. Odborná komise krajské pobočky úřadu práce posuzující žádosti o rekvalifikace na poradě konané dne 28. 8. 2012 žádost stěžovatele zamítla. Dne 19. 9. 2012 požádal stěžovatel o revizi rozhodnutí o zamítnutí rekvalifikace. Následně dne 2. 10. 2012 obdržel od krajské pobočky úřadu práce odpověď, která obsahuje toto odůvodnění zamítnutí žádosti: "Rekvalifikace byla vytvořena proto, aby se uchazeč o zaměstnání na trhu práce co nejdříve uplatnil. Realizace rekvalifikačních kurzů by měla být proto co nejintenzivnější, k čemuž by v tomto případě nedošlo. Rekvalifikace trvající 10 měsíců, konající se pouze jedenkrát měsíčně od pátku do neděle, není v žádném případě intenzivní rekvalifikace." Podaná žádost nebyla shledána účelnou. Stěžovatel se po odmítnutí úřadem práce obrátil na ministerstvo. To si vyžádalo stanovisko úřadu práce. V písemné odpovědi ze dne 24. 10. 2012 ředitel odboru právní podpory a metodiky trhu práce Ing. Štefan Duháň vyrozuměl stěžovatele o tom, že při určování obsahu a rozsahu rekvalifikace se vychází z dosavadní kvalifikace a zdravotního stavu žadatele. Odborná komise úřadu práce dospěla při posuzování žádosti k závěru, že ze zdravotního hlediska pan L. nesplnil vstupní požadavky rekvalifikačního zařízení, a žádost o rekvalifikaci zamítla. Upozornil stěžovatele také na to, že zabezpečení rekvalifikace úřadem práce není nárokové, a že ministerstvo nemůže zasahovat do závěrů odborné komise. Současně doporučil stěžovateli hledat takové zaměření rekvalifikace, které jeho zdravotní stav nebude limitovat. C - Hodnocení věci ochránkyní Dle zákona o veřejném ochránci práv jsem oprávněna zabývat se podněty z oblasti zaměstnanosti a trhu práce, pokud se dotýkají činnosti Úřadu práce České republiky s jeho krajskými pobočkami a kontaktními pracovišti (dále jen "úřady práce"), orgánů inspekce práce nebo Ministerstva práce a sociálních věcí. Úřady práce jsou dle zákona o zaměstnanosti orgány působící na úseku zaměstnanosti a trhu práce, které mají za úkol provádět zprostředkování zaměstnání uchazečům o zaměstnání, poskytovat fyzickým osobám a zaměstnavatelům poradenské, informační a další služby v oblasti zaměstnanosti a zajišťovat uplatňování nástrojů aktivní politiky zaměstnanosti a vyplácet podporu v nezaměstnanosti a podporu při rekvalifikaci. Principy a cíle aktivní politiky zaměstnanosti (dále jen "APZ) jsou obsaženy v zákoně o zaměstnanosti.[5] Právní úprava zakotvuje celou škálu nástrojů aktivní politiky zaměstnanosti[6], které podporují uchazeče o zaměstnání a směřují ke zvýšení úrovně zaměstnanosti. Tyto nástroje APZ, včetně rekvalifikace, jsou nenárokové povahy. Vždy záleží na individuálním posouzení žádosti úřadem práce a zvážení objektivních podmínek[7] a osobnostních předpokladů na straně žadatele. Zákonná právní úprava APZ stanoví zásadu, že finanční prostředky APZ mají být vynakládány co nejefektivněji tak, aby byly minimalizovány případy, kdy lze najít uchazeči vhodné zaměstnání jiným způsobem. Jedním z nástrojů aktivní politiky zaměstnanosti je právě rekvalifikace, které se mohou zúčastnit uchazeči o zaměstnání vedení v evidenci úřadu práce. Účelem rekvalifikace uchazeče o zaměstnání je zvýšit jeho odborné vzdělání a praktické dovednosti, tudíž potenciálně zlepšit jeho pozici na trhu práce a posílit šanci na získání pracovního uplatnění. Rekvalifikační kurzy nabízí jednak úřad práce sám (konkrétně jednotlivá kontaktní pracoviště krajských poboček),[8] a jednak lze od 1. 1. 2012 využít zákonem nabízený institut tzv. zvolené rekvalifikace.[9] V rámci tohoto typu rekvalifikace si může uchazeč nebo zájemce o zaměstnání zabezpečit rekvalifikaci individuálně, a zvolit si tak pracovní činnost, na kterou se chce dle svého uvážení rekvalifikovat. Současně je uchazeči umožněno, aby si vybral také sám rekvalifikační zařízení zajišťující zvolený druh rekvalifikace. Tuto možnost uchazeči o zaměstnání většinou využívají v případech, kdy v nabídce úřadu práce rekvalifikace konkrétního zaměření chybí. Po prostudování obdržené spisové dokumentace jsem vyhodnotila, že v případě stěžovatele šlo o rekvalifikaci zajišťovanou úřadem práce. Během šetření podnětu vykrystalizovalo několik problematických aspektů, ke kterým se nyní vyjádřím samostatně. C.1 Postup úřadu práce při vyřizování žádosti o rekvalifikaci C.1.1 Rekvalifikace jako nástroj aktivní politiky zaměstnanosti Rekvalifikace jako nástroj aktivní politiky zaměstnanosti už svým obsahem a charakterem, směřujícím k podpoře uchazeče o zaměstnání k lepšímu uplatnění na trhu práce, představuje zapojení více subjektů do vznikajícího právního vztahu. Iniciátorem tohoto vztahu je uchazeč o zaměstnání, který se rozhodl zvýšit si kvalifikaci a podává žádost o rekvalifikaci. Žádost posuzuje úřad práce. Ten však z pochopitelných důvodů nemůže sám reálně po odborné stránce rekvalifikační vzdělávání realizovat. Může je však zajistit, a to prostřednictvím rekvalifikačního zařízení, které získalo od Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy akreditaci takové vzdělání poskytovat.[10] Po řádném uskutečnění rekvalifikačního kurzu a jeho absolvování uchazečem o zaměstnání pak úřad práce rekvalifikačnímu zařízení uhradí náklady. Nastává tak situace, kdy za možnost získat další vzdělání a praktické zkušenosti nezaplatí přímo účastník kurzu, nýbrž stát prostřednictvím úřadu práce. Finanční prostředky ze státního rozpočtu určené na aktivní politiku zaměstnanosti, zde konkrétně na zvýšení kvalifikace, a tím i zvýšení šance uchazeče o zaměstnání uplatnit se na trhu práce, neobdrží ale přímo žadatel o rekvalifikaci, který by je následně použil na úhradu rekvalifikace, nýbrž přímo rekvalifikační zařízení.[11] Zvýšení kvalifikace a prohloubení vzdělání žadatele o rekvalifikaci tak dotuje stát finančními prostředky ze státního rozpočtu. Vzhledem k výše popsané zvláštnosti vícestranného právního vztahu, resp. existenci dvou propojených dvoustranných právních vztahů vznikajících v souvislosti s rekvalifikací, není v případě rekvalifikace uzavírána pouze jedna dohoda, nýbrž dohody dvě. Úřad práce uzavírá jednu dohodu s rekvalifikačním zařízením (jedná se o dohodu o provedení rekvalifikace), druhou dohodu o rekvalifikaci uzavírá s uchazečem o zaměstnání. Žadatel o rekvalifikaci žádné finanční prostředky přímo od úřadu práce v souvislosti s náklady rekvalifikace neobdrží, s jedinou výjimkou. Úřad práce může poskytnout účastníkovi rekvalifikace příspěvek na úhradu prokázaných nutných nákladů spojených s rekvalifikací.[12] Tento příspěvek ze státního rozpočtu tak přímo čerpá účastník rekvalifikace. Úřad práce poskytuje příspěvky na jednotlivé nástroje aktivní politiky zaměstnanosti na základě žádosti, která má zákonem předepsané náležitosti a přílohy. Bližší podrobnosti o rozhodování o žádosti, resp. o uzavírání dohod, zákon o zaměstnanosti nestanoví. Naopak podmínky a obsah dohody o rekvalifikaci a dohody o provedení rekvalifikace jsou v zákoně o zaměstnanosti konkrétně specifikované. Mezi povinné náležitosti dohody o rekvalifikaci patří mimo jiné závazek uchazeče o zaměstnání uhradit náklady rekvalifikace, pokud bez vážných důvodů nedokončí rekvalifikaci nebo odmítne nastoupit do vhodného zaměstnání odpovídajícího nově získané kvalifikaci.[13] Obdobně musí dohoda o provedení rekvalifikace obsahovat závazek akreditovaného zařízení vrátit poskytnuté finanční prostředky nebo jejich část, pokud mu jeho zaviněním byly poskytnuty neprávem, nebo ve vyšší částce, než náležely. Dohoda také stanoví lhůty a podmínky jejich vrácení.[14] C.1.2 Stávající postup úřadů práce při vyřizování žádostí o rekvalifikaci Zákon o zaměstnanosti výslovně neupravuje "proces", v němž úřad práce vyřizuje žádost o rekvalifikaci konkrétního uchazeče. Pokud se jedná o posuzování vhodnosti rekvalifikace, zákon o zaměstnanosti stanoví určitá obecná kritéria jak pro klasickou[15], tak i zvolenou rekvalifikaci. Způsob schvalování či zamítnutí žádosti o rekvalifikaci zákon o zaměstnanosti přímo výslovně neřeší. Obecná praxe je taková, že po obdržení písemné žádosti o rekvalifikaci příslušný úřad práce žádost projedná v komisi pro posuzování rekvalifikací speciálně ustanovené pro tyto účely, a pokud žádosti vyhoví, zpravidla informuje žadatele o kladném výsledku, např. telefonem, ústně při osobní návštěvě, písemně spíše výjimečně. Následně uzavírá s žadatelem dohodu o rekvalifikaci. Pokud úřad práce žádosti nevyhoví, obvykle žadatele písemně vyrozumí o zamítnutí a uvede i důvod (např. několikanásobná rekvalifikace během krátké doby, zdravotní důvody žadatele omezující absolvování požadované rekvalifikace, délka rekvalifikace, neúčelnost rekvalifikace). Jsou však případy, kdy úřad práce odpoví velmi stručně, anebo důvod zamítnutí vůbec neuvede. Neúspěšní žadatelé se pak v případě zamítnutí žádosti brání podáním stížnosti nebo námitek ke krajské pobočce úřadu práce, případně se obracejí i na Ministerstvo práce a sociálních věcí. Úřad práce poté, co obdrží takovou stížnost či námitky, ji zpravidla prověří a informuje žadatele o výsledku. Vzhledem k tomu, že vyrozumění o zamítnutí žádosti o rekvalifikaci nemá ve stávající praxi úřadu práce formu rozhodnutí ve správním řízení, žadatelé nejsou o možném opravném prostředku poučeni, a tudíž se následně nebrání odvoláním. Z mých dosavadních šetření, která se týkala postupu úřadů práce při realizování aktivní politiky zaměstnanosti, vyplynulo, že úřady práce ve své praxi nerozhodují o žádostech o nástroje a opatření APZ dle správního řádu[16] ve správním řízení, a že v případě zamítnutí žádosti nevydávají správní rozhodnutí. Ke stejnému zjištění jsem dospěla i v tomto případě. C.1.3 Subsidiární použití správního řádu - konkrétně části druhé a třetí Vzhledem k tomu, že zákon o zaměstnanosti neobsahuje bližší úpravu postupu úřadu práce při rozhodování o žádostech o rekvalifikaci, je nutné uvažovat o subsidiární aplikaci obecnějšího předpisu, tedy správního řádu, a to i přesto, že zákon o zaměstnanosti na něj výslovně neodkazuje[17]. Postup úřadu práce dle správního řádu při posuzování a rozhodování o žádostech APZ podporuje skutečnost, jak sám správní řád vymezuje svoji věcnou působnost. Je to obecný právní předpis upravující postupy orgánů moci výkonné, orgánů územních samosprávných celků a jiných orgánů, právnických a fyzických osob, pokud vykonávají působnost v oblasti veřejné správy.[18] Výkonem působnosti v oblasti veřejné správy se rozumí výkon vrchnostenské veřejné moci (tzn. moci, která autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech subjektů, přičemž rozhodující orgán veřejné moci není v rovnoprávném postavení s tímto subjektem)[19]. Aktivní politika zaměstnanosti je bezpochyby výkonem veřejné moci ve smyslu § 1 odst. 1 správního řádu. Úřad práce vrchnostensky rozhoduje o právech a povinnostech subjektů, a contrario nejde o režim soukromého práva dle § 1 odst. 3 správního řádu. Jde o součást státní politiky, jejíž správu v České republice vykonávají Ministerstvo práce a sociálních věcí a Úřad práce České republiky.[20] Dle § 44 správního řádu je podáním žádosti zahájeno správní řízení. Žádostí se rozumí takové podání, kterým se žadatel domáhá, aby mu správní orgán rozhodnutím založil nějaké právo.[21] Dle mého názoru je žádost o rekvalifikaci, stejně jako další žádosti o nástroje či opatření aktivní politiky zaměstnanosti, žádostí ve smyslu § 44 správního řádu. Úkon úřadu práce, kterým reaguje na žádost směřující k dosažení některého z nástrojů APZ (zde rekvalifikace), nelze podřadit pod ustanovení § 154 správního řádu, tzn. úkony dle části IV. správního řádu. Takový úkon úřadu práce nemůže mít v daném případě "pouze" povahu vyjádření, osvědčení, ověření či sdělení. Zmíněnými úkony sice správní orgány vykonávají veřejnou moc, tzn., že je provádí jednostranně vůči konkrétním osobám, nicméně jejich účinky nespočívají ve vzniku, změně nebo zániku práv a povinností dotčené osoby - žadatele. Posuzování žádostí o poskytnutí některého z nástrojů či opatření APZ směřuje jednoznačně k založení určitého práva žadatele, nejde např. o pouhé osvědčení skutečností obecně zřejmých z činnosti správního orgánu. Při takovém úkonu správní orgán často rozhoduje v mezích správního uvážení nebo vykládá neurčité právní pojmy (zde konkrétně má úřad práce posoudit skutečnost, zda je rekvalifikace účelná, zda je pro konkrétního uchazeče vhodná, zda je aktuální potřeba určité pracovní kvalifikace v daném regionu apod.). Takový úkon má mít povahu správního rozhodnutí. Do režimu čtvrté části správního řádu obecně patří veškeré ostatní úkony správních orgánů prováděné při výkonu působnosti v oblasti veřejné správy, na kterou se nevztahuje správní řád (§ 1 odst. 1) a které nejsou rozhodnutími (§ 67 odst. 1 a § 9 správního řádu) nebo opatřeními obecné povahy, ani nesměřují k uzavírání veřejnoprávních smluv.[22] Postup úřadu práce při vyřizování žádostí o nástroje APZ nesplňuje žádnou z těchto podmínek. V případě schválení žádosti uzavírá úřad práce s žadatelem dohodu o rekvalifikaci. Zákon o zaměstnanosti se blíže nezabývá povahou této dohody, uzavřené s žadatelem namísto vydání kladného rozhodnutí. Tato dohoda je tzv. subordinační veřejnoprávní smlouvou[23]. Podrobněji se problematikou subordinačních veřejnoprávních smluv dle § 161 správního řádu, konkrétně ve vztahu k rozhodování o dotacích ve správním řízení, zabýval můj zástupce JUDr. Stanislav Křeček v šetření sp. zn. 6329/2012/VOP/JHO[24]. V šetření dospěl k závěru, že právní úprava subordinačních veřejnoprávních smluv v ustanovení § 161 správního řádu by prakticky měla být aplikována tak, že má-li být namísto kladného rozhodnutí uzavřena veřejnoprávní smlouva nahrazující právní účinky rozhodnutí, správní orgán zahájené řízení zastaví na základě § 66 odst. 1 písm. h) správního řádu[25] a uzavře se žadatelem veřejnoprávní smlouvu (zde dohodu o rekvalifikaci). Řízení se zastavuje usnesením [§ 66 odst. 1 písm. h) správního řádu ve spojení s § 161 odst. 2 správního řádu], které se musí doručit účastníku řízení (a contrario správní řád zde nestanoví výjimku z povinnosti doručit, jak předpokládá § 76 odst. 3 správního řádu).[26] JUDr. Křeček současně uvedl, že lze teoreticky uvažovat o tom, že by nebylo vyžadováno usnesení (aby přístup nebyl příliš formalistický), pokud by tím nebyla dotčena práva účastníků. V případě, kdy není žádosti vyhověno, měl by úřad práce o žádosti rozhodnout (zamítnout ji)[27] v režimu správního řízení a vydat formální rozhodnutí se všemi náležitostmi dle správního řádu (§ 67 a násl. správního řádu).[28] Úřad práce ČR disponuje financemi, které jsou výdaji ze státního rozpočtu, a jako takové podléhají zákonem stanovenému účelu a jsou realizovány standardně mechanismy, které zákon připouští. Právní úprava APZ stanoví zásadu, že finanční prostředky APZ mají být vynakládány co nejefektivněji tak, aby byly minimalizovány případy, kdy lze najít uchazeči vhodné zaměstnání jiným způsobem. Úřad práce posuzuje individuálně každou žádost v kontextu podmínek, které stanoví právní úprava. Zákonem stanovená kritéria však mají často podobu neurčitých právních pojmů, jako např. potřeba trhu práce, regionální podmínky pro uplatnění uchazeče, účelovost, vhodnost rekvalifikace, přínos pro OZP atd. Právní úprava tak umožňuje úřadu práce pohybovat se při posuzování žádostí v širokých mantinelech správního uvážení. Existuje tak reálné riziko rozdílného postupu při hodnocení žádostí. Tím spíše je žádoucí, aby posuzování žádostí v rámci APZ probíhalo ve správním řízení, které by mělo být zárukou předvídatelnosti a transparentnosti rozhodování. C.1.4 Postup úřadu práce při vyřizování žádosti stěžovatele z hlediska naplnění principů dobré správy Úřad práce při posuzování žádostí o rekvalifikaci musí postupovat v souladu s právní úpravou a současně naplňovat tzv. principy dobré správy.[29] Při projednávání žádosti o rekvalifikaci vychází úřad práce z dosaženého vzdělání a kvalifikace, zdravotního stavu, schopností a zkušeností fyzické osoby, která se hodlá rekvalifikovat. Rekvalifikace musí být účelná (po ukončení rekvalifikace je reálná šance získat zaměstnání) a potřebná (dosavadní kvalifikace uchazeče neumožňuje získání vhodného pracovního místa). Úřad práce měl o žádosti stěžovatele rozhodnout ve správním řízení. Neučinil tak. Stěžovatele o zamítnutí žádosti o rekvalifikaci vyrozuměl pouze dopisem. I kdybych pominula tuto procesní vadu, musela bych stěžovateli dát za pravdu v tom, že úřad práce žádost zamítl bez dostatečně přesvědčivého a srozumitelného odůvodnění. Správní řád stanoví, že veřejná správa je službou veřejnosti.[30] Ve vztazích podle zákona o zaměstnanosti by to mělo platit dvojnásob - správní orgány by se měly snažit nezaměstnanému co nejvíce pomoci v jeho situaci na trhu práce. V zájmu výkonu dobré správy je základním požadavkem, aby správní úřady postupovaly v souladu se zákonem. Nejvyšší správní soud se již několikrát vyslovil,[31] že správní orgány by měly mít k problémům a potížím fyzických a právnických osob co možná největší pochopení a měly by k nim přistupovat vstřícně a objektivně. Správní úřady by vždy měly postupovat dle zásad vyslovených v § 2 odst. 3 správního řádu, tedy šetřit práva nabytá v dobré víře, jakož i oprávněné zájmy osob, jichž se činnost správního orgánu v jednotlivém případu dotýká, a mohou zasahovat do těchto práv jen za podmínek stanovených zákonem a v nezbytném rozsahu. To platí i pro úřady práce. I kdyby úřad práce o žádosti nerozhodoval ve správním řízení, pochybil by, neboť žadateli nesdělil konkrétní důvody neschválení žádosti. Z hlediska principů dobré správy nenaplnil při vyřizování žádosti o rekvalifikaci princip přesvědčivosti závěrů, princip efektivnosti a princip vstřícnosti. Stěžovatel považoval za absurdní situaci, kdy úřad práce zamítl jeho žádost o rekvalifikaci z důvodu její neúčelnosti. Rekvalifikaci pro obor "Kamnář" si nezvolil sám, ale na základě výsledků testu poradenského programu absolvovaného ve spolupráci s úřadem práce. Upozorňoval také na rozpor mezi zdůvodněním zamítnutí žádosti obdrženého od dvou správních úřadů. Krajská pobočka úřadu práce označila za hlavní důvod pro zamítnutí žádosti malou intenzitu rekvalifikace, která byla hodnocena dle délky kurzu. Naopak oslovené ministerstvo jako důvod neschválení rekvalifikace uvedlo nesplnění podmínky zdravotního stavu. Přitom se jednalo o stejnou žádost o rekvalifikaci. Po seznámení se spisovou dokumentací se ztotožňuji s názorem stěžovatele. Ve vyrozumění úřadu práce postrádám zejména přesvědčivost závěrů a vstřícnost, neboť úřad neuvedl srozumitelně důvody pro zamítnutí žádosti. Vždy existuje eventualita, že odborná rekvalifikační komise žádost zamítne. Je však nezbytné, aby se žadatel o důvodech zamítnutí dozvěděl. Nenaplnění principu efektivnosti spatřuji v tom, že úřad práce pokračoval ve vyřizování žádosti o rekvalifikaci i poté, kdy bylo zřejmé, že stěžovatel nesplní zásadní podmínku zdravotního stavu. Jsem schopna přijmout vysvětlení úřadu práce, že při úvodním poradenském pohovoru o vhodném rekvalifikačním oboru v měsíci březnu 2012 neměla zprostředkovatelka práce informaci o zdravotním stavu stěžovatele v kontextu podmínky požadované rekvalifikačním zařízením. Prokazatelně byl ale úřad práce s podmínkami rekvalifikace seznámen nejpozději v den, který byl uveden v "nabídce zabezpečení rekvalifikace" vystavené rekvalifikačním zařízením. Po tomto dni měl úřad práce informovat uchazeče o omezujících podmínkách pro účast v rekvalifikaci. Za neefektivní považuji pokračování ve vyřizování žádosti o rekvalifikaci poté, co úřad práce obdržel informaci o podmínce zdravotního stavu. V tuto chvíli bych očekávala, že úřad práce sám např. telefonicky zkonzultuje s rekvalifikačním zařízením podmínku zdravotního stavu a současně intenzitu zdravotního omezení stěžovatele. Mohl by tak přímo hned zjistit, zda vzhledem k náročnosti zvoleného rekvalifikačního oboru by byl uchazeč schopen rekvalifikační dovednosti zvládnout. Pokud by rekvalifikační zařízení na podmínce zdravotního stavu trvalo, mohl úřad práce uchazeči nabídnout jiný rekvalifikační kurz. Ze spisové dokumentace, kterou mám k dispozici, tento krok úřadu práce není patrný. Jednání úřadu práce považuji za neefektivní také z důvodu, že věc neřešil komplexně. V průběhu vyřizování žádosti o rekvalifikaci se zdál být problematickým zdravotní stav uchazeče, aby se nakonec ukázalo, že důvodem neschválení je dlouhá doba trvání rekvalifikace - cca 11 měsíců, jak uvedla ve své odpovědi jiná organizační složka Úřadu práce ČR.[32] Délku rekvalifikace ale úřad práce znal minimálně ode dne přijetí "nabídky zabezpečení rekvalifikace" od rekvalifikačního zařízení, tj. ode dne 1. 6. 2012. Z dokumentace, kterou mám k dispozici, však není žádný záznam o tom, že by úřad práce zmínil tento důvod, tzn. délku rekvalifikace, jako eventuálně možný pro zamítnutí žádosti. Pokud věc řeší souběžně několik odborů, případně organizačních složek téhož úřadu, nebo několik různých úřadů, měly by si vzájemně předávat informace o svém postupu (zejména, pokud jsou jejich postupy provázané) a společně tento postup koordinovat, aby nedocházelo k diametrálně rozdílným vyjádřením v téže věci. V daném případě došlo skutečně k tomu, že příslušné úřady odlišně zdůvodnily zamítnutí žádosti o rekvalifikaci, což snižuje důvěryhodnost Úřadu práce ČR jako celku. C.2 Prohlášení o budoucím podnikání Před posouzením žádosti stěžovatele o rekvalifikaci v odborné rekvalifikační komisi vyzval úřad práce uchazeče k čestnému prohlášení o tom, že v rekvalifikovaném oboru začne v budoucnu podnikat. V tomto jednání úřadu práce spatřuji další pochybení, neboť učiněná výzva není v souladu se zákonem o zaměstnanosti. Zákon o zaměstnanosti v žádném ze svých ustanovení nezmiňuje jako náležitost rekvalifikační žádosti (natož podmínku schválení žádosti) písemné prohlášení či závazek žadatele k zahájení podnikatelské činnosti po absolvování rekvalifikace. Již můj předchůdce JUDr. Varvařovský se při své činnosti setkal s případy, kdy úřady práce často požadovaly po uchazečích o zaměstnání v souvislosti s rekvalifikací předložení příslibu o zaměstnání, a podmiňovaly tím projednání a schválení jejich žádosti o rekvalifikaci. K problematice požadovaného příslibu zaměstnání jako podmínky pro schválení rekvalifikace se vyjádřil následovně: "Úřad práce není oprávněn podmiňovat zařazení uchazeče o,zaměstnání do rekvalifikačního kurzu doložením příslibu potenciálního zaměstnavatele o jeho následném přijetí do pracovního poměru."[33] V tomto případě nastala obdobná situace. Dotčený úřad práce nevyžadoval po zájemci před posuzováním žádosti o rekvalifikaci příslib zaměstnání jako jistoty budoucí závislé činnosti, nýbrž čestné prohlášení o budoucím využití znalostí z rekvalifikace v podnikatelské sféře. V obou případech jde o závazek k budoucí pracovní aktivitě uchazeče o zaměstnání ve zcela konkrétním oboru práce. Stejně jako můj předchůdce hodnotím negativně požadavek úřadu práce na učinění předchozího prohlášení uchazeče o jeho budoucím zahájení podnikání v souvislosti s absolvovaným rekvalifikačním kurzem. Učiněné prohlášení je už z povahy věci dobrovolným příslibem učiněným uchazečem a má být pouze podporou jeho žádosti, nikoli podmínkou, jejíž nesplnění je důvodem neschválení žádosti. Pokud si prohlášení úřad práce vyžádá, měl by upozornit žadatele, že jde o dobrovolný počin, který však nemá zásadní vliv na konečné zhodnocení žádosti. D - Závěry Na základě výše popsaných zjištění a úvah jsem ve smyslu ustanovení § 18 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv dospěla k přesvědčení, že se Úřad práce České republiky, krajská pobočka v Příbrami, kontaktní pracoviště Beroun, dopustil pochybení spočívajícího: (1) v nerozhodnutí o žádosti o rekvalifikaci ve správním řízení. Podle mého názoru je podáním žádosti o rekvalifikaci zahájeno správní řízení. Pokud je žádosti vyhověno, je namísto rozhodnutí sepsána veřejnoprávní smlouva, která nahrazuje kladné rozhodnutí úřadu práce o žádosti. Pokud však žádosti není vyhověno, musí úřad práce vydat rozhodnutí podle správního řádu. Poté se může neúspěšný žadatel o rekvalifikaci bránit podáním odvolání. (2) v jednání v rozporu se zákonem o zaměstnanosti, neboť úřad práce podmínil posouzení žádosti o rekvalifikaci čestným prohlášením uchazeče o zaměstnání o tom, že v rekvalifikovaném oboru začne v budoucnu podnikat. I kdybych pominula, že úřad práce o žádostech o rekvalifikaci nerozhoduje ve správním řízení, dospěla bych k závěru, že pochybil, neboť při vyřizování žádosti o rekvalifikaci nepostupoval v souladu s principy dobré správy, konkrétně s principy přesvědčivosti závěrů, efektivnosti a vstřícnosti. Zprávu o šetření zasílám ředitelce Úřadu práce České republiky - krajské pobočky v Příbrami, Mgr. Renatě Malichové, a žádám, aby se v zákonné lhůtě 30 dnů od jejího doručení vyjádřila ke zjištěným pochybením. Vzhledem k tomu, že od výše popsaného jednání úřadu práce uplynula delší doba (přičemž i samotný stěžovatel se na mě obrátil více než rok po vyřizování žádosti o rekvalifikaci), nepovažuji s odstupem času za efektivní požadovat nápravu v tomto konkrétním případě. Žádám však, aby mě Mgr. Malichová informovala o přijatých opatřeních směrem do budoucna tak, aby postup úřadu práce při vyřizování žádostí o rekvalifikace byl v souladu s právní úpravou a principy dobré správy. Zprávu zasílám rovněž stěžovateli. Zpráva shrnuje moje dosavadní poznatky, které mohou být podkladem pro závěrečné stanovisko. Nevydávání správních rozhodnutí o zamítnutí žádostí o rekvalifikaci považuji za systémový přístup Úřadu práce ČR. Z tohoto důvodu bude zmíněná problematika předmětem dalšího jednání s Ministerstvem práce a sociálních věcí a Generálním ředitelstvím Úřadu práce České republiky. Mgr. Anna Šabatová, Ph.D. veřejná ochránkyně práv [1] zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o zaměstnanosti") [2] zákon č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o veřejném ochránci práv") [3] Dle ustanovení § 33 odst. 2 zákona o zaměstnanosti je obsahem IAP zejména stanovení postupu a časového harmonogramu plnění jednotlivých opatření ke zvýšení možnosti uplatnění uchazeče o zaměstnání na trhu práce. Při určování obsahu individuálního akčního plánu se vychází z dosažené kvalifikace, zdravotního stavu, možností a schopností uchazeče o zaměstnání. [4] V rozhodnutí ČSSZ ze dne 25. 7. 2012 o zamítnutí žádosti o invalidní důchod je uvedeno, že podle posudku OSSZ z července 2012 není účastník řízení (pozn. pan L.) invalidní, neboť z důvodu dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu jeho pracovní schopnost poklesla pouze o 20 %. Není zde však uvedeno nic bližšího ke zdravotnímu stavu stěžovatele, resp. ke konkrétnímu pohybovému omezení horních končetin. [5] ustanovení § 104 a násl. zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů [6] Např. rekvalifikace, veřejně prospěšné práce, společensky účelná pracovní místa, překlenovací příspěvek, příspěvek na zapracování atd. [7] Úřad práce při posuzování žádosti zvažuje účelnost rekvalifikace, její vhodnost, dosavadní kvalifikaci žadatele, zdravotní stav, aktuální situaci na trhu práce atd. [8] ustanovení § 108 a § 109 zákona o zaměstnanosti [9] ustanovení § 109a zákona o zaměstnanosti [10] ustanovení § 108 odst. 2 zákona o zaměstnanosti [11] Ustanovení § 108 odst. 6 stanoví: "Rekvalifikačnímu zařízení, které na základě dohody s Úřadem práce provádí rekvalifikaci uchazečů o zaměstnání, může Úřad práce uhradit náklady spojené s touto rekvalifikací. [12] ustanovení § 108 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti [13] ustanovení § 109 odst. 2 písm. f) zákona o zaměstnanosti [14] ustanovení § 108 odst. 7 písm. i) zákona o zaměstnanosti [15] např. ustanovení § 108 odst. 1 zákona o zaměstnanosti [16] zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů [17] Správní řád se subsidiárně použije podle svého § 1 odst. 2. [18] ustanovení § 1 odst. 1 správního řádu [19] Srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 25. listopadu 1993, sp. zn. II. ÚS 75/93. [20] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. listopadu 2010, č. j. 1 Afs 77/2010 - 81. Dostupný: http://www.nssoud.cz/. [21] VEDRAL, Josef. Správní řád: komentář. 2. aktualiz. a rozš. vyd. Praha: Ivana Hexnerová - Bova Polygon, 2012, 1446 s. ISBN 9788072731664. S. 475. [22] VEDRAL, Josef. Správní řád: komentář. 2. aktualiz. a rozš. vyd. Praha: Ivana Hexnerová - Bova Polygon, 2012, 1446 s. ISBN 9788072731664. S. 54. S. 1219. [23] Smlouva je sice založena na konsenzu stran (jako smlouva veřejnoprávní), ale skutečnost, že se jejich obsah týká výkonu veřejné moci, jim dává vrchnostenský ráz (SKULOVÁ, Soňa, PRŮCHA, Petr, HAVLAN, Petr, JURNÍKOVÁ, Jana a KADEČKA, Stanislav. Správní právo procesní. 2. rozš. vyd. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2012, 386 s. ISBN 9788073803810). [24] Zpráva o šetření veřejného ochránce práv ze dne 12. května 2014, sp. zn. 6329/2012/VOP/JHO, dostupná na http://kvopap:81/KVOPEsoSearch/Nalezene/Edit/1561. [25] VEDRAL, Josef. Správní řád: komentář. 2. aktualiz. a rozš. vyd. Praha: Ivana Hexnerová - Bova Polygon, 2012, 1446 s. ISBN 9788072731664. S. 54. S. 1271. Shodně Skulová je názoru, že bylo-li zahájeno řízení a namísto rozhodnutí byla vydána veřejnoprávní smlouva, řízení má být poté zastaveno s odkazem na § 66 odst. 1 písm. h) správního řádu. (SKULOVÁ, Soňa, PRŮCHA, Petr, HAVLAN, Petr, JURNÍKOVÁ, Jana a KADEČKA, Stanislav. Správní právo procesní. 2. rozš. vyd. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2012, 386 s. ISBN 9788073803810. S. 335) [26] Pokud by úřad práce vyhověl žádosti jen částečně (dohoda se týká jen toho, čemu vyhověl), musel by v části, které by nevyhověl, vydat rozhodnutí. [27] Jak už bylo řečeno, zákon o zaměstnanosti nestanoví jiný postup. [28] Tedy i včetně možnosti bránit se opravnými prostředky. [29] Veřejný ochránce práv. Principy dobré správy [online]. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv [cit. 18. 3. 2016]. Dostupné z: http://www.ochrance.cz/stiznosti-na-urady/pripady-a-stanoviska-ochrance/principy-dobre-spravy/. [30] ustanovení § 4 odst. 1 správního řádu [31] Např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 7. 2008, č. j. 4 Ads 20/2008-58, dostupné na www.nssoud.cz . [32] Konkrétně Krajská pobočka Úřadu práce v Příbrami v dopisu ze dne 2. 10. 2012. [33] Viz Souhrnná zpráva z činnosti veřejného ochránce práv 2013, str. 39.