Právní věty

Text dokumentu

V Brně dne 15. února 2012 Sp. zn.: 2255/2011/VOP/JŠM Závěrečné stanovisko vydané v souladu s ustanovením § 18 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv ve věci podnětu pana A.S. Součástí závěrečného stanoviska je zpráva o průběhu šetření vyhotovená pod shora uvedenou spisovou značkou dne 28. listopadu 2011 podle ustanovení § 18 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů (dále také "zákon o veřejném ochránci práv"). V reakci na vydanou zprávu o průběhu šetření jsem dne 4. 1. 2012 obdržel vyjádření ředitele odboru konzulárních koncepcí a metodiky Ministerstva zahraničních věcí Mgr. V. (dopis čj. 309217/2011-KKM, ze dne 30. 12. 2011). Vyjádření velvyslance České Republiky v Alžírsku JUDr. Pavla Kluckého jsem v návaznosti na vydanou zprávu obdržel dne 13. 1. 2012 (dopis čj. 2/2012-ALGIER, ze dne 12. 1. 2012). A - Vyjádření Velvyslanectví České republiky v Alžírsku Velvyslanec České Republiky v Alžírsku JUDr. Pavel Klucký se ve svém dopisu nejprve vyjádřil k té části zprávy o průběhu šetření, ve které jsem konstatoval pochybení Velvyslanectví České republiky v Alžírsku (dále také "ZÚ Alžír") při pořizování záznamů o pohovorech provedených se stěžovatelem. JUDr. Pavel Klucký poukazuje na Vízovou příručku,[1] která počítá s možností uskutečnění pohovoru se žadatelem jiným způsobem než formou osobního pohovoru. Z toho dovozuje, že v případě schengenských víz jsou kladeny podstatně menší nároky na obsah záznamu z pohovoru a že řízení je méně vázáno formálními postupy a úkony. Proto provádění srovnání s vnitrostátní úpravou, pokud jde zejména o podpis žadatele v záznamu o provedeném pohovoru, není systémové, a ani není podle jeho názoru namístě. Na záznam z pohovoru jako součást spisu k žádosti o schengenské vízum je nutno nahlížet v kontextu způsobu nabírání a vyřizování tohoto typu žádosti, které je specifické. V této souvislosti JUDr. Pavel Klucký připomíná, že žádost o schengenské vízum se podává na standardizovaném formuláři, kde na titulní stránce (v pravé části, která je určena pro úřední účely) se uvádí mj. datum podání žádosti, kde byla žádost podána a kdo je za vedení spisu odpovědný (kolonka: "Responsable du dossier'7"/"Spis zpracován"). Tuto část vyplňuje ZÚ Alžír při podání žádosti a pohovor s žadatelem se provádí bezprostředně poté, co je žádost shledána přípustnou. Již při pohledu na titulní stránku formuláře má být proto patrné, kdo, v jaké záležitosti a s kým, kdy jednal, kdo byl jednání přítomen. Používaný formulář je podle názoru velvyslance České Republiky v Alžírsku přizpůsoben pro tento specifický typ řízení a slouží pro orientaci ve spisu a pro získání určujících údajů k žádosti a k průběhu jejího vyřizování. Tak tomu mělo být i v případě stěžovatele, ve kterém podle JUDr. Pavla Kluckého není pochybnost, v jaké věci byl pohovor činěn, místo úkonu, kdo vedl pohovor a s kým. I v případě pochybností, kdo prováděl pohovor se žadatelem, je tato osoba v podmínkách personálního obsazení ZÚ Alžír lehce dohledatelná. JUDr. Pavel Klucký pouze připouští, že ve spisu měl být záznam o tom, že pohovor se stěžovatelem byl veden za pomoci místní síly zastupitelského úřadu. Z toho důvodu je JUDr. Pavel Klucký toho názoru, že způsob záznamu provedený v konkrétním případě splňuje požadavky kladené v čl. 37 odst. 3 Vízového kodexu.[2] Z dikce uvedeného ustanovení, a to zejména ze znění, že spis má obsahovat záznamy o provedených ověřeních, lze dovozovat, že za postačující lze považovat zápis o tom, že byl proveden pohovor a s jakým výsledkem, který samozřejmě má věrně odrážet obsah pohovoru. V další části svého dopisu se JUDr. Pavel Klucký vyjádřil i k otázce informování stěžovatele o výsledku nového posouzení důvodů neudělení víza. Doručování zásilek je v Alžírsku obecně problematické a několikrát se pracovníci ZÚ Alžír mohli v praxi přesvědčit o tom, že nelze v místních podmínkách očekávat úroveň poštovní služby, která je jinak v Evropě zcela běžná. Podle názoru ZÚ Alžír je 30denní lhůta (pozn. veřejného ochránce práv stanovená v ustanovení § 180e odst. 9 zákona o pobytu cizinců)[3] pro vyřízení žádosti o nové posouzení důvodů krátká, a to za situace, kdy je nutno počítat s jistým časovým úsekem pro doručení informace na zastupitelský úřad a zpracování zásilky v místě. V této souvislosti JUDr. Pavel Klucký také připomíná, že v Alžírsku dochází k teroristickým útokům, a proto podmínky výkonu práce na ZÚ Alžír jsou nesrovnatelné s pracovními podmínkami v České republice. Pracovníci zastupitelských úřadů pohybující se mimo hlavní město Alžírska musí být doprovázeni ozbrojenými složkami, četníky či policií. B - Vyjádření Ministerstva zahraničních věcí Ředitel odboru konzulárních koncepcí a metodiky Ministerstva zahraničních věcí Mgr. Jan Vyčítal se ve svém dopisu (ze dne 30. 12. 2011) k otázce záznamu o pohovoru nevyjadřuje, prostor k vyjádření přenechává ZÚ Alžír. Ve věci náležitého poučení stěžovatele o možnosti požádat o nové posouzení důvodů odkazuje na svůj předchozí dopis (čj. 306759/2011-KKM, ze dne 27. 9. 2011), v němž mě informoval o nové verzi jednotného formuláře používané zastupitelskými úřady od září 2011, která již plně vyhovuje požadavkům Vízového kodexu. V souvislosti s problematikou informování žadatelů o výsledku nového posouzení důvodu neudělení víza Mgr. Jan Vyčítal konstatuje, že z praktického hlediska Ministerstvo zahraničních věcí často naráží na limity dané skutečností, že v řadě států poštovní nebo jiné obdobné služby nefungují standardním způsobem nebo nefungují vůbec. Současně je třeba informovat žadatele, který se nachází na území, které nespadá pod jurisdikci České republiky. Zastupitelské úřady často doručují v diametrálně odlišných podmínkách ve srovnání se správními úřady na území našeho státu a nedisponují vždy stejnými možnostmi. C - Stanovisko veřejného ochránce práv Podle ustanovení § 18 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv: "Zjistí-li ochránce šetřením porušení právních předpisů či jiná pochybení (ustanovení § 1 odst. 1), vyzve úřad, aby se k jeho zjištěním ve lhůtě 30 dnů vyjádřil." Podle ustanovení § 18 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv: "Pokud úřad na výzvu podle odstavce 1 sdělí, že provedl nebo provádí opatření k nápravě, a ochránce tato opatření shledá dostatečnými, vyrozumí o tom stěžovatele i úřad. Jinak ochránce po obdržení vyjádření nebo marném uplynutí lhůty sdělí písemně své závěrečné stanovisko úřadu a stěžovateli; součástí tohoto stanoviska je návrh opatření k nápravě." Z obsahu části A závěrečného stanoviska je patrné, že ZÚ Alžír se s mým hodnocením týkajícím se provádění záznamu o pohovoru neztotožnil. Správní orgány rovněž polemizují s mým závěrem týkajícím se vyrozumění, resp. nevyrozumění, stěžovatele v zákonem stanovené lhůtě o výsledku nového posouzení důvodu neudělení víza. Za tohoto stavu tedy s odkazem na ustanovení § 18 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv vydávám ve věci závěrečné stanovisko. a) Obsah záznamu o pohovoru prováděného v souvislosti s žádostí stěžovatele o udělení schengenského víza Již ve své zprávě o průběhu šetření jsem vyjádřil názor, že požadavek čl. 37 odst. 3 Vízového kodexu týkající se obsahu správního spisu (a s tím související požadavek Vízové příručky na co nejúplnější obsah archivovaných spisů) úzce souvisí s právem neúspěšného žadatele na odvolání zakotveným v čl. 32 odst. 3 Vízového kodexu (resp. právem na podání žádosti o nové posouzení důvodů neudělení víza podle ustanovení § 180e zákona o pobytu cizinců). Z požadavku ustanovení § 15 správního řádu,[4] aby o obsahu úkonu správního orgánu prováděného jinou než písemnou formou byl pořízen písemný záznam do spisu, podle mého názoru, implicitně vyplývají i jeho základní obsahové náležitosti. Podle názoru velvyslance České Republiky v Alžírsku JUDr. Pavla Kluckého klade Vízový kodex na formální stránku řízení o udělení schengenského víza podstatně menší nároky (oproti standardnímu správnímu řízení), srovnávání s vnitrostátní úpravou (správní řád), pokud jde zejména o podpis žadatele v záznamu o provedeném pohovoru, není systémové, a ani není podle jeho názoru namístě. Byť mohu s názorem JUDr. Kluckého zčásti souhlasit, neboť v ustanovení § 168 (ve spojení s ustanovením § 20 odst. 1) zákona o pobytu cizinců se pro řízení o udělení krátkodobého víza výslovně vylučuje použití části druhé a třetí správního řádu, nelze, podle mého názoru, pominout část čtvrtou správního řádu (konkrétně ustanovení § 154 správního řádu), která na použití ustanovení § 15 správního řádu odkazuje. Jelikož samotný Vízový kodex bližší procesní pravidla pro provádění záznamů o pohovoru neupravuje, je, dle mého názoru, v souladu se zásadou subsidiarity správního řádu nutné použít právě zmíněné ustanovení § 15 správního řádu.[5] Požadavek, aby ze záznamu o pohovoru bylo (kromě samotného obsahu pohovoru) patrné, kdo, v jaké záležitosti a s kým, kdy a kde jednal, kdo byl jednání přítomen a dále, aby písemný záznam byl rovněž podepsán příslušnou úřední osobou, podle mého názoru, nijak nenarušuje koncepci vízového procesu. Dovolím si naopak tvrdit, že takové náležitosti by měly být samozřejmou součástí každého záznamu o jednání mezi orgánem veřejné správy a adresátem veřejné správy. Na vysvětlenou dodávám, že přestože podpis žadatele na záznamu o provedeném pohovoru by, podle mého názoru, zvyšoval věrohodnost a průkaznost záznamu jako důkazního prostředku, ze samotného ustanovení § 15 správního řádu jej jako jednu z náležitostí záznamu dovodit nelze, a z toho důvodu jeho uvedení na záznamu o pohovoru po zastupitelském úřadu nepožaduji. Z vyjádření velvyslance České Republiky v Alžírsku JUDr. Pavla Kluckého je patrné, že ani on nepovažuje výše uvedené obsahové požadavky za zbytečné či nadbytečné, vyrozuměl jsem však, že řadu údajů lze (s určitou mírou pravděpodobnosti) dovodit z titulní stránky standardizovaného formuláře. Jsem nicméně přesvědčen, že tyto údaje by měly být obsahem samotného záznamu o povedeném pohovoru, takové řešení považuji nejen v souladu se zákonem, ale z hlediska vedení spisu a transparentnosti vízového procesu za jednoznačně výhodnější. Naplnění tohoto požadavku v praxi by mohlo usnadnit např. zavedení formuláře, kde by jednotlivé údaje byly úřední osobou pouze doplňovány. Vytvoření společného formuláře pro všechny zastupitelské úřady by mohlo žádoucím směrem sjednotit jejich správní praxi. b) Vyrozumění stěžovatele o výsledku nového posouzení důvodů neudělení víza Jak velvyslanec České republiky v Alžírsku, tak ředitel odboru konzulárních metodik a koncepcí Ministerstva zahraničních věcí shodně poukazují na problémy spojené s doručováním poštovních zásilek v cizině. Velvyslanec České republiky v Alžírsku v této souvislosti vyslovuje názor, že zákonná lhůta pro vyrozumění stěžovatele o výsledku nového posouzení důvodů uvedená v ustanovení § 180e odst. 9 zákona o pobytu cizinců je příliš krátká. Přestože uváděným důvodům rozumím a chápu, že písemně vyrozumět žadatele v zákonem stanovené 30denní lhůtě o výsledku nového posouzení důvodu může být v některých případech těžko realizovatelné, musím konstatovat, že výše uvedené důvody, pro které nebyla v daném případě lhůta dodržena, jsou důvody pouze faktické, bez právní relevance pro hodnocení postupu ZÚ Alžír v dané věci. Koneckonců ani velvyslanec České republiky v Alžírsku, ani ředitel odboru konzulárních metodik a koncepcí Ministerstva zahraničních věc ve svých vyjádřeních závěr o překročení zákonné lhůty nerozporují. Z toho důvodu mi nezbývá než zopakovat závěr vyslovený ve zprávě o průběhu šetření, že stěžovatel nebyl v zákonem stanovené lhůtě (ustanovení § 180e odst. 9 zákona o pobytu cizinců) písemně informován o výsledku nového posouzení důvodů neudělení krátkodobého víza. Stěžovatel měl být o výsledku nového posouzení důvodů neudělení víza vyrozuměn telefonicky (ze spisu však není zřejmé, kdy). Tuto skutečnost potvrdila v podnětu i jeho zástupkyně. Ve vztahu ke stěžovateli proto další opatření k nápravě již nepovažuji za potřebné. S ohledem na praktické obtíže ZÚ Alžír při doručování písemného vyrozumění navrhuji (v souladu s principy dobré správy), aby o výsledku nového posouzení důvodů neudělení víza byli žadatelé v zákonné lhůtě informováni alespoň na kontaktním telefonním čísle či jim výsledek byl zaslán v elektronické podobě na kontaktní e-mailovou adresu. Samozřejmě za předpokladu, že žadatelé s takovým postupem budou souhlasit a příslušné kontaktní údaje zastupitelskému úřadu poskytnou. Byť tím nebude vyřešen problém s doručením písemnosti, jsem přesvědčen, že tuto praxi žadatelé uvítají, a bude tím i minimalizováno riziko dalších stížností na průtahy v řízení o novém posouzení důvodů. D - Závěr V závěrečném stanovisku, zjistí-li ochránce pochybení, je oprávněn navrhnout opatření k nápravě ve smyslu ustanovení § 19 zákona o veřejném ochránci práv. S ohledem na výše uvedené navrhuji ZÚ Alžír a Ministerstvu zahraničních věcí následující opatření k nápravě: 1) Navrhuji, aby ZÚ Alžír pořizoval písemné záznamy o pohovorech prováděných s žadateli o schengenské vízum a tyto záznamy obsahovaly (kromě samotného obsahu pohovoru) i údaj o tom, kdo, v jaké záležitosti a s kým, kdy a kde jednal, kdo byl jednání přítomen a dále, aby písemný záznam byl rovněž podepsán příslušnou úřední osobou, a tyto záznamy byly součástí správního spisu; 2) Ministerstvu zahraničních věcí navrhuji, aby v rámci metodického vedení postup zastupitelských úřadů v této otázce sjednotilo vytvořením jednotného formuláře pro záznam pohovoru; 3) S ohledem na praktické obtíže ZÚ Alžír při doručování písemného vyrozumění navrhuji, aby o výsledku nového posouzení důvodů neudělení víza byli žadatelé ve lhůtě podle ustanovení § 180e odst. 9 zákona o pobytu cizinců informováni alespoň na kontaktním telefonním čísle či jim výsledek byl zaslán v elektronické podobě na kontaktní e-mailovou adresu. Podle ustanovení § 20 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv: "Úřad je povinen do 30 dnů od doručení závěrečného stanoviska sdělit ochránci, jaká opatření k nápravě provedl." Podle ustanovení § 20 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv: "Jestliže úřad povinnost podle odstavce 1 nesplní, nebo jsou-li opatření k nápravě podle názoru ochránce nedostatečná, ochránce: a) vyrozumí nadřízený úřad a není-li takového úřadu, vládu, b) může o svých zjištěních informovat veřejnost včetně sdělení jména a příjmení osob oprávněných jednat jménem úřadu." Závěrečné stanovisko vydané podle ustanovení § 18 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv obdrží velvyslanec České Republiky v Alžírsku JUDr. Pavel Klucký, dále ředitel odboru konzulárních koncepcí a metodiky Ministerstva zahraničních věcí Mgr. V. a zástupkyně stěžovatele Š.J.. JUDr. Pavel V a r v a ř o v s k ý v. r. veřejný ochránce práv (stanovisko je opatřeno elektronickým podpisem) [1] Rozhodnutí Komise ze dne 19. 3. 2010 (K /2010/ 1620), kterým se stanoví Příručka pro zpracování žádostí o víza a provádění změn v příslušných vízech. [2] Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 810/2009 o kodexu Společenství o vízech (vízový kodex). [3] Zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců, ve znění pozdějších předpisů. [4] Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. [5] Srov. v této souvislosti i rozhodnutí Nejvyššího správního soudu čj. 5Ans 5/2011-221: "Podle ustanovení § 168 zákona o pobytu cizinců, ve znění od 1. 1. 2006 do 31. 12. 2010, se na postup správních orgánů v řízeních uvedených v tomto ustanovení nevztahují ustanovení správního řádu o správním řízení. Na postup správních orgánů v těchto taxativně vyjmenovaných řízeních se tedy přímo nepoužijí ustanovení části druhé a třetí správního řádu. Správní řád ovšem není vyloučen jako celek, v řízení pouze nelze postupovat bezprostředně podle části druhé a třetí správního řádu (viz poznámka k ustanovení § 168 zákona o pobytu cizinců, v relevantním znění). Podle ustanovení § 177 odst. 2 správního řádu se v případech, kdy správní orgán provádí úkony, na které se nevztahují části druhá a třetí tohoto zákona, postupuje obdobně podle části čtvrté správního řádu označené souhrnnou rubrikou ‚Vyjádření, osvědčení a sdělení'. V souladu s citovaným ustanovením se tedy ve všech řízeních vyjmenovaných v ustanovení § 168 zákona o pobytu cizinců uplatní část čtvrtá správního řádu. Ke shodnému závěru dospívá také právní doktrína, ... Ze zařazení do části čtvrté správního řádu vyplývá, že postupy uvedené v ustanovení § 168 zákona o pobytu cizinců nejsou považovány za formální správní řízení ve smyslu ustanovení § 9 správního řádu. Postup správního orgánu podle části čtvrté správního řádu je proto charakterizován nižší mírou formálnosti, než je tomu ve správním řízení podle části druhé a třetí správního řádu. V této souvislosti nelze nicméně opomenout ustanovení § 154 správního řádu, který výslovně stanoví, že se při provádění úkonů podle části čtvrté správního řádu postupuje vedle ustanovení této části také podle ustanovení části první správního řádu upravujícího zejména základní zásady činnosti správních orgánů. Podle ustanovení § 154 správního řádu se dále při provádění úkonů podle části čtvrté správního řádu postupuje obdobně podle těchto ustanovení části druhé: ustanovení § 10 až § 16, § 19 až § 26, § 29 až § 31, § 33 až § 35, § 37, § 40, § 62, § 63; a obdobně podle těchto ustanovení části třetí: Ustanovení § 134, § 137 a § 142 odst. 1 a 2. Nadto se přiměřeně použijí i další ustanovení správního řádu, pokud jsou přitom potřebná. ... Neobsahuje-li zákon o pobytu cizinců ustanovení upravující určitou otázku týkající se postupu v řízení o žádosti o udělení víza, postupuje správní orgán podle části čtvrté správního řádu."